CHAPITRE VIII

Le grand changement survenu dans les affaires politiques, que nous venons de retracer depuis son origine, ne pouvait s'effectuer sans amener des différences sensibles dans tout l'organisme du gouvernement, et sans donner l'idée de fonder les sociétés nouvelles, d'après des données bien différentes et sur des bases tout autres que celles des républiques des temps passés. Nous avons maintenant à considérer dans tous leurs détails quelles sont les modifications que les inventions des temps modernes ont apportées dans la politique générale. Nous remplirons plus facilement cette tâche en examinant les qualités et les tendances du principe représentatif.

1° Le caractère le plus frappant du principe représentatif, c'est qu’il.rend possible l'établissement d'un gouvernement libre et populaire, dans les pays les plus étendus et les plus peuplés. Nous l'avons déjà démontré en nous reportant aux statuts des anciennes communautés, et nous avons fait voir de quels moyens imparfaits il fallut alors se servir pour agrandir les limites de l'Etat, sans toutefois abandonner la forme républicaine. A côté de ses autres défauts, on peut surtout reprocher à l'union fédérale sa tendance manifeste à créer un perpétuel antagonisme et même une sorte d hostilité ouverte entre les différentes parties de la même nation. Les petites communautés sont aptes à concevoir à l'égard de leurs voisins des sentiments de rivalité, de jalousie et de défiance ; chaque individu tient une place qui n’est pas en proportion avec la société tout entière; il nourrit aisément

des préjugés individuels, et se laisse aller aux plus mau-

vaises passions ; et la portion du peuple la plus ignorante et la plus violente étant en majorité, l'ensemble en subit l'influence. Si des preuves sont nécessaires à l’appui de ces vérités, nous n'avons qu'à rappeler aux lecteurs ce qui se rencontre à tout instant dans l'histoire des républiquesitaliennes. Le gouvernement est toujours sous l'empire de semblables sentiments, en particulier chez une démocratie, mais à un très-haut degré aussi chez les aristocraties et même chez-les petites principautés; car les chefs, dans les communautés restreintes, partagent toujours le sentiment général, alors même que l'opinion publique ne pèserait pas directement sur eux. Ceux qui auraient besoin de preuves nombreuses, peuvent les chercher dans l’histoire des anciennes républiques grecques. De même qu'un Florentin, dans les temps modernes, haïssait un Siennois plus qu'un Allemand, ou un Espagnol, et même un infidèle, de même, dans l'antiquité, un Athénien haissait un Spartiate, ou un Thébain, plus qu'un Persan. Aujourd'hui, l’union fédérale, en traçant une ligne de démarcation entre ses membres, facilite l'essor de ces pernicieux préjugés, qu’il est du devoir de tout gouvernement de déraciner, parce qu'ils conduisent directement à des troubles et à des hostilités. On peut aussi se demander si l'existence des petites communautés est souhaitable en ellemême pour le perfectionnement de la société. Sans doute, on peut espérer que les plus nobles facultés de l'esprit public prévaudront dans une nation ainsi constituée, et que le sentiment patriotique y sera toujours fortement excité, ou, tout au moins, qu'il ne fera jamais défaut. Au lieu d'être perdu dans l'immense multitude d’un grand État, chaque individu sent sa valeur et son importance. Mais cet avantage est plus que contre-balancé par les maux inhérents aux idées étroites et peu éclairées qui dominent dans les communautés ainsi restreintes, et surtout par l'agitation qui se produit nécessairement parmi le peuple, lorsque chacun prend autant d’intérêt aux affaires de l'État qu'aux siennes propres. Il en résulte alors un zèle exagéré, des habitudes de turbulence, des dispositions à la violence et à l'avidité, qui ne sont guère compatibles avec la paix de la communauté; ce qui amène,

dans la même proportion, de la part de chaque citoyen, une négligence de ses affaires privées contraire aux lois de la prudence, facheuse pour les liens de famille, et qui porte atteinte à l'aménité du caractère et à la douceur des mœurs.

I] paraitrait, d'ailleurs, beaucoup plus facile de poser les limites dans lesquelles une union fédérale devrait être renfermée lors de son établissement, qu'il n'est aisé de fixer celles dans lesquelles le système représentatif péut aisément fonctionner, car 1. gouvernem<nt central est nécessairement faible dans une fédération. Il représente plutôr une sorte de congrès d’ambassadeurs de plusieurs pays, que le conseil d'une seule nation. Chacun est animé de zèle pour son propre état, et personne ne prend intérêt à la prospérité générale; mais un gouvernement représentatif peut s'étendre à un plus grand État, et ceux qui le composent peuvent exercer une autorité à la fois vigoureuse et réfléchie, s'occupant des intérêts de chaque partie en songeant au bien général de la communauté.

2° Ce serait une immense erreur de supposer que le seul avantage du système représentatif est celui qui nous a frappé tout d’abord, c'est-à-dire de permettre au gouvernement populaire de s'appliquer à des pays d’une vaste étendue. s'en faut même de beaucoup que ce soit le plus grand avantage de ce système. I] en est un bien plus important, dont

nous allons nous occuper. Son principal mérite est d'oppo-

ser un obstacle au gouvernement de la populace, en y substituant un corps peu nombreux d'hommes aux mains des-

quels tous les pouvoirs du peuple sont confiés. Cela met à l'instant un terme aux réunions tumultueuses et aux actes irréfléchis des grandes assemblées populaires. On ne peut plus se rendre maître du terrain par de simples clameurs, et les actes de violence sont ainsi bannis des assemblées publiques. La seule, diminution du nombre de ceux qui composent ces assemblées aurait cet effet, si, au lieu de cinq ou six mille personnes, deux ou trois cents seulement devaient se réunir, quand même elles seraient choisies, et choisies sans distinction dans le sein de la même assemblée, de facon que les deux réunions fussent composées des mêmes éléments; les

procédés de la réunion la moins nombreuse seraient empreints de plus de mesure, ses décisions subiraient moins l'influence du premier mouvement, et ne seraient pas la conséquence de l'enthousiasme ou d'une effervescence mementanée.

3° Le système représentatif est plus favorable à l'existence d'un bon gouvernement aussi bien qu'à la tranquillité . publique, parce qu’il permet aux citoyens de se réunir pour s'occuper d'affaires dans des assemblées moins nombreuses, que s'ils étaient obligés d'agir pour eux-mêmes. La réduction du nombre serait à elle seule un avantage essentiel. Les mêmes affaires fussent-elles discutées devant cette assemblée, et les mêmes pouvoirs exercés par ses membres; cela vaudrait mieux que si le corps tout entier, non divisé et non représenté, exercait directement le gouvernement. Des hommes en petit nombre sont toujours plus réfléchis dans leurs actes, moins sujets à s’exalter et à se laisser aller à des mouvements passionnés, que lorsqu'ils sont trop nombreux, et ceux-là mêmes qui, dans une réunion privée, peuvent entendre raison et prendre de sages décisions, peuvent, sous l'influence contagieuse de la multitude, fermer l'oreille au bon sens et prendre les résolutions les plus absurdes. Par conséquent, si le pouvoir suprême pouvait être divisé de facon à laisser une petite réunion décider d'une matière, tandis qu'une autre fraction déciderait d’une autre; ou si, par une sorte de constitution fédérale, toutes les affaires étaient discutées et élucidées par la communauté tout entière se réunissant en petits corps séparés, communiquant le résultat de leurs différentes délibérations à un conseil central, ou bien au magistrat exécutif, on suivrait ainsi une ligne plus rationnelle que si les mêmes individus étaient agglomérés dans un grand corps et décidaient souverainement de toutes choses dans leurs assemblées. De même si, sur chaque question importante, les différents corps constitués dans tous les Etats qui ont un gouvernement représentatif, devaient donner leurs instructions à leurs députés, et si ces députés étaient tenus de suivre ces instructions plutôt comme ambassadeurs que comme représentants, ce serait déjà une grande amélio-

ration sur l'ancienne constitution du gouvernement populaire. Comme système représentatif, il pécherait contre tous les usages fondamentaux, mais l'amélioration serait immense, comparée à l'ancien système.

4° D'ailleurs ce n'est pas tout ; ces corps restreints de représentants, ainsi choisis, sont plus responsables que les corps plus nombreux qui les désignent ; ils agissent davantage sous l'influence de l'idée qu'ils ont personnellement à répondre de ce qu'ils font. Chaque individu dans un corps restreint sent que ses concitoyens le regardent comme l'auteur des mesures adoptées. Dans un corps nombreux la responsabilité étant plus divisée, personne ne la sent peser sur soi.

5° Les corps restreints ne sont pas composés des mêmes éléments que les grands corps constitués, et nous arrivons maintenant à la qualité la plus importante du système représentatif. Le nombre considérable d'imbéciles et d’ignorants qui se trouvent dans toute communauté écrase le petitnombre de gens instruits, sages et réfléchis. La totalité des citoyens se réunissant pour discuter des mesures, et se décider selon le bon sens et les lumières, agit plutôt selon la folie et l'ignorance de la multitude, qui forme nécessairement la grande majorité d'une assemblée populaire, tandis que les représentants éhoisis en raison de quelques qualités qui les distinguent de la multitude donnent par cela même la garantie qu'ils ont des facultés propres aux fonctions de gouvernants. Chez l'un d'eux ce sera une plus grande intelligence, chez un autre de plus grands biens, chez un troisiéme, une plus haute naissance, chez un quatrième des connaissances plus étendues. Chez presque tous l'intégrité ou l'honorabilité du caractère sont des raisons qui doivent déterminer le choix. La prudence et la discrétion, qui sont elles-mêmes des vertus mères ou gardiennes de toutes les autres vertus, ne sont presque jamais négligées dans le choix que l’on fait des personnes appelées à agir pour la communauté dans la conduite de ses plus importantes affaires. De cette facon l'influence des étourdis, des fous, des scélérats, est réduite à peu de chose, car généralement parlant, les mêmes personnes qui sont ineapables d'être elles-

mémes chargées du pouvoir et qui en feraient mauvais usage, sont trés-capables de bien choisir leurs représentants. Il y a moins de chances qu'on se conduise avec insouciance, ou qu'on se aisse corrompre, quand il s'agit d'élire un représentant que s’il est question de gouverner l'Etat.

6° Il en résulte un autre avantage propre au principe représentatif, et presque égal au premier : le seul objet dont un comité d'électeurs ait à s'occuper étant restreintau choix de ses représentants, il lui est plus facile de se décider à ce sujet que d'avoir à s'occuper de toutes les matières soumises aux gouvernants d’un pays, Les mêmes hommes dont l'incapacité est trop notoire pour permettre de leur confier la décision des questions relatives soit à la politique extérieure soit à la jurisprudence ou à l'économie politique, peuvent être considérés comme suffisamment capables de choisir quelqu'un pour les représenter. Il n’est pas nécessaire d'avoir une très-grande some d'instruction, et même une grande connaissance du caractère des hommes pour pouvoir dire lequel des différents candidats est le plus capable, le plus prudent ou le plus respectable.

7 Ces hommes ainsi choisis sont en raison des qualités qui les ont recommandés aux suffrages des électeurs, moins exposés à se laisser corrompre, moins guidés par un intérêt sordide et moins exposés à faire des actions méprisables. Leur petit nombre et leur responsabilité individuelle leur font craindre bien davantage de commettre des actes entachés de corruption, quel que soit d'ailleurs le peu de caë qu'ils puissent faire d’une conduite honorable et d'une réputation intacte, Ces mêmes hommes qui au milieu d’une multitude considérable seraient accessibles à la corruptionne voudront pas selaisser acheter quand ils seront membres d'un corps restreint : ainsi les électeurs peuvent être corrompus et cependant les personnes nommées par de si honteux moyens, je dirais plus, par la corruption la plus effrontée, ces personnes peuvent être fort éloignées de mal user des fonctions qu'elles ont ainsi obtenues. On ne peut accorder qu'une faible confiance à l'honnêteté d’une multitude appelée à se prononcer sur de certaines questions dont la solu-

DE LA REPRÉSENTATION. 71 tion importe à de grands propriétaires, qui ont intérêt à employer la corruption. Cependant ces mêmes grands propriétaires auraient grande peine à agir dans l'ombre sur les représentants de ces assemblées corrompues. Si quelqu'un en doute, qu'il remarque seulement combien souvent l’accusation de corruption est portée contre des colléges électoraux, et généralement avec l'absolue conviction que l'imputatiou est vraie malgré la difficulté d’en démontrer la vérité, et combien il est rare, au contraire de voir une accusation où même un soupcon analogue dirigé contre un membre d’une assemblée représentative. J’ai siégé au Parlement pendant trente-trois ans et je n’ai jamais entendu élever un soupcon contre l'honnêteté d'un de ses membres, excepté dans un très-petit nombre de cas de Bills particuliers réclamés par des compagnies d'actionnaires. J'ai été plus d'un quart de siècle au Parlement avant d'avoir entendu même murmurer pareille chose, et je suis aussi certain que je le suis de mon existence, que durant cette période tout entière, aucun acte ressemblant à de la corruption n'avait été pratiqué par un seul membre des deux chambres. Je doute que pour les élections qui ont ew lieu durant cette période beaucoup d'électeurs aient été influencés dans l'exercice de leurs fonctions sacrées par un motif de corruption ou tout autre motif semblable. 8° Un des plus grands avantages de la représentation est encore d'assurer la fidélité et la régularité dans l’exercice des fonctions politiques. Dans quelqu'endroit que ce soit, quand le peuple est le maître, il estrare qu'il mette une constante application à remplir ses devoirs publics ; les détails de l'administration ne peuvent l'intéresser ; il faut pour les bien posséder trop de temps et de patience; son labeur habituel, son travail de chaque jour pour gagner son pain quotidien lui rendent impossible l’assiduité à une réunion publique. Nous devons nous souvenir de la difficulté que rencontrait à Athènes l'observation de la loi qui réclamait la présence des citoyens aux assemblées. Même parmi cette nation d'hommes politiques, il était nécessaire d'attirer les gens par l'appat du gain et quelquefois de les contraindre

par la force. Le principe de division du travail n'a jamais été plus heureusement appliqué que par le système représentatif; laissant au peuple la fonction qu'il est capable d'exercer, il donne à faire aux députés la besogne qui leur convient le mieux, et de cette facon il obtient que cette besogne soit faite et même qu'elle soit bien faite.

9° On doit également se souvenir que ce n'est pas l'exercice du pouvoir remis directement entre ses mains qui assure le mieux la liberté et les droits du peuple, mais l'existence de quelques corps d'hommes d'élite choisis dans son sein et capables de conserver pour lui ces biens d’une si grande valeur. Contrôler lui-même ceux qu'il a chargés de veiller au maintien des franchises publiques, garder le droit de les nommer, et celui de les destituer, voilà tout le pouvoir dont le peuple a besoin pour la sécurité de ses libertés. Tout pouvoir autre que celui-là, même si le peuple avait les qualités nécessaires pourle bien exercer, lui serait absolument inutile; les députés peuvent le protéger tout aussi efficacement qu'il se protégerait lui-même; et en fait, les députés peuvent beaucoup plus efficacement protéger les libertés de leurs constituants que leurs constituants ne pourraient les protéger eux-mêmes. Des hommes faisant partie d'un corps considérable sont beaucoup moins sur leurs gardes contre les empiétements. Ils se montrent bientôt fatigués d'une veille constante et se laissent plus facilement aller au sommeil. L'intrigue peut aisément les diviser en différents partis, etils sont bien loin d'être à l’abri de la corruption. Les mesures qu'ils prennent pour résister à un ennemi commun, étranger ou intérieur, ne sont jamais entourées d'autant de sages précautions, ni exécutées avec autant de vigueur que si l'exécution de cette tâche était confiée à à un corps restreint d'hommes capables et expérimentés. Ceux-là seront sans cesse en éveil ; ils n'ont pas à s'acquitter d'autres devoirs, mi d'autres affaires à suivre. De cette façon les libertés des peuples sont plus assurées eatre leurs mains, et le véritable pouvoir du peuple, le seul qu’il puisse exercer en toute sécurité, celui des électionsestplussürement

conservé que si le gouvernement tout entier lui appartenait en propre.

10° Il n’est pas sans importance de remarquer à propos du sujet qui nous occupe que le système représentatif donne aux habitants disséminés de la campagne la possibilité de prendre part à l'administration des affaires publiques, tandis que si, en toute occasion, chaque citoyen était tenu d'assister de sa personne aux assemblées, le peuple aggloméré des villes participerait seul au gouvernement. Excepté dans de très-rares occasions, le peuple des campagnes ne peut guère se réunir. Les habitants des villes, au contraire, sont toujours facilement convoqués. Vous pouvez assembler les paysans une fois dans l’année ou une fois tous les trois ans pour choisir leurs délégués, mais pas plus souvent. Les gens des villes sont toujours prêts à se rendre à une réunion. On n’obtiendra aucun résultat si l'on cenfère également à tous les citoyens, à ceux des villes comme à ceux des campagnes, le droit de se réunir; bien plus, on les sommerait de venir tous, que ce serait encore la même chose. Aux gens des villes qui habitent près du lieu de réunion, la présence ne coûte rien; pour les paysans qui sont obligés de perdre un jour ou deux de travail, la présence devient impossible. Le paysan viendra de temps en temps pour choisir un délégué, mais jamais dans les occasions ordinaires. De là vient que dans les républiques, avant que le principe représentatif füt connu, tout Je gouvernement appartenait nécessairement aux villes, Ce principe nouveau a permis aux paysans, qui forment la moitié et même plus dela moitié du peuple de prendre également part à l'administration des intérêts communs, de l'État tout entier.

11° En résumé, l'immense, l'inestimable avantage du principe représentatif, c'est qu'il assure la participation du peuple au gouvernement, sans avoir aucun des inconvénients et des dangers qui peuvent résulter de cette participation, et que nous avons précédemment signalés. L’exercice direct du pouvoir suprême par le peuple entier est assurément un système politique qui, à première vue, semble devoir lui donner plus de pouvoir dans l'administration de

ses intérêts, que le système qui pour un certain temps transfert ce pouvoir à ses représentants. Mais quand on examine la chose à fond, on s'aperçoit qu'il s'en faut de beaucoup qu'il en soit ainsi. En premier lieu, c'est un véritable abus de mots, que d'appeler exercice du pouvoir l'octroi que l'on fait à quelqu'un d'une fonction qu'il est complétement incapable de remplir. C'est comme si l’on chargeait le premier venu de couper un membre à un malade, ou d'en trépaner un autre, qui aurait eu le crane fracturé. En second lieu les malheurs causés par la maladresse des ignorants chargés de ces opérations, retombant sur le patient lui-même, l'impropriété du terme en devient bien plus sensible encore. Appellerait-on restreindre la liberté du patient que de l'empècher d'amputer lui-même son propre membre, ou d'introduire la scie du trépan dans son propre crane? Le bien de tous doit être la fin à laquelle visent les bons gouvernements. Tout pouvoir qui ne remplit pas cette condition est mauvais pour l'Etat entier. Mais indépendamment de ces considérations, qui appartiennent à une autre partie de notre sujet, lorsque nous parlons de pouvoirs remis dans de certaines mains, nous entendons parler évidemment d'une délégation rationnelle confiée à des mains capables d'exercer le pouvoir qui leur est dévolu. Finalement, il est plus sur et plus avantageux pour le peuple lui-même, plus avantageux au point de vue de son propre pouvoir, et c’est la question traitée en ce moment, de ne pas gouverner directement et en masse. S'il est directement investi du pouvoir souverain, ou s’il a directement part à quelque portion du gouvernement, on peut être assuré qu'il ne pourra pas le garder longtemps. Les abus inévitables et les maux certains que l'inhabile exercice du pouvoir produira nécessairement dans l'État ne sauraient manquer, après un temps fort court, d'amener une révolution, et le pouvoir direct sera transféré à quelque autre fraction de la coïmmunauté, soit à une oligarchie, soit à un souverain indigène, soit même à un État étranger; mais alors le pouvoir direct sera transféré en son entier, sans qu'on laisse au peuple aucun contrôle, pas même ce genre de contrôle; qu'il est capable de bien exer-

cer. Le souvenir des malheurs, que l'incapacité ou la corruption de la multitude auront occasionnés, fera la force de la tyrannie, fondée sur les ruines de cette démocratie. Même au temps où le peuple n’exercait pas formellement les fonctions du gouvernement, mais possédait seulement uu droit de contrôle trop constant sur ses gouvernants, de sorte que le fonctionnement salutaire du principe représentatif en était gêné, et que l'influence du peuple était trop directe, on a pu voir que l'effet fatal de cette mauvaise direction ne manque jamais de faire surgir la plus rigoureuse tyrannie, et d'enlever en peu de temps au peuple tout contrôle et toute autorité dans l'administration de ses affaires. La domination de la populace qui donna naissance en France au règne de la Terreur, a permis à Napoléon d'usurper le gouvernement, de le rendre absolu, d’épuiser le pays par ses levées d'hommes, par ses guerres, jusqu’au jour où il l’a laissé fouler aux pieds des nations étrangères. Les exécutions cruelles réclamées par le peuple en Angleterre et l'influence de son fanatisme sur le Long Parlement ouvrait d’abord la voie au despotisme militaire de Cromwell, et ensuite à Ja restauration tyrannique des Stuarts. Le peuple romain aurait été plus puissant, dans la juste acception du mot, il serait plus longtemps resté en possession de la conduite de ses propres affaires, s’il s'était contenté du pouvoir qu'il était capable d'exercer; et les Anglais n'auraient eu besoin ni de la Restauration, en 1660, ni d’une seconde révolution en 1688, s'ils s'étaient bornés à élire leurs représentants et s'ils s'étaient abstenus d'intervenir directement eux-mêmes dans l'exercice du mandat dont ils les avaient chargés.

Il est donc pleinement démontré que rien n'est plus déraisonnable que l'opinion de ceux qui prétendent que la seule liberté dont jouissent les peuples qui sont sous le régime représentatif, est celle qu'ils exercent au moment où ils usent du droit d’élire leurs délégués. Rousseau avec le dogmatisme peu profond qui lui est habituel, affirme que les Anglais ne sont libres que dans ce seul moment. Hors

de là, dit-il, « ils sont esclaves, — ils ne sont rien‘. » Cela n'est même pas vrai, comme nous l'avons déjà vu, en ce qui concerne le pouvoir du peuple. Mais Rousseau confond le pouvoir avec la liberté. La perte de tout pouvoir direct, quand même elle serait complète, n'entraînerait pas nécessairement la perte de toute liberté. Les droits et les libertés des peuples seraient défendus encore par leurs députés, et toute tentative de pouvoir arbitraire pourrait être efficacement prévenue. Le seul danger à courir serait de voir les députés, oubliant leur devoir, et dénaturant leurs fonctions, se joindre aux usurpateurs, soit oligarchiques, soit monarchiques; mais c'est à quoi pourvoit le caractère, l'unité du mandat, et le peuple garde d'ailleurs toujours le pouvoir de renvoyer les représentants qui l'ont trahi. Voilà l’unique pouvoir qu'il soit nécessaire de laisser aux mains des peuples pour protéger leurs libertés, et nous avons montré combien ces libertés sont infiniment mieux défendues par des représentants élus, que par l'intervention directe du peuple.

Tels sont les grands et manifestes avantages qui résultent du système représentatif, et tels sont aussi les inconvénients qu'on rencontre quand on essaye d’entraver son complet et entier fonctionnement. C'est en l'étudiant ainsi sous ses formes diverses, que nous en sommes venus à considérer ce système en toute confiance comme la plus grande des améliorations, qui ait jamais été apportée dans la science du gouvernement et de la législation.