LE PROBLÈME DE LA RÉGLEMENTATION PRATIQUE DES FONDATIONS

$1. — Difficulté de sa résolution.

Le régime des fondations est une question qui, de tout temps, a préoccupé les différentes législations et qui, aujourd'hui, plus que jamais, est pour nous d’actualité. Tour à tour trop rigoureusement réglementées, ou trop librement tolérées, elles ont partout passé de la proscription presqu'absolue à la licence presque complèlement anarchique. La trop grande liberté pouvait être nuisible et ne laissait même pas que de présenter quelque danger ; l'intervention trop prudente de l'État ne donna pas de meilleurs résultats, car tout en faisant disparaître certains abus elle brisait l'initiative privée

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Partout on cherche le juste milieu à atteindre et ce n'est pas sans de longs tâtonnements. En ce moment la tendance générale paraît favorable à une plus grande liberté. Depuis le début du x1x° siècle on peut constater en Allemagne un retour en arrière assez sensible sur la rigueur du-droit antérieur à l'égard des fondations. La mise en vigueur du nouveau code en 1900 n’a fait que l’accentuer et marquer une nouvelle étape dans cette voie. En Suisse le tout récent code civil de 1907-1912 suit le législateur germanique et semble même le dépasser. En Angleterre le Morlmain and charitable uses act de 1891, abrogeant le Statut de Georges IT est venu au bout d'un siècle et demi permettre à nouveau le gift by will, la fondation testamentaire portant sur des immeubles. En France enfin, tandis que l'édit d'août 1749 (1), prohibant à peine de nullité toute disposition testamentaire d'immeubles en faveur de gens de mainmorte (2) ne tolérait les libéralités entre vifs, dont l’abus est toujours moins à redouter parce qu'il trouve un frein puissant dans le sacrifice personnel que s’imposerait le donateur, qu'à la charge d'obtenir des lettres patentes pour en autoriser l’acceptation ; et que le code civil se désintéressait des fondations auxquelles il ne faisait même pas allusion, nous assistons aujourd'hui dans la doctrine à un mouvement qui se dessine très

(4) IsamBerr, Rec. des anciennes lois françaises, t., XXII, p. 226

(2) Jusque là les nouveaux établissements pouvaient être fondés par acte teslamentaire aussi bien que par acte entre vifs. Ricarp, Donations, L [., 1'e partie, ch. III, section XIII n° 613; Furcoze. Des testaments, ch. VI., section 1, n° 37.

nettement en leur faveur et, particulièrement en. faveur de la fondation de droit privé (1).

Le temps n'est plus où l’on défendait la conception française et où l’on se plaisait à montrer tous les avantages qu'elles pouvait présenter (2). Maintenant au contraire il n'est pas de reproches dont on ne l’accable. Si l'éloge était peut-être excessif, la critique est certainement trop acerbe. | dit

C’est, dira-t-on, à la vogue actuelle du droit allemand qu'est dû ce revirement, et si les réformes proposées répondent à une nécessité de la pratique rien ne prouve qu’elles soient actuellement plus impérieuses qu'il y a dix ou quinze ans. Mais nous croyons qu'on peut trouver à ce mouvement des raisons plus sérieuses el des causes plus profondes. Sans nier la force d’attraction considérable, exercée par le code civil allemand depuis 1896, et dès avant cette date, par les trois projets et les quatre rédactions qui l'avaient précédé, il faut reconnaître que depuis trop longtemps en France les fondations sont restées sous l'empire d’une législation absolument insuffisante, on pourrait même dire inexistante, puisque seules leur étaient applicable, à défaut de toutes dispositions spéciales, le droit commun des donations et des legs, mêlé avec les principés un

(4) Voir les travaux de la Commission nommée par la Société d’études législatives pour l'étude de la question des fondations. Question n° 14, Bulletin, 1906, 1907, 1908.

(2) Cf. À Grourrre pe LAPRADELLE, Droit public et privé des PRE tions. Thèse Paris, 1894. Ce travail remarquable reste encore à l'heure actuelle l'ouvrage le plus important sur les fondations dans le droit français et doit servir de base à toute documentation et étude sérieuse de la matière.

peu étroits du droit administratif (1). C’est seulement grâce à la largeur de vue, on peut même dire à la hardiesse, des tribunaux tant de l’ordre judiciaire que de l’ordre administratif, que le droit des fondations a pu progresser. Interprétant de la façon la plus libérale, à la fois les textes et les volontés des fondateurs, au risque même d'en forcer, sinon d'en fausser quelque peu la signification, leur jurisprudence a seule permis à des œuvres utiles en elles-mêmes de ne pas se trouver annulées. Il en résulte, toutefois une incertitude fâcheuse sur le sort de la plupart des fondations. On se trouve aujourd'hui en cette matière, sous un régime qui tend à devenir purement coutumier. Or la coutume étant en France, depuis la rédaction du code civil dépourvue de toute autorité, rien n’assure le fondateur que sa volonté produira un effet utile et ne sera ,ni annulée par une interprétation trop stricte, ni complètement transformée par une interprétation trop large sur laquelle il ne comptait pas. Ceci est particulièrement important pour le fondateur testamentaire qui ne sera plus là pour indiquer quelles sont les clauses qui, dans son esprit, étaient la raison principale de son acte libéral et dont l'annulation comme impossibles ou illicites doit entraîner celle de la fondation toute entière et non son interprétation dans un sens qui serait

(1) Toute la théorie des fondations ne repose guère en effet en France que sur les articles 910 et 957 du Code Civil, le décret du 31 juillet 1806 relatif aux droits que peuvent se réserver les fondateurs, et la loi du 4 février 1901 sur la tutelle administrative en matière de dons ou legs, en dehors des textes généraux relatifs aux établissements publics et d'utilité publique.

diamétralement opposé à ses intentions (1); qui ne pourra pas non plus reconstruire sous une forme plus légale l’œuvre qui aurait été repoussée comme ne pouvant rentrer dans les cadres que les efforts des tribunaux et du Conseil d'État n’ont pu douer que d’une élasticité relative. Quel parti prendre pour celui qui veut après sa mort laisser une fondation indépendante et durable ; comment être assuré de la réussite de ses projets en face d’une jurisprudence toujours un peu vacillante et d'héritiers qui, le plus souvent, n’ayant pas à beaucoup près pour l’œuvre, l'intérêt que lui portait son auteur, et ne voyant en elle qu'un moyen de les spolier d’une fortune sur laquelle ils croyaient pouvoir compter, ne songeront qu’à l’attaquer et à la réduire à néant. Le fait seul que, malgré tous les osbtacles accumulés devant elle par la législation et la doctrine, la fondation, organisme autonome, est parvenue à se développer en France, même sous forme testamentaire, suffit à Jui seul pour prouver qu'elle répond en pratique à un réel besoin.

Il importe donc d'opérer sur ce point une réforme législative : elle est à l’ordre du jour. La société d'Études législatives y consacre depuis près de deux ans une partie de ses séances. Ce sera ensuite la commission

(4) En effet selon nous, l’autorité de surveillance compétente, qui a, comme représentant de l'Etat, le droit indiscutable de modifier le but ou de transformer les statuts de toute fondation devenue de réalisation impossible ou de fonctionnement dangereux, et cela par interprétation des volontés du fondateur lui-même, à le même droit, lors de Ja création de l’œuvre, s’il n’est plus là pour manifester quelle est son intention véritable et opérer par lui-même les réformes nécessaires. Il serait en effet trop dangereux pour la fondation de consulter les héritiers.

de revision du code civil qui aura à s’en occuper à son tour. 11 n’y a guère dans tout le droit de question plus captivante que celle-ci. Il en est également peu d'aussi délicate. Les intérêts en présence dans la fondation sont complexes ; leur importance est considérable : el il est à peu près impossible de les concilier d’une façon parfaite. Volonté du fondateur, protection des héritiers, droits des bénéficiaires, intérêt supérieur de l'Etat ; voilà bien des facteurs du problème tous éminemment respectables, et dont cependant il est bien difficile de ne pas sacrifier en partie quelques-uns, si l’on veut conserver les autres dans leur intégrité. Il ne rentre pas dans les limites de ce travail d'apprécier s’il suffirait de sanctionner législativement les solutions de la jurisprudence, et notamment celles fournies par les arrêts du Conseil d’État, de façon à donner à la fondation de droit public son plein etentier développement (1), ou si, faisant un pas de plus, il y aurait lieu de modifier notre droit dans le sens vers lequel les législations plus modernes paraissent s'orienter et d'introduire chez nous la fondation dite de droit privé (2), en l’entourant naturellement de toutes les réserves qui assureraient la surveillance et le contrôle de l'État.

Surveillance et contrôle supérieur de l'État, voilà ce qu'il ne faut jamais négliger, car c'est là une garantie nécessaire ; et la nécessité qu'il y a de les sauvegarder fait de la fondation purement privée une chose irréali-

(1) Cf. Lévy UzLmann et GRUNEBAUM BALLIN. Essai sur les fondations par testament. Paru dans la Revue trimestrielle de droit civil, 1908, n° 2.

(2) Cf. les différents articles de M. SazeiLces sur la question.

sable : si bien que, comme on le verra, il s'agit plutôt d'une question de mesure dans la fondation de droit public. L'intérêt vital de l'État, sa sécurité, sa souveraineté, sont directement et profondément intéressées par la matière des fondations. Bien souvent d’ailleurs au cours de cette étude nous aurons à appliquer cette idée et nous devrons nous arrêter devant ce principe intangible quoique se prêtant bien mal à la souplesse et aux concessions qui seules permettent au droit international privé de se développer : l'ordre public territorial.

$S 2. — Dangers et avantages des fondations.

Nous ne reprendrons pas après tant d’autres l'exposé détaillé et la longue discussion de toutes les critiques et de tous les éloges que l’on peut adresser aux fondations. Qu'on nous permette seulement de rappeler brièvement les points principaux afin de bien faire sentir, d'une part l'intérêt considérable que les États peuvent avoir à favoriser, en vue de l'utilité sociale évidente qu'elles présentent, l'établissement de fondations étrangères, à reconnaître au moins leur existence et leur capacité ; d'autre part le droit incontestable des différents pays de se protéger contre les dangers que pourraient leur faire courir de trop puissants établissements étrangers et de prendre les précautions préventives nécessaires pour s'opposer aux empiètements possibles d’une main-morte plus dangereuse encore que la mainmorte nationale.

Il est indéniable que les fondations avec leur caractère de perpétuité et trop souvent leurs tendances exclusives, avec la fascination qu’elles exerçent sur les

esprits et dont l'effet est d'attirer toujours de nouvelles lbéralités et d'accroître sans cesse la masse des biens immobilisés dans leurs mains, sont un péril constant contre lequel FEtat a Le droit et le devoir d’être toujours en garde. De tout temps on a été frappé de ces inconvénients, mais à nulle époque il n’en a jamais été dressé un réquisitoire plus complet, plus sévère dans ses termes, et plus exclusif dans sa généralité, que l’article que Turgot écrivit à leur sujet dans l'Encyclopédie de Diderot (1). Il est resté le monument principal en la matière. Thouret n’a cru mieux faire que de s’en inspirer dans le discours qu'il prononça à l'assemblée constituante (2) et ce sont toujours les mêmes arguments dont on se sert encore aujourd'hui. On y trouvera exposé avec une rigueur remarquable tous les griefs des économistes de la fin du xvm* siècle contre les inslitutions charitables et spécialement contre les fondations (3).

(1) Encyclopédie méthodique, jurisprudence, tome IV.

(2) Moniteur du 30 octobre 1789.

(3) Peut-être faut-il voir là une influence anglaise. En Angleterre en effet, les fondations se trouvaient à cette époque singulièrement restreintes par l’édit de Georges II de 1736 (St. 9 Geo. IT, c. 36.) communément appelé « The mortmain Act », Tandis qu’en France, l'édit de d’Aguesseau de 1749, inspiré avant tout par des considérations politiques, était principalement dirigé contre les corporations religieuses et la puissance financière de l'Eglise qui devenait mena. cante pour l'Etat (Esmein, Cours élémentaire d'histoire du droit francais, p. 620. 622.) le statut de 1736 n'était qu'une simple mesure économique (Fr. Bacon. Reading upon the Statutes of Uses. Works VII, éd. Spedding.) L'Angleterre depuis Henri VII était délivrée de la majñmorte ecclésiastique à tel point que Guizot dans son histoire d'Angleterre a pu dire que le clergé régulier avait cessé d’y exister ‘en 1540 (tome I p. 485). On pourrait peut-être comparer, toutes pro-

Non seulement elles immobilisent des capitaux importants qui ne pourront pas rendre à la collectivité dans leur nouvelle destination, par la faute de dépenses disproportionnées avec les résultats atteints, les mêmes services qu'elle aurait pu retirer de leur libre circulation, mais encore leur perpétuité, soumettant à la volonté rigide et immuable des morts l'emploi de biens dont les vivants auraient peut-être grand besoin pour satisfaire aux nécessités nouvelles qu'amène avec lui un progrès incessant, est destinée presque fatalement à rendre nuisibles ou au moins inutiles (ce qui est peut-

portions gardées, l’édit de 1749 avec le Statut d'Henri VIIL, et le mouvement des publicistes du xvin® siècle avec le Statut de Georges IT. On trouve en Angleterre à cette époque, du reste, d’autres mesures de sécurité économique qui montrent bien qu'on se préoccupait, non de combattre les corporations, mais de remédier à la multiplication incessante de fondations charitables plus ou moins intelligemment établies et à l'augmentation inquiétante d’une mainmorte foncière déjà considérable, immobilisée au seul profit de la classe sociale des « charitable cestuis que trusts » et d’autant plus dangereuse qu’elle ne tombait pas sous le coup des statuts applicables seulement aux aliénations in mortmain au profit des corporations religieuses. C'est ainsi qu’on voit alors une réaction contre les doles qui furent un des principaux abus engendrés par la trop grande liberté laissée aux fondations, et qui consistaient en des distributions faites à jour fixe à certaines catégories de pauvres, de sommes d'argent minimes, qui loin de constituer un secours bienfaisant n'étaient guère qu'un encouragement à l'ivresse et à limmoralité. Malgré tous les efforts faits pour parvenir à leur suppression on n'a pas encore pu atteindre le résultat cherché : «le mal qu'ont fait et que font encore les doles est incalculable » (Reports of the chariy commissioners for England and Wales). Sur tous ces points voir Escarra, Les fondations en Angleterre. Thèse Paris 1907.

C'est aussi à la fin du xvint siècle que, sur les réclamations des économistes, le travail utile et lucratif fut supprimé dans les prisons anglaises comme faisant une concurrence désastreuse à l'industrie libre et remplacé par le travail stérile et improductif.

être plus grave encore, car on tolère l’inutilité là où on supprime le danger), les œuvres dont la nécessité indéfinie paraissait évidente et dont l’organisation et le fonctionnement avaient été le plus sagement établis. Souvent les fondations ne pourront pas se soutenir car le zèle de leur fondateur disparaît avec lui, surtout si l'utilité du but diminue. C’est un vice irrémédiable qu'elles tiennent de leur nature ; l'esprit qui animait l’œuvre se perd peu à peu : l'habitude éteint l’enthousiasme. D'autre part la baisse constante de la valeur de l'argent peut arriver à réduire le patrimoine des anciennes fondations de telle sorte que les revenus du capital affecté, devenus insuffisants pour les soutenir et les aider à remplir leur but ne servent plus qu’à faire vivre ceux qui sont chargés de les administrer et qu'à : payer ainsi de véritables sinécures (1). D'où une double perte pour la société : perte de capital et perte d’énergie. Est-il prudent, est-il Juste, de permettre aux fondateurs, souvent plus vaniteux que circonspects, de retenir d'au delà du tombeau, enchainées à leur volonté vieille peut-être de plusieurs siècles, en vue de la poursuite de buts surannés et inutiles, une partie de la force vive d'un monde dont l'évolution perpétuelle est la première des Lois ? (2).

(1) Turgot visait surtout les fondations dont la geslion était confiée -à des communautés religieuses innombrables à cette “époque.

(2) « Il paraît d’une bonne législation d'empêcher les générations « mortes de faire la loi aux générations futures ». PLANIoL, note sous un arrêt de la Cour d'appel de Paris. D. 1893, 2, 513.

« Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations « fulures », art. xxvin de la déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1793. Cet article reproduit l’article xxx du projet de

Qui peut prévoir l'avenir et s'assurer que le résultat atteint ne sera pas contraire au but cherché. Et cela surtout dans le domaine des faits économiques et sociaux pour lesquels le siècle dernier nous offre tant d’étonnantes transformations. C’est ce qui se produit si fréquemment dans les fondations de bienfaisance, qui au lieu de récompenser ceux qui gagnent par leur travail la vie de leur famille, ne font qu'exciter à la paresse, au vagabondage et à la mendicité, qu'on doit reconnaître une grande part de vérité sous sa forme paradoxale à celle phrase qu'on rencontre dans les rapports des Charily Commissioners chargés en Angleterre de la surveillance des fondations : « ce ne sont pas les pauvres qui provoquent les fondations ; ce sont les fondations qui provoquent les pauvres (1) ».

déclaration des Droits rédigé par Condorcel. Voir Aurarp, dans la revue : La Révolution francaise, tome XXXIV, p. 503, 506.

L'opinion opposée a aussi ses partisans : « Les mors, à dit au « contraire Taine, (Origines de la France contemporaine. La Révolu- « tion, p. 219), ont des droits dans la société comme les vivants : « car cette société dont jouissent les vivants ce sont les morts qui « l'ont faite et nous ne recevons leur héritage qu’à la condition « d'exécuter leur testament ».

M. le professeur Gipe après avoir dans son étude sur la séparation des Églises et de l’État raillé la crainte traditionnelle de la mainmorte « biens qui appartiennent à ceux qui ne meurent pas » comme n’élant qu'une « hantise du passé » une confusion entre les morts et les immortels, reconnaît que cependant une restriction s'impose : « Peut-être faudrait-il distinguer entre les associations et « les fondations. On peut bien qualifier les premières d'immortelles; « mais les secondes ne sont que des morts survivants, ce qui n'est « pas la même chose : l’association se renouvelle sans cesse, non la « fondation » (p. 21 en note).

(4) Reports of the Charity Commissioners for England and Wales.

En Angleterre d’ailleurs les inconvénients des fondations ont été

TRONQUOY 3)

Dans un tout autre ordre d'idées on peut aussi voir dans la fondation un danger qui nécessite des mesures de protection pour la famille et les droits des héritiers.

Mais la principale raison, surtout au point de vue du droit international, pour laquelle il importe de soumettre les fondations à une surveillance étroite, c'est la trop grande importance que pourrait prendre un établissement pourvu d'une dotation considérable, qui, c'est un phénomène bien des fois observé, attirerait par celle puissance même de nouvelles donations, et dont le but pourrait être contraire à la tranquillité publique, à l'indépendance et à la sûreté de l'État ; dont les agissements pourraient être une cause de trouble dans la société el une menace pour le pays (1).

Faudrait-11 donc après avoir enregistré ces critiques se rallier à leurs conclusions et déclarer que la manie de fonder, doit, dans l'intérêt public, être réprimée de telle sorte que ceux qui en sont atteints soient mis hors

également vivement ressentis. Trente ans avant Turgot, Jouathan Swift dans son Voyage to Laputa avait, pour stigmatiser les fonda. tions perpéluelles, imaginé toute cette fable ingénieuse où il mettait en scène ces Sruldbruggs hideux, marqués de rouge au front dès leur naissance en signe d'éternité, accablés par leur immortalité même, condamnés à subir une décrépitude sans fin, et qu’on se trouve obligé de déposséder de leurs biens dont ils sont devenus iucapahles de faire bon usage. — On lira avec fruit sur ce sujet l'ouvrage de Courtney Slanhope Kenny, qui, écrit surtout dans un but de vulgarisation, s’il n’a pas une grande valeur doctrinale est au contraire fort intéressant à consulter au point de vue économique et social. Pour une documentation générale de la question en Angleterre, voir GEOUFFRE DE LAPRADELLE, Op. cit., p. 5 et s., et EscarRa, op. cùl., 1*° partie (historique) et 4e partie, chap. Il.

(1) En ce sens : voir Douar, Droit public, 1. I, t, IT, sec. Il, p. xiv. — Léon Say, Journal des Economistes, 15 octobre 1890,

d'état de nuire ? Tel n’est pas aujourd'hui l'avis général et la plupart des économistes, se séparant sur ce point de leurs ancêtres du xvir siècle, se plaisent à reconnaître que les fondations ont, avec un peu de mal fait trop de bien, pour qu'on ose les condamner dans le passé ; qu'elles permettent encore d'en attendre trop d'œuvres utiles et d'initiatives heureuses pour qu'on songe à les prohiber dans l'avenir.

Nulle science peut-être, ne se meut dans un domaine plus variable et plus sujet aux contingences imprévues qu'amène avec elle la marche des années, que l'Économie politique. Or au cours du xix° siècle, landis que l'industrie et les sciences amélioraient sans cesse le bien-être général, leurs progrès même, étaient la cause d'un événement économique qui en est la douloureuse contrepartie et dont l'importance, dépassant par son amplitude dans le temps et dans l’espace, toutes les autres crises dont certains pays ont pu souffrir pendant une période déterminée, s'étend au monde civilisé tout enter et ne fait que croître de Jour en jour : nous voulons parler de l'augmentation de la misère par suite de l'introduction de l'outillage mécanique et de ce paupérisme monstrueux qui, particulièrement dans Îles grandes villes ouvrières, accable, souvent malgré ses efforts, une population laborieuse qui mériterait une meilleure destinée. C’est en Angleterre qu'on en trouvera les plus terribles exemples et c'est là aussi qu'on verra le mieux à côté de l'association représentée par les trades-unions, la fondation lutter avec succès contre la misère et permettre aux personnes généreuses qui ont été favorisées par la fortune, d'assumer des charges qui sans

cela pèseraient lourdement sur tous (1) : ainsi le grand nombre pourra bénéficier de la richesse acquise par quelques-uns.

À côté de son rôle de bienfaisance ou d'assistance médicale, de distribution de secours ou de création d'hôpitaux, la fondation sera aussi appelée à rendre de précieux services en favorisant le développement des arts et en metlant au service de la science les sommes nécessaires pour permettre de nouvelles recherches et parvenir à d'utiles découvertes.

Ces différentes applications de la fondation sont rendues indispensables par ce lait que l'État, malgré tous ses efforts, ne saurait suffire par lui seul à la tâche. fl lui est aussi difficile qu'aux particuliers de prévoir l'avenir d'une mesure de bienfaisance ; et tandis que ceux-ci, au moins, peuvent aller de l'avant, un peu à l'aventure. prendre l'initiative de projets dont la réussite paraît douteuse et, montrant la route aux autres, risquer un échec dont les conséquences seront bornées et serviront d'enseignement et d'exemple pour ceux qui les suivront dans celte voie, l'État, dont la bonne volonté est forcément limitée par les ressources dont il peut disposer, a en outre le devoir de ne pas exposer les fonds publics dans des entreprises hasardeuses. Ne pouvant s'avancer que sur un terrain sûr el par des sentiers déjà battus

(1) C'est parmi les œuvres de cette catégorie qu'on peut citer une des plus célèbres charilies de l'Angleterre, la fondation Peabody, par laquelle en 1869 un américain de ce nom laissa 500 000 £ pour l’assistance des pauvres de Londres. Cette somme à la suite d'un scheme des trustees fut employée à la construction de logements ouvriers qui abrilèrent au bout de quelques années une grande partie de la population ouvrière de Londres,

LA RÉGLEMENTATION DES FONDATIONS o1

son action sera forcément un peu roulinière, et ne pouvant rien innover manquera toujours de souplesse et d'élan. Aussi a-t-1l tout intérêt à accepter le concours et à favoriser la générosité de ceux qui viennent le seconder par la fondation d'œuvres utiles, caractérisées souvent par une ingéniosité hardie et même parfois quelque peu téméraire qu'il lui est difficile sinon interdit d'avoir lui-même.

En voilà assez semble-t-il pour montrer l'utilité des fondations instituées, dotées et entretenues par des particuliers ; mais cela ne fait pas disparaitre les objections que nous exposions tout à l'heure et qui toutes peuvent être considérées comme dérivant d'un de leurs caractères essentiels : la perpétuité. Les dangers qui en dérivent sont moins une conséquence du principe même de la fondation que de son organisation. Ils ne mettent pas en cause l'institution elle-même, mais prouvent simplement qu'un contrôle supérieur efficace exercé par une autorité tutélaire offrant toutes les garanties désirables d'indépendance et de compétence, doit être imposé aux fondations. Pour éviter qu'elles ne soient pour Île progrès général un élément perturbateur et une cause de retard, il importe de ne les laisser s'établir qu'après vérification de l'utilité du but qu'elles poursuivent. C'est à l’État aue revient ce rôle.

Il ne nous appartient pas de faire ici de la politique législative et de déterminer à qui doit être confié ce pouvoir de surveillance que toutes les législations ont admis, mais ont organisé de façons si différentes. Le seul point à fixer c'est sa nécessité absolue et son rôle essentiel. C’est l'autorité publique chargée de l'exercer qui contrôlera l'administration du comité de direction de

la fondation et défendra les intérêts collectifs de la masse souvent amorphe et indéterminée des bénéficiaires inconnus. C'est elle aussi, si un vice d’adaptatior se révèle entre l'œuvre et le but qu'elle poursuit, si l'expérience montre une défectuosité où une faiblesse dans le plan conçu et édieté par le fondateur, si la pratique ne semble pas répondre d'une façon satisfaisante à Pesprit qui l'animait quand 1l s'est décidé à l’adopter, sera chargée de modifier les statuts dans la mesure où cela est rendu nécessaire pour assurer à l'emploi des fonds le maximum d'effet utile, mais sous la condition essentielle de respecter le but et la volonté initiale (1). C'est à elle enfin, si la fondation n'est plus adéquate aux conditions nouvelles de la vie sociale, si elle ne s'harmonise plus avec les besoins du temps, si l'utilisation du patrimoine affecté est devenue stérile ou même dangereuse par l’observation, non plus de simples détails d'organisation, mais de la volonté même du fondateur en tant que poursuivant un certain but idéal, par suite des changements d'ordre économique ou juridique survenus, qu'incom-

(4) Une modification sera souvent rendue nécessaire par la variation des ressources dont la fondation dispose et qui peuvent soit devenir insuffisantes pour la soutenir, soit au contraire dépasser de beaucoup ses besoins. — Pour montrer l'inconvénient de la persistance des fondations dans une forme immuable malgré les transformalions économiques on cite, toujours, d'après Anthony Trollope (The Warden), l'exemple devenu classique de la fondation John Hiram pour l'assistance des cardeurs de laine de Barchester; longtemps après la disparition du travail à domicile devant l'inlroduclion de la filature et du tissage mécanique et la création des grandes usines, on voyait des individus garder soigneusement chez eux leurs vieux méliers devenus inutiles dans le seul but de remplir les conditions requises pour pouvoir profiter des secours distribués

bera la tâche indispensable, mais particulièrement délicate, de supprimer les fondations dont l'exécution est devenue impossible, inutile ou nuisible et d'en employer les revenus à un autre objet d'intérêt général, tout en tenant compte autant que possible de l'ordre d'idées qui aval poussé le fondateur à accomplir l'acte désintéressé dont la transformation est devenue nécessaire (1).

Que conclure de tout ceci sinon qu'il résulte là comme ailleurs de l’ordre normal des choses qu'il ne peut y avoir de liberté sans contrôle. Faire une fondation c’est cer-tainement sortir de l'intérêt privé, et il est naturel que l'autorité publique intervienne pour prendre en main les intérêts de ceux qui ne peuvent pas les défendre euxmêmes ; elle sera ce qu'est l'assemblée générale dans l'association : un organe ayant pour mission la surveillance de la gestion et la revision constitultionnelle et statutaire.

en exécution de l'œuvre. Les fondations faites en faveur des victimes de la traite ou des pirates fournissent de nombreux exemples de ce genre.

C'est ainsi que l’article 90 de la loi italienne du 17 juillet 14890 a été obligée d'intervenir pour attribuer à des œuvres de patronage en faveur des détenus libérés le patrimoine de nombreuses fondations faites au moyen âge en faveur des prisonniers et des condamnés dont la situation était alors rendue fort pénible par un régime pénitentiaire {rès rigoureux.

(1) Sur la question de la dévolution des biens d'une fondation ou d'un établissement disparu ou transformé, Voir GRUNEBAUM-BALLIN, La séparation des Églises et de l'État, Paris, 1905 et spécialement le chapitre consacré à l'étude 7 et 7 bis du projet Briand (art. 3 du projet Combes), sur la dévolution des biens des fabriques, consistoires et conseils presbytéraux. — Voir également plus bas au textes Ile partie.