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Ce tableau montre que pendant ces 70 dernières années le ministère des travaux publics est de tous les ministères celui dont la dotation budgétaire a progressé dans les moindres proportions ; il s’est accru seulement de 106 0/0 alors que le budget total s'est accru de 286 0/0.

Nous n'entendons pas critiquer ici les accroissements des dotations des autres ministères.

S'agit il, par exemple, des crédits affectés à la défense nalionale, on peut déplorer les circonstances qui entrainent l'accroissement des dépenses mililaires, mais on ne saurait en méconnaître la nécessité.

S'agit-il des dépenses d'instruction publique, ces dépenses, au point de vue économique lui-même, sont des dépenses éminemment utiles, les forces intellectuelles devant être rangées en premier rang des forces productives : List l'a fait ressortir, et nous le rappellerons au chapitre LI, les instituteurs de la jeunesse et de l'âge mûr, s ils ne sont pas des producteurs directs, sont, ce qui est mieux encore, « des producteurs de la force productive ».

Et, dans le même ordre d'idées M Edmond Théry, indiquait dans un ouvrage récent (1) que la puissance d'expansion d'un pays se dégage de trois ordres de faits économiques au nombre desquels il indique « les sacrifices quil peut s imposer pour son instruction publique et sa défense nationale ».

Mais si la progression des Aa charges budgétaires est justifiée, cette progression impose à l'Etat l'obligation de poursuivre une politique de relèvement économique qui, seule, lui permettra, par l accroissement même de la

(x) Voir Edmond Théry, La transformation économique de la Russie, 1914, Op. cit.

richesse générale, d'augmenter ses ressources sans aggraver le sacrifice fiscal exigé des individus.

Comment donc réaliser cette politique en matière de iravaux publics ? Trois questions se posent.

Comment discerner quelles sont les œuvres utiles à entreprendre ?

Le choix de ces œuvres étant fait, quelle formule administrative convient il d'adopter pour leur exécution ?

Quels procédés financiers importe-t il de préconiser en vue de leur promple réalisation ?

Telles sont les questions que nous allons examiner, nous réservant dans un chapitre spécial, d'analyser sommairement la loi particulièrement intéressante en la matière, promulguée en Ilalie lé 2 janvier 1910, sur la navigation intérieure,

Les principes généraux que nous formulons s’appliquent à tous les travaux publics. Mais, outre que notre réseau ferré d'intérêt général est parvenu à son développement presque complet, les travaux de chemins de fer ont, par l'existence même de compagnies concessionnaires, leur statut spécial administratif et financier. Aussi, ne faisant application des règles que nous allons nous efforcer de dégager, qu'aux seuls travaux des ports maritimes et des voies de navigation intérieure, nous examinerons uniquement les difficultés d'ordre économique, administratif ou financier que l'exécution de ces travaux est susceptible de soulever.

On peut apprécier l'utilité d'un travail publie soit du point de vue de ceux qui en usent, soit du point de vue de ceux qui le paient.

Nous examinerons dans le chapitre suivant ces deux formules, mais il nous semble indispensable, avant d'aborder pareïile discussion,de rappeler quel doit être le rôle de l'Etat en matière de travaux publics. Nous ferons appel pour le définir aux principes directeurs du système d’économie nationale, fondé en Amérique par Daniel Raymond et par Carey, en Allemagne, par Frédéric List, vulgarisé de l’autre côté du Rhin par les socialistes de la chaire, enseigné en France par M. Cauwès, système dont on a pu dire que son application a fait la grandeur économique des Etats-Unis et celle de l'Allemagne.

Le rôle de l'Etat en matière de travaux publics doit procéder des principes généraux suivants qui sont les assises fondamentales de toute politique économique.

1° L'Etat doit se préoccuper de développer les forces productives de la nation.

2° L'Etat a le devoir de coordonner les forces productives de la nation.

3° La conservation de son unité nationale étant un facteur essentiel de sa puissance, l'Etat doit, en toutes choses, préserver celte unité contrée les causes qui tendraient à la dissocier.

34 CHAPITRE it

Nous inspirant des ouvrages de Frédéric List et de M. Cauwès nous allons faire application de ces règles à la matière des travaux publics.

$ I. — L'Etat doit se préoccuper de développer les forces productives de la nation.

Une des plus belles pages du système national d'économie politique de List est celle où il oppose sa théorie des forces productives à la théorie des valeurs enseignée par les économistes de l'école libérale (1). « La prospérité d'un peuple, dit il, ne dépend pas, comme Say Le pense, de la quantité de richesses et de valeurs échangeables qu'il possède, mais du degré de développement des forces productives. Le commerce extérieur de la nation ne doit pas être apprécié comme celui du marchand, exclusivement d’après la théorie des valeurs, c'est à dire par la seule considération du profit matériel du moment; la nation doit en même temps embraser du regard l'ensemble des rapports d'où dépendent son existence, sa prospérité et sa puissance dans le présent et dans l'avenir.

« La nation doit faire le sacrifice et supporter la privation des richesses matérielles, pour acquérir des forces intellectuelles ou sociales, elle doit sacrifier des avantages présents pour s'assurer des avantages à venir. »

Et, pour mettre dans tout son jour la différence qui existe entre la théorie des forces productives et la théorie des valeurs, List place l’allégorie suivante (2) :

(1) F, List, Syslème national d'économie politique, op. cit., p. 253. (2) F. List, Système national d'économie politique, op. cit. p. 246 et

V À ces

« Si, de deux pères de famille, pareillement propriétaires, économisant chacun la même somme de 1.000 thalers (3.750 fr.) par an, et ayant chacun 5 fils, l’un place ses épargnes et retient ses fils au travail manuel, tandis que l’autre emploie les siennes à faire de deux de ses fils des agriculteurs intelligents, et à préparer les trois autres à des professions conformes à leurs aptitudes, le premier agit suivant la théorie des valeurs, et le second d'après celle des forces productives. Au moment de sa mort, celuilà sera plus riche que celui-ci en valeurs échangeables ; mais, quant aux forces productives, ce sera tout le contraire. La propriété de l'un sera divisée en deux parts, et chacune d'elles, plus habilement exploilée, donnera un produit net égal à celui que la totalité donnait auparavant, en même temps les trois autres fils auront dans leurs talents de larges moyens d'existence. La propriété de l'autre sera divisée en cinq parts, et chacune d'elles sera aussi mal cultivée que l'ensemble l'avait été jusque-là. Dans l’une des familles ont été éveillées et développées beaucoup de forces morales, beaucoup de talents destinés à s’accroître de génération en génération ; et chaque génération nouvelle possédera ainsi plus de ressources pour acquérir de la richesse que celle qui l'a précédée. Dans l'autre famille, au contraire, la stupidité et la pauvreté croîtront à proportion que la propriété se divisera davantage. C'est ainsi que le planteur augmente, au moyen des esclaves, la somme deses valeurs échangeables, mais ruine la force productive des générations à venir. Toute dépense pour l'instruction de la jeunesse, pour l'observation de la justice, pour la défense du pays, etc., est une destruction de valeur au profit de la force productive. La majeure partie de la consommation d'un pays a pour but l’éduca-

tion de la génération nouvelle, le soin de la force productive à venir. »

Or, si pour les particuliers, le pouvoir de créer des richesses, comme cet exemple l'établit de façon saisissante, est infiniment plus important que la richesse elle même, car il assure non seulement la possession et l’accroissement du bien déjà acquis, mais encore le rétablissement de celui qu'on a perdu, s’il en est ainsi pour la courte existence des individus, combien cela est plus vrai encore quaud il s'agit de la vie indéfinie d’un peuple !

List appuie d’ailleurs sa théorie d'une étude attentive des faits historiques ; le premier livre de son ouvrage est consacré à l'étude de l'histoire économique des Italiens,des Anséates, des Flamands, des Hollandais, des Anglais, des Espagnols, des Portugais, des Français, des Allemands, des Russes, des Américains du Nord. Or, chez tous les peuples, comme à tous les âges, l’histoire montre que,

survivant à tous les désastres, les nations qui ont su déve-

lopper leurs forces productives ont toujours recouvré promptement leur prospérité première, tandis que des nations (comme | Espagne d'alors), en pleine possession de la paix du dedans, dotées par la nature d'un climat privilégié et de richesses minières considérables, sont tombées dans une misère et dans une pauvreté toujours plus profondes parce que leur peuple, foulé par le despotisme, avait peu à peu perdu sa puissance productive.

L'Etat a donc, au prix même de sacrifices présents, le devoir de développer les forces produclives de la nation. C'est là un principe essentiel pour le problème qui nous préoccupe. Il condamne en effet irrémédiablement les errements de ceux qui, s'inspirant de la théorie des valeurs, résolvent la question de l'utilité d’un travail public par une simple équation de doit et d’avoir.

« Un pareil raisonnement, disait M.de Freycinet au Sénat, dans son discours du 11 juillet 1879, est un raisonnement privé, un raisonnement de négociant, mais ce n'est pas un raisonnement d'homme d'Etat... Dans les chemins de fer que vous élablissez, il y a ce que vous voyez, c’est-àdire les phénomènes directs, immédiats, ressortant en quelque sorte, de la proportion qui existe entre les dépenses et les recettes, entre La mise de fonds et le revenu que ces chemins de fer sont susceptibles de lui procurer. Voilà le point de vue auquel doit se placer l'industriel, le négociant ou la société financière qui veut de ses deniers créer une ligne de chemin de fer. Mais il y a aussi ce qu on ne voit pas et qui ne touche pas cet industriel, ce négociant, celte sociélé, mais qui doit toucher l'Elat, placé à un autre point de vue. IL y a cette économie énorme, réalisée par le public sur ses transports. IL y a cette quantilé considérable d impôts, dont le président de la Compagnie du Nord évaluait récemment le chiffre. L'Etat, au dire de M. Rotschild lui-même, fait donc sur les chemins de fer du Nord des bénéfices presque équivalents à ceux des actionnaires. Et ces impôts dont je parlais à l'instant ne sont pas les seuls : il ne faut pas considérer uniquement ceux qui sont établis sur les chemins de fer eux-mêmes, considérés comme instruments de transport, mais sur tous Les objets qui viennent se faire véhiculer par eux et qui augmentent dans une grande proportion. C’est ainsi que vous voyez les droits de douane,les contributions indirectes, directes même, croître chaque année d'une manière étonnante, qu'on n’aurail jamais osé prévoir... »

Ce n’est certes pas à dire que l'Etat, lorsqu'il se préoccupe de l'exécution d'un ouvrage, doive se désintéresser de son rendement financier immédiat ; ce rendement est

incontestablement l’un des facteurs dont il doit tenir compte pour apprécier l'opportunité de l'entreprise, mais il convient de ne pas s’en tenir à cette unique considération. [li mporte de faire état, non seulement, des bénéfices directs et immédiats du travail, mais aussi, et surtout, desa répercussion sur le développement de la richesse nationale.

On serait peut-être tentéde croire qu’iln”y là qu’une question de mots et que les deux théories aboutissent au même résultat pratique, à la seule condilion d'élargir la théorie des valeurs en portant à l'actif du travail, non seulement son produit net immédiat mais encore les bénéfices éventuels d'exploitation que le développement de la production permettra de réaliser.

Rien n'est moins exact.

Lorsque nous disons qu'il faut envisager l'influence d’une entreprise sur le développement de la richesse na-

tionale, nous n’entendons pas dire par là qu il faut tenir:

compte de ce développement, en tant que le compte d’exploitation de l’ouvrage projeté peut être appelé à en bénéficier ; nous entendons parler de l'accroissement éventuel de la richesse publique, en lui-même et pour lui-même, que cel accroissement profite ou non à l'entreprise.

Nous arrivons ainsi à celte conséquence que l'Etat a le devoir d'entreprendre des travaux publics déficitaires en eux-mêmes et appelés à rester tels, si le sacrifice qu'il consent pour leur exécution se trouve suffisamment compensé par un accroissement correspondant de la richesse générale.

Et, s'il en est qui trouvent étrange une pareille conclusion, nous leur demanderons de se reporter aux pratiques courantes du monde commercial. N’arrive-t-il pas, chaque

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jour, que des négociants vendent à vil prix certains articles pour s'assurer sur d'autres produits des bénéfices amplement rémunérateurs ? N'arrive-t-il pas, chaque jour, que des industriels ou des commerçants versent aux entreprises de réclames des sommes considérables qui ne leur rentreront, ni aujourd'hui, ni demain, par la voie directe de ces entreprises ?

Si cela est justifié pour les industriels et les commerçants, combien cela doit l'être plus encore pour | Etat, que le rendement financier immédiat ne doit pas préoccuper au même titre que les individus |

On nous objectera, il est vrai, que l'industriel ou le commerçant verront leurs bénéfices personnels accrus par le fait de ces pratiques, alors que notre théorie conduit à faire supporter par l'Etat des sacrifices dont il pourra n'être appelé à bénéficier à aucun titre.

A cette vbjection l'on pourrait répondre que l'Etat n'est pas assimilable à un entrepreneur privé.

De même que l'on taxerait, à bon escient, d'avarice coupable un père de famille qui se refuserait à tout sacrifice en vue de l'établissement de ses enfants, sous le prétexte qu'il pourrait n’en Lirer aucun bénéfice propre. de même, l'Etat qui a pour mission d'assurer le bien-être des individus, manquerait à l'un de ses devoirs les plus essentiels en se désintéressant de leur richesse. Ge qui profite aux ciloyens ne saurait être indifférent à la nation. L'affirmer serait préconiser une politique étroite ; ce serait, bien souvent aussi, préconiser une politique de dupe, car ce serait oublier que la richesse publique est faite pour la plus grande part des richesses privées ; c'est ainsi que, d’après M. Colson, sur un total de 229 milliards représentant la fortune globale de la France, la propriété privée entre en

ligne de compte pour 177 milliards. Et si au lieu de capital, nous parlons revenus, la conclusion est la même. Les ressources de 1 Etat proviennent, en effet, pour la plupart de prélèvements sur la fortune des citoyens ; c’est ainsi que sur les 4.738 882.438 francs de receltes, autorisées par la loi de finances du 30 juillet 1913 pour l'exercice 1913,le montant total des impôts s'élève à 3.271 .089.265 fr.

Or, nous avons montré dans notre premier chapitre la répercussion profonde que l'amélioration des moyens de transport a sur le développement des fortunes. L'Etat pourrait donc commettre,même au point de vue purement fiscal, la plus lourde des fautes en se refusant à entreprendre l'exécution d'un travail public, pour la seule raison que l'exploitation semble en devoir être déficitaire.

Veut-on dans cet ordre d'idées quelques faits ? nous pourrions citer l'exemple tout d'actualité de la Turquie. Le passage du rail à travers les provinces de Thrace et de Macédoine a déterminé un tel essor agricole de ces régions que les augmentations des dîmes ont permis à l'Etat de gager des emprunts considérables ; et cependant les entreprises de chemins de fer ottomans ont dû faire appel à une garantie de receltes kilométriques, tant ilest vrai que les voies de transport ne bénéficient parfois que très modestement de la richesse qu'elles font naître.

Qu'est-il d’ailleurs besoin d'aller chercher des exemples à l'étranger ? A l'heure actuelle, encore, certaines compagnies françaises font appel à la garantie de l'Etat, ce qui veut dire, en d’autres termes que le produit net de leur exploitation n'est pas suffisant pour assurer dans les conditions normales du marché financier la rémunéralion de leur capital, obligations ou actions. D'autres, qui ne font plus appel à la garantie, ne sont pas encore entière-

ment libérées des dettes qu'elles ont contractées de ce chef à l'égard de l'Etat. Or si, pour certain d’entre ces réseaux, le total des sommes reversées jusqu'en fin de concession n’est pas suffisant pour rembourser à l'Elat ses avances de garanties et le rémunérer des charges d'établissement qu il a assumées, oserait-on prétendre qu'en construisant ce réseau on a commis une erreur économique ?

Si l'on était tenté de s'arrêter un seul instant à pareille idée, qu'on imagine par la pensée ce que serait une région de France tout à coup dépourvue de moyens de transport ; ce serait, au milieu d'une Europe moderne, comme un désert d'où seraient chassées la vie économique et la vie commerciale. Arrêt des usines qui ne pourraient ni recevoir leurs matières premières, ni écouler leurs produits manufacturés ; fermeture des maisons de commerce qui se verraient atteintes par la suspension des transaclions ; ralentissement de la vie agricole elle-même par suite du rétrécissement du marché ; émigralion d'une grande partie de la population et des capitaux vers les provinces plus favorisées ; quand on songe que de telles perturbations seraient la conséquence fatale de la suppression des voies de transport, comment pourrait on admeltre qu'on évalue l'utilité de ces voies sans se préoccuper avant tout de leur influence sur le développement des forces productives de la nalion.

Mais. que doit-on entendre par forces productives ?

On doit, sans aucun doute, englober dans cette expression toutes les forces qui sont susceplibles d'agir eflicacement sur la production, qu'il s'agisse, non seulement comme nous l'avons fait dans ce qui précède, de cette activité corporelle de l'homme qui produit immédiatement les valeurs matérielles, non seulement des énergies

mises par la nature à la disposition de l'individu, mais aussi des forces intellectuelles et sociales qui, dans l'œuvre de la production. exercent une influence indéniable.

On peut, à cet égard, rappeler la critique que Frédérie List fait de certains économistes (1) dans son ouvrage.

«D'après eux, dit-il, celui qui élève des pores est dans la société un membre productif ; celui qui élève des hommes est un membre improductif, Celui qui fabrique pour les vendre des cornemuses ou des guimbardes, est un producteur, les plus grands virluoses ne le sont pas, parce que ce qu'ils jouent ne peut être apporté sur le marché. Le médecin qui sauve son malade n'appartient pas à la classe productive, mais le garçon pharmacien en fait partie, bien que les valeurs échangeables ou les pilules quil produil n'aient que quelques minutes d'expérience avant d'être anéanties. Un Newton, un Watt, un Kepler ne sont pas aussi productifs qu'un âne, qu’un cheval, qu'un bœuf de charrue, travailleurs que récemment M. Mac Culloch a rangés parmi les membres productifs de la s0- CB Damiine:e si rues pe ty Su TUNIS SRE

« Ces erreurs et ces contradiclions peuvent aisément se reclifier au point de vue de la théorie. Ceux qui élèvent des porcs et ceux qui fabriquent des cornemuses ou des pilules sont, en effet, productifs, mais les instituteurs de la jeunesse et de l'âge mûr, les virtuoses, les médecins, les juges et les administrateurs, le sont à un plus haut degré.

(1) F. List, Système national d'économie politique, op. cit., liv. IE, chap. IT, p. 251 et 252. Nous n'entendons pas nous associer aux critiques de List à l'égard d’économistes, comme Mac Culloch, Say. qui ont effectivement reconnu la productivité de tout travail utile :

nous entendons seulement faire ressortir les rapports qui lient le monde matériel au monde moral.

Ceux-là produisent des valeurs échangeables et ceux-ci des forces productives ; l'un de ces derniers prépare la génération future à la production, l’autre développe dans la génération présente le sens moral et religieux, le troisième travaille à ennoblir et à élever l'esprit humain, le quatrième conserve les forces productives de son malade, le cinquième produit la sûreté légale et le sixième l’ordre publie ; le septième enfin, par son art et par les jouissances qu il procure, encourage à la production de valeurs échangeables. Dans la doctrine des valeurs, ces producteurs de la force productive ne peuvent être pris en considération qu'autant que leurs services sont rémunérés en valeurs échangeables (1) ;..... quand il s’agit des rapports internationaux ou de l’ensemble des rapports du pays ce point de vue est insuffisant, et il conduit à une série d'idées étroites et fausses. »

Et, si l'on parcourt avec List la vie économique de tous les peuples, si l'on dégage avec lui les leçons de l'histoire, on voit alors comment, en tout temps et en tout lieu, l'intelligence, la moralité et l'activité des ciloyens se sont réglées sur la prospérité du pays, comment aussi la richesse a augmenté ou décru avec ces qualités, comment dans les villes italiennes et dans les villes hanséatiques, en Hol-

(x) D’après J.-B. Say, en effet, et les économistes de son école, les producteurs intellectuels ou immatériels n'interviennent dans la production que parce qu’ils sont rémunérés en valeurs échangeables et que leurs connaissances ont été acquises aux prix de pareilles valeurs ; ils ne représentent, en un mot, qu’un capital accumulé. C’est ainsi que Thomas Cooper évalue un bon jurisconsulte américain 3.000 dollars, environ trois fois autant qu'un bon esclave de labour (F. List).

lande, en Angleterre, en France, en Amérique, les forces productives et, par conséquent, les richesses des individus ont augmenté avec les forces intellectuelles et morales, comment celles-ci, à leur tour, ont trouvé dans l’accroissement des richesses matérielles et des forces productives des individus les éléments de leur perfectionnement ultérieur.

L'Etat doit donc, lorsqu'il élabore un programme de travaux publics, examiner attentivement la répercussion que peut avoir leur exécution sur les forces productives de la nation, ce mot étant pris dans le sens large que nous venons de définir.

List montre que le système protecteur (dont l’application ne doit pas être indéfinie, car il doit cesser le jour où est accomplie l'éducation industrielle de la nation) doit aboutir plus que tout autre à un large courant d'échanges entre les nations (1).

(x) Dans le cas, en effet, où les échanges se font entre des Etats qui sont de très inégale force économique, les pays insuffisamment développés, échangent leurs produits bruts contre les manufacturés, mais ils ne peuvent acheter ceux-ci que dans la mesure de leurs moyens, c’est-à-dire dans la mesure des choses qu'ils peuvent euxmêmes vendre à l'étranger. Au contraire, si toutes les branches productives sont respectivement développées chez les contractants, il arrivera non seulement que les échanges se feront entre choses dissemblables, comme des matières premières et des produits manufacturés, ils se feront aussi entre produits manufacturés, portant même fréquemment les mêmes dénominations génériques, mais correspondant à des produits similaires, répondant aux besoins de classes distinctes de consommateurs.

Il est donc à prévoir qu'à la suite des mesures de restrictions il se produira un développement nouveau et imprévu du commerce international (Extrait du Cours professé à la Faculté de droit par M. Cauwès).