COMPAQNIB GÉNÉRALE D'IMPRESSION ET D'ÉDITION

Imprimerie de la Chambre des Députés

7, RUE SAINT-BBNOIT^ 7

PEÉFACE

A côté des règles de la procédure il y a son esprit. Les règles, nous avons entrepris, M. Poudra et moi, de les rassembler dans le Traité de droit parlementaire.

L'esprit de la procédure, je voudrais l'exposer ici ; je voudrais résumer en un petit nombre de pages la méthode générale qui préside à l'interprétation du règlement et à l'application des précédents.

Si modeste que l'œuvre puisse paraître^ j'espère qu elle ne sera pas absolument vaine. Sans doute, on est toujours enclin

à se faire illusion sur l'intérêt des choses

que l'on aime. Mais ce u'est pas une illusion de penser que les formes suivant lesquelles se votent nos lois sont à peu près inconnues en dehors du ParlemeaU^l

Et il n'y a pas lieu d'en être surpris.

Oni ne saurait demander aux citoyens qui s'occupent des grandes affaires de la politique, sans aspirera un siège dans le Parlement, d'étudier par le menu des problèmes qui sont obscurs et qu'ils n'ont pas l'occasion de mettre en pratique.

On peut seulement leur demander de n'être pas injustes pour les efforts que réclame la solution de ces problèmes, de ne pas dédaigner les heures que les représentants du pays consacrent à assurer au vote des lois une régularité qui protège les majorités comme les minorités contre les surprises et les violences.]

I On peut leur demander de reeonnaîlre I dans les débats qui leur semblent par- [ fois byzantins le respectable souci des I libertés sans lesquelles il n'y a plus de I tribune ni de régime parlementaire.

C'est pour glisser cette conviction dans j la conscience de ceux qui voudront bien l me lire que j'ai essayé de montrer quelles graves diffîcultés de droit retiennent les représentants du pays, loi-sque le public les croit livrés à de stériles querelles de ménage.

Je n'ai pas l'outrecuidance de croire [ que ce petit livre puisse servir aux 1 représentants eux-mêmes. Il est un écho I imparfait des leçons que m'ont données sagesse des Présidents et l'expérience s Assemblées, Que pourrait-il rendre à { ceux dont il a tout rot'u?

DE LA

PAKLEMENTAIRE

§ l'"''. — De la nécessité d'une 'procédure parlementaire.

En théorie, on n'a jamais contesté la nécessité d'établir et de conserver une bonne procédure pour assurer la régularité des délibérations parlementaires, pour faire accorder aux votes qui les terminent la confiance et le respect du pays. En fait, il est rare qu'une Assemblée détourne un peu de son temps pour éclaircir une question de procédure sans qu'on Taccuse aussitôt de s'attarder ù d'inutiles formalités. H s'élève

DE LA raoCBnt!RE parlementaire!.

conlro l'abus du byzantinisme un concert del réclamations h peu près unanime. On n'ea pas éloigné, en pareil cas, de reprendre le 1 grand procès toujours pendant contre le I régime parlementaire. Et cela, parce qu'a- ( vaut de délibérer ou de voler, une Assemblée | a voulu se prouver i\ elle-même, prouver aa pays qu'elle allait délibérer el voter régulièrement, sans faire grief à nticun droit, à au- | cune opinion.

Évidemment c'est là, dans le public, um habitude injuste qui ne peut s'expliquer que par les circonstances au milieu desquelles éclatent les difflciiKésde procédure, i Ce n'est guère dans les heures de calme, an I cours des délibérations ordinaires que l'inlerprétalion du règlement est contestée ; c'est lorsque les passions sont allumées au dehors et au dedans de l'enceinte législative, lors-.j qne la Chambre est â la veille de rendre un | vote d'une importance capitale pour le pays.

Alors le public, anxicui du résultat, n'admet | point qu'on .s'arrête ti des discussions préli- j

l PHOOfiDUaB PARLEMBNTAIBR.

r minaires qui entravent le vole ôtial et qui, ' rie loJD, lui semblent autant de ruses destinées I â tromper les consciences.

Quoique cela ait lieu de surprendre, il se

[ produit au sein même des Assemblées un

état d'espril analogue. Beaucoup de meralires,

absorbés par la f^randour des intérêts qui

Tout se débattre, rel'usent de s'attarder aux

obstacles qui empêchent la véritable lutte de

f s'ouvrir. Ceux qui prévoient que la difflcullé

1 de procédure soulevée va se résoudre contre

\ eux redoutent que ce premier échec ne soit

I d'un mauvais présage pour la bataille défl-

I nilive ; ils s'irritent d'être obligés de se

I compter h propos d'une escarmouche sans

I importance apparente. Tout en se défendant

; leur mieux, ils ne négligent pas de dire

I qu'il est puéril de s'amuser à de vaines

I subtilités.

Quand tout est uni, quand la Chambre a I pris sa décision sur le fond comme sur le I point de droit, le parti dont l'opinion n'a I pas triomphé se met très volontiers d'accord

DB LA l'ROCÉDURE PARLEMBNTAIRB.

avec le public pour médire des chicanes de procédure. C'est im moyen d'atténuer la défaite et parfois de préparer la revanche.

Uncopinion qui n'auraîtsticcombéqueparce i que la procédure se serait relournée contre elle aurait en effet des chances pour se relever promptement.

C'est pourquoi ccu\-là même qui ont obleuu la majorité se montrent d'assez mauvaise humeur s'ils ont dû vider une question de forme avant d'enlever la bataille. Ils craignent que la valeur de leur victoire n'en soit diminuée, et'il ne serait pas toujours habile de s'adresser k eux pour faire constater les services rendus par la procédure.

Pourtant, ces services qu'où n'avoue guère, on les recherche souvent, trop souvent peutêtre il cerlainea heurea. Il n'arrive pas devant \ les Chambres une alTaîre un peu sérieuse sans qu'aussilût chaque parti se prenne i\ vérîûcr d'une façon minutieuse si toules les formalités prescrites ont été observées. La moindre i irréfrnlarilé qui se découvre amène un gros I

incident à la tribune ; l'ombre môme d'une irrégularité suffit. Toutes les Assemblées du monde, celles qui sont peu nombreuses I comme celles qui comptent beaucoup de membres, celles qui ont de solides majorités comme celles dont les majorités sont précaires, celles ([ui sont souveraines L comme celles dont les pouvoii's sont limi- 1 tés, toutes sans exception consacrent de trfis [ longues heures à discuter e! à interpréler I leur règlement. Si lien que la nécessité de \ la procédure parlementaire n'aurait pas besoin d'être démontrée par des arguments.

Elle résulte de la force des clioses.

Mais les arguments ne manquent point l pour la justifier. Quand on y réiléchit, on I comprend que la gravité, le calme nécessaires [ aux délibérations d'une Assemblée gagnent beaucoup à l'existence de règles précises, I loi-s même qu'il serait sage — et cela est sage assurément — de ne pas invoquer ces règles avec trop de rigueur, à tout bout de I champ. Il en est des coltectivilés comme des

individus. L'homme qui sait se donner d'avance dos règles morales pour les différentes circonstances de la vie, même pour celles qu'il ne sera peut-être jamais appcM à rencontrer, cet lionime-1^ marche devant soi i avec plus de rectitude et de sticurïli}. 11 n'est i point troublé par les hasards du chemin. Il j eu est ainsi pour les Assemhlées qui échap- | petit à certaines tentations de désordre par ] cela sfui qu'elles les ont prévues etqu'elles j se sont tracé une ligne de conduite.

La première tentation de désordre qu'écarte | la procédure est aussi l'un des plus grands | périls auxquels une Assemblée puisse se j heurter : c'est l'obslructîon. Dans Chambres, lorsqu'un parti a constaté qu'il I n'estpas assez nombreux pourfaire accepter son programme, il résiste difficilement au désir de reculer l'heure oii des votes qu'il ne saurait plus éviter deviendront définitifs et se transformeront eu luis de l'iïtat. Le règiemenl ne rend pas celte manœuvre absolu-

A PHUrÉDUlîE PAaLE«E>

ment impossible. Il n'est même pas exagéré de dire que, malgré le règlement, certains votes seraient sans cesse renvoyés de session en s&ssion si leurs adversaires j'ecouraient â l'obstruclion persévérante. Mais l'olistmclion persévérante est chose Gxtrémeraent rare, par celte raison que le règlement fournit des armes pour s'en défendre et que l'emploi de ces armes permet de constater puliliquement la manœuvre. Or on consentirait plus voionliers à faire de robslruction qu'à l'avouer ; on songe au jugement du pays qui nomme des représentants pour que chacun d'eus concoure à la confection des lois suivant la nature de son mandai, non point pour que les mandais contraires se nculraliseul et que la confection des lois soil rendue impossible.

Le danger de l'obalruction étant à peu

près écarlé, il faut songer à la liberlé et â la

I sincérité des voles. Cette double condition

I sans laquelle les lois tomberaient dans le

i PROCBDUUE

discrédit public esige, pourôtre sérieas'ement réalisée, lesecours de la jurisprudence. Non pas que U solution dounée ù une difficulté de procédure doive fatalement influencer le vote ultérieur, le vole sur le fond. Il est bieo rare au contrnire que le parli dont l'opinion a succombé tour à tour dans le débat préjudiciel et dans le débat sur le fond puisse découvrir à l'examen des scrutins publics la preuve malérielle qu'il aurait remporté la victoire flnale s'il n'avait pas été préalablement obligé d'user ses forces dans une affaire de pure forme. La procédure répond à la nécessité d'assurer la liberté et la sincérité des votes, parce que les votes ne sont ni libres ni sincères lorsque les questions n'ont pas été nettement posées après avoir été loi^iquement classées.

Et, comme nous le veiTOns plus loin, c'est le règlement, avec tout son cortège deprécédents, qui fournit le moyen de poser les questions de telle sorte que cbaque menibro ] sache bien ce qu'il va voter; c'est encore lui i

B LA PROCftOtJU

Vf

qai permet de donner à chaque question sa vraie place. L'eiiiliarras ne serait jamais fort long si les Assemblées ne rencontraient devant elles que deus questions à la fois.

Mais cette simplicité des problèmes engagés n'est pas commune, surtout dans les pays où le iiigime parlementaire est largement développé. Le plus souvent, à l'heure du vole, il y a sii, huit, dix opinions en conflit et représentées chacune par des textes différents. Il faut sérier ces textes dans un ordre qui ne fasse de tort à aucun, qui n'en exclue aucun , et qui assure h chaque membre l'entière indépendance de son jugement.

Même dans les cas oi'i les différentes opilïoDs se sont groupées cri deux textes, la irocédure est obligée d'intervenir pour dégager ce qui est complexe, pour empocher que certains membres ne soient réduits à TOter en môme temps ce qu'ils approuvent

ce qu'ils repoussent.

EnHn, lorsque ces opérations si multiples

Il DK LA VKOCâtVim PARLEMENT AIRS,

et si délicates ont été conduites à leur ternie, il faut que le sensdu vote qui Ta être rendu soit netlemeiit délini aûu que ni au dehors ni au dedans de l'Asseuiblôe on ne puisse coDtesler les conséquences de la décision prise. Cet important réstillat ne dépend point du hasard ni de formules vagues, chaque jour itiodilîal)les: il ne s'obtient que par l'observa lion de règles couslaules et précises.

Ainsi, point de travail utile, c'est-à-dire qui aboutisse, sans le secours de la procédure ; point de votes non plus, car des votes dont la liberté n'aurait pas été garantie, dont le sens n'aurait pas été défini d'avance n'auraient aucune valeur. Il est in utile d'ajouter : point de débat, et si nous n'avons pns placé la direction du débat au nombre des arguments qui justifient la nécessité d'une procédure parlementaire, c'est qu'il ne peut venir Jt la pensée de personne que le droit à lu parole soit exercé d'une façon arbitraire.

\ PROCÉDUKB PA

Il serait tout aussi superflu de rappeler Ique l'ordre doit être maintenu dans une ■.Assemblée, si l'on ne rencontrait lu précisé- I ment, grflce à la loi des contrastes, une I preuve très décisive en faveur des services I que rendent les règles Bien connues dans I leur texte et dans leur application. Le clia- [ pitre de la discipline est le seul dans le ' règlemenl qui ne puisse gufïre être éclairti I par la tradition. S'il est précis dans la nomenclature des pfinalilés que motivent les ' infractions à l'ordre, il ne l'est pas, il ne peut l'être dès qu'il s'agit de définir ces in- I fractions. Les causes qui troublent l'ordre [ varient en effet avec chaque Assemblée, avec rétat des esprits an dedanset au deliors du Parlement. Tel le parole qui est dt^lictueuse à une époque parce qu'elle provoque du tu- I multe et blesse les convictions d'une parlie [ do la Chambre, devient indifférente à une autre époque; elle est passée dans le domaine I de l'histoire. Ils'agit ici en effet d'infractions l d'un caractère spécial, purement inlérieur.

ICÉDURE PARLEUENTMRE.

contre lesquelles une Assemblée ne se prëmunit que pour mellre ses délibérations ù l'abri des éclats de la passion politique.

Aussi, de tous les devoirs qui incombent au Président d'une Assemblée, il n'en est pas de plus (lifûcile que celui qui consiste à appliquer le cliapitre de la discipline. Pour cela, il ne suffit point de connaître la manière dont le fauteuil a été occupé aux dilTërentes époques de notre tiistoire parlementaire ; il faut encore jeter un coup d'œil sûr à travers les gradins de l'Assemblée, en ramener des notions exacles sur la situation psychologique desdivers partis et doser ensuite la somme de sévérités ou de tolérances qui maintient l'ordre si elle est à la juste mesure du jour, qui peut le déranger si elle dépasse cette mesure. Les Chambres sonteni bien les ol)stacles que leurs Présidents rencoulreut lorsqu'il 8'agil de faire mouvoir, en dehors de toute tradition, des testes qui sont pour ainsi dire nouveaux à chaque législature, paiTois h chaque session, et même d'une séance à l'au-

le!

I ne

DE LA PKtJCÛDURE PARLEMENTAIRE, Il

; elles leur gardent généralement plus de recou naissance pour la sagesse dont ils ont preuve en adaptant à leurs besoins quotidiens le cbnpitre de la {iiscipline que pour la vigilance qu'ils ont apportée à maintenîidans les diiïérenics phases de leurs irayaux les formes consacrées par i'tisage.

Il est donc permis de conclure que cerlins clichés ne sont pas eiacts, que les Asimblées ne se lipreot pas à des « chinoiseries », qu'elles ne gaspillent pas « un temps précieux », lorsque, saisies par un de leui-a membres d'une queslion de procédure, elles refusent dépasser outre avant de l'avoir longuement et sérieusement examinée. Elles atteignent par là un double but ; pour ellesmêmes, elles se conlirnient dans le respect des règles proteclrices du droit des majorités et (ie celui dos minorités ; pour les Assemblées futures, elles augmenteull'liéritage juridique aumoyen duquel lesdifficultés intérieures peuvent être écartées avec moins de temps et de passion.

Nous arrivons ainsi à Texamen des sources d'où peut sortir la procédure parlementaire.

§ 2. — Des sources de la procédure parlementaire.

Tous les pays, sauf deux qui ont une commune origine, se servent à la fois du règlement et de la tradition. Seules les Assemblées de la Grande-Bretagne et des États-Unis se contentent de la tradition et de quelques règles spéciales édictées pour la durée d'une session. Il y a peu d'intérêt pour nous à rechercher les inconvénients d'une procédure qui ne s'appuie que sur les usages, sans avoir, comme noyau à ces usages, comme point de repère flxe, un règlement écrit.

En France, nous ne courons pas le risque de verser dans Texagéraiion inaugurée par nos voisins d'outre-JManche et continuée au delà de l'Atlantique. Des deux sources de la procédure parlementaire, c'est le règlement

B I.A PdOCéDURB PAttLBHSNTAIRE. 19

qui, pour Dous, estlemieux Lors de conteste.

LeproQiiersoin de loule Assemblée française est de s'en donner un ; si le temps lui manque pour le délibérer, elle en adopte un tout fait, et, chaque fois qu'il y a dans le règlement un texte formel, iudiscutabJE, les divers partis s'inclinent sans réclamer.

Mais la manière dont les affaires se présentent est si vai'iable que, dans un grand nombre de cas, le teste du règlement ne parait pas formel. Ainsi naît la nécessité de l'interpréter, soit en recourant aux lumières de rautoriti! présidentielle, soit en provoquant une décision souveraine de la Chambre. LesiuterprélatioDS qui anteu lieu de la sorte CDiislituent la tradilion, les précédents. Tandis que cbez la race anglo-saxonne, des précédents, créés pour les besoins de chaque jour, saus teïle antérieur, forment à eus seuls tout le règlement, chez nous Ifs précédents, nésdarinterprétatinn desleites, ne tt admis qu'à l'étal d'appendices du règlent- Leur valeur donne lieu à de nom-

«" DE L\ PHOCBDURB FARLBUBNTAmB.

breuses contestations , et cela se con çoit.

Le propre de l'esprit français est la clarté ; ce qu'U poursuit do préférence, c'est la logique pure. Or il n'apparaît pas toujours d'une façon claire, iiTéfutable, que le précédent invoqut' s'applique à l'espèce qui constitue le litige. On n'aperçoit pas toujoura aiscraent le lien logique qui unit la procédure adoptée en certaines circonstances et la procédure proposée pour une circonstance nouvelle. D'une pari, il y a presque fatalement de légères différences de fait entre les espèces rapprochées cl mises en parallèle.

D'autre part, les interprétations auxquelles donne lieu le règlement ont rarement un caractère général. Elles ne peuvent l'avoir lorsqu'elles émanent de l'autorité présidentielle. Le Président tranche la difflculté qui surgit ; il évite de prononcer des paroles qui s'étendraient aux diflicultés a venir. Les Chambres également n'aiment guère à se prononcer dans des termes qui auraient le

so

■aclÈre de résolutions Yérilables, juïtapolées aux arlicles du règlement.

il faut bien le dire, les précédents sont parfois inspin^s de l'esprit du moment.

Ils ne contiennent pas toujours toute la véïtf'; nous verrons plus loin comment on irrÎFe à dégager la portion de vérité qu'ils renferment. Il suffit, quant à présent, de constater que les précédents ne peuvent étie appliqués à l'ôlat brut, pour comprendre que leur autorité, leur valeur soient fréquemmentsoumises à un contrôle et à une discussion lorsqu'ils sont invoqués dans les Assemblées.

Malgré cet inconvénient, une Cbarabre ne saurait prendre le règlement pour base unique de sa procédure. Elle perdrait ainsi tout le bénéflce des expériences antérieures. Elle se condamnerait ù recommencer indéfiniment les discussions préjudicielles. Elle rliscrédileraitfortvite l'autoritédu règlement qui deviendrait l'objet d'interprétations contradictoires du moment où l'on se refuserait

à tenir compte des interprétations déjà faites. Il y aurait même des cas ofi certains articles seraient inintelligibles ; le règlement n'étant en somme que le résultat de la pratique, il faut bien, pour le comprendre, pour l'appliquer, recourir aux circonstances qui Tout inspirée

1. Quand en étudie l'histoire intérieure de nos Assemblées depuis 1789 jusqu'à ce jour, on constate qu'il n'y a pas un article du règlement actuel qui ne soit la conséquence directe de difficultés avec lesquelles une Chambre quelconque s'est trouvée aux prises dans une heure donnée. Il serait fastidieux de citer beaucoup d'exemples à l'appui de ce phénomène très naturel, tout à fait conforme aux principes de la sociologie. Il suffira de rappeler que les lignes générales du règlement actuel ont été tracées pour la première fois dans le règlement par lequel l'Assemblée de 1189 avait codifié les résolutions diverses, votées pour ses besoins quotidiens du 5 mai au 29 Juillet. En dehors des modifications imposées par chaque changement constitutionnel, les Assemblées qui se sont succédé depuis un siècle se sont contentées d'inscrire dans le texte de 1789 les leçons tirées des difficultés de procédure dont leurs devancières avaient soufi*ert. Ainsi ont fait les deux Chambres élues après l'établissement de la Constitution de 1875, et, si l'on reprenait chacune des grnndes contestations qui ont gêné les travaux de l'Assemblée de 1871, on verrait

DB LA PROCÉDURE PARlJiMH;«TAlRK 93

Les sources de la piocédcre peuvent donc se délinir^le la manière suivanle : le règlement d'abord, et, dans tous les cas non dou- Lleuï, son applicalion par le l'n''sidcrit. Dans Hes cas conlestés où la lecLore impartiale du f texte fournit des lumières siiffisanlcs, son applicaliuii encore, mais avec des commentaires émanas du Président. Rnûn dans les cas où la conscience du Président hésile comme celle de la Chambre, un déliât préjadiciel suivi d'un vole.

Nous esamiuerous tour à lourromnieiitle cèglemcnl s'établit et se modilie, comment les ^précédents se forment el s'appliquent.

§ 3. — Du rh'jlement.

Ainsi que nous l'avons constaté, ie premier soin d'une Assemblée qui vient d'OIrc

élue est de se donner un règlement. Si elle succède à une crise politique, comme en 1 871 , si elle fonctionne en vertu d'une constitution nouvelle, comme en 1876, si elle n'est qu'une Assemblée temporaire comme le Congrès de 1879, elle adopte en bloc, à litre provisoire, le règlement d'une Assemblée antérieure.

Lorsque les circonstances sont graves et ne lui laissent pas le loisir de discuter des questions de procédure, elle garde indéfiniment son règlement provisoire, sauf à en modifier, par des résolutions spéciales, les parties qui ne lui paraissent plus applicables. Ainsi a fait l'Assemblée élue après la guerre.

Lorsque les Chambres sentent le temps devant elles et qu'elles inaugurent une Constitution, comme celles de 1876, elles ne se contentent pas d'un règlement provisoire.

Elles se hâtent de vérifier leurs pouvoirs pour se constituer et discuter article par article les dispositions qui régiront leurs travaux. Ce règlement appelé à devenir la loi suprême de la Chambre, auquel tous les

A PltOCéDUHB PARLEMl

partis devront se soumeltre, dont l'application peut avoir du releutissemeat hors de l'enceinte parlementaire et méine exercer

une influence sur la marche des affaires publiques, il convient de le soumetlre à toutes les garaulies d'examen rL'clamées pour le vote des actes législatifs. Le travail préalable d'une commission, la formalité salutaire de plusieurs délibérations soûl indispensables. Voter un règlement d'urgence serait dangereux ; non pas qu'il fût impossible ensuite de remédier aux erreurs qui pourraient être la conséquence d'une discussion trop précipitée, II serait facile à coup sûr d'y remédier avec la même rapidité, puisque le règlement d'une Chambre n'est pas soumis à la sanction de l'autre Chambre.

Mais, pour qu'une Assemblée ait de bonnes délibérations, il ne suffit pas qu'elle se soit donné un règlement, il faut aussi que ce rêglementsoit bien connu deses membres, et, connaître un règlement, ce n'estpas uniquement en avoir lu les articles, les avoir même

classés dans sa mémoire, c'est aussi en posséder la pratique, c'est apercevoir d'un coup d'oeil comment toutes ses parties s'emboîtent, quels rapports existententre toutes ses prescriptions. Lorsque le règlement n'est pas devenu une habitude, lorsqu'il n'a pas coulé pour ainsi dire dans les mœurs de l'Assemblée, le travail législatif est fréquemment entravé, parce qu'à toute minute il se rencontre des membres qui croient incorrecles les formes suivies et dont les réclamations provoquent un débat préjudiciel. Le temps seul épargne ces embarras en faisant du règlement une chose usuelle, facile à manier, et, pour que l'œuvre du temps s'accomplisse, il importe que le règlement ne soit pas trop souvent modifié.

Un règlement imparfait, mais bien connu d'une Assemblée vaut mieux qu'un règlement sans cesse corrigé, dont les membres ne peuvent se servir qu'à la condition d'en étudier et d'en comparer les textes. D'abord, un pareil travail n'est pas toujours com-

DE LA PROCEDCRB rARLEMTSSTAlHB.

mode. Les difficultés de procédure sur* gissent à l'improyiste. Elles sont débattues et tranchées avec une rapidité qui ne permet guère de se livrer à des méditations juridiques. Puis, il ne Caut pas l'oublier, le but du règlement n"est pas de présenter une belle ordonnance ù ceux qu'intéressent les théories de procédure j son but est d'assurer k toutes les opinions, à tous les votes, la liberté la plus complète. Les opiuions et les votes qui pourraient avoir à craindre une liolence sont bien mieux prolégos par un règlement qu'on applique tous les jours que

ir des dispositions nouvelles dont le sens it pas encore diiflni. Avec les vieux règle-

lenls, chaque membre sait dans quel coin trouver une arme dès qu'il croit avoir besoin de défendre ses droits.

Cependant, lorsqu'une Assemblée a con-

Ité, par des expériences répétées, que cerles dispositions de son règlement sont

wmplèles ou mal rédigées, elle ne doit pas !ter à les rectiller. Il convient alors de

soumettre les modiQcations proposées aux mêmes garanties d'examen que le règlement primitif. La réflexion seule permet d'affirmer que le remède ne sera pas pire que le mal, et que, pour éviter certaines chicanes de procédure, on n'en provoquera pas inconsciemment de nouvelles d'autant plus difficiles à terminer que, contre cellesci, il n'y aura plus rien à demander aux précédents. En pareil cas, il est prudent de se souvenir que le règlement joue un rôle qu'il a joué dans tous les temps, qu'il jouera éternellement, le rôle d'un arsenal où chaque parti vient puiser tour à tour des moyens de combat. Il n'y a point, à cet égard, de privilège pour les majorités ou les minorités, pas plus que pour les groupes dissidents. Tel qui se plaint aujourd'hui de voir invoquer le règlement hors de propos, de le voir servir indirectement aux tactiques de la bataille parlementaire, sera demain le premier à rechercher ce qu'il peut contenir de gênant pour ses adversaires. C'est ce qui inspire

,A PRllCÈDURS PAItLBMCNTAlRE. ÎU

fans Assemblées heaucoup d'hésitation chaque ffois qu'elles sont sollicitées de modifier un article du Règlement et que les vices de cet article ne sont pas devenus flagrants. Sauf dans le cas où des raisons d'ordre supérieur, des raisons d'État jtisliflent l'urgence d'un vote immédiat, elles ne se prononcent sur les rectiûcalions du r&glemeDl qu'après iTOîr examiné toutes les consi''quences des 'telles nouveaux par lesquels oti leur demande de se lier.

Les considérations qui préci'dent expliquent Tusage suivi par les Législatures quîsc iccèdent avec uue même origine constiluionnelle, l'usage de conserver par une sorte tacite reconduction le règlement adoplé dès le début. Cela paraît tellement naturel el nécessaire que les Chambres nouvellelenl élues ne sont pas consultées d'office ce point. Si personne ne soulève la lestion, elles sont censées vouloir appliler â la marche de leurs délibérations lo iglenienl dont la Chambre précédente

s'était servie. Il n'y a rien d'excessif à présumer ainsi leur volonté. Puisque, de toute manière, elles seraient obligées, en se réunissant, d'adopter un règlement provisoire, n'est-il pas plus simple de considérer comme maintenu celui qui existe et qui, au fond, demeure toujours provisoire, l'Assemblée restant toujours souveraine pour le modifier ou le remplacer?

§ i. — Des précédents.

Tout ce qui se passe dans une Assemblée et touche à la procédure ne constitue pas un précédent au sens strict du mot. Nous aurons à indiquer comment, dans la vie ordinaire et lorsqu'il y a entre les membres un accord absolu, certaines formalités sont négligées ou abrégées. Les Présidents agissent de la sorte dans l'intérêt d'une prompte expédition des affaires et avec le consentement tacite de l'Assemblée. Lorsque la pro-

fcédure qu'il s'agit de simplifier rst imporlante en soi ou qu'un peu d'Iit^iUilion se ianiteste chez divers niemlircs, les Présidents sauvegardent l'avenir avec cette dêclajSlion ; Il sans eonstitner un pr(''cédeiit ».

Ce qui conslilue un pnicédent, c'est la dé-

feision que le Président rend ex cathedra lors-

Bu'il entend contester i'applicalion d'nu texte

^lementiiirP et que, dans sa conscience,

^Qcun doule ne s'élève; c'est également la

Ësolulion prise par la Cliambre lorsqu'un

1 paru douteux et lui a été soumiii.

[ Les PH'sideiils évitent le plus possible de

ri?er des- précédents et Ils ont raison. S'il est

tile d'avoir des points de repère pour l'in-

ferprétatJon du règlement, il importe de ne

i grossir sans nécessité les ressourees de

I tradition, car alors le règlement serait

Wjé dans les usages, et, comme les préci'-

e sont jamais identiques parce que

s espèces elles-mêmes varient, comme les

lalinus politiques font parfois dévier un

l le sens des textes, on ahoutirait à cet

H PaùCaULlKI! rABI.EMKNTAlttE.

étrange résultat, que ce qui doit servir à^ éviter les embarras et les oliseuritOs servirailj aussi ù les cnVr,

Mais il ne ilépenri pas du Président d'e pécher ses collègues de contester l'applica-* lion qu'il fait du règlement, Aii moindre doute, nXJme murmuré par un petit nombre de luenilires, il est obligé de s'expliquer. Si les réclamations lui paraissent avoir un ton- I tiement sérious, il consulte la Chambre.

Comme la mise aux vois dépend de lui seul,.!

h moins qu'un membre n'ai! formulé unaT queslion nelteraent et par écrit, il se borueÉ à faire vider le litige engagé, et alors, diil vote de la Gliambre, résulte un précédent'!

pur et simple qui pourra être invoqué lors^J qu'une difficulté analogue surgira, à respritlj tluquel il sera toujours bon de se référer,. ( mais qui ne liera d'une faron absolue ni ' l'Assemblée ni le Présidenl.

Si, au conlraire, un membre a déposé par écrit une formule de question, le Président est obligé de la mettre aux voix dans les

E LA PnOCEDURlî PARI.EMIÏN lAlUE. 33

lermes oi'i elle a été rédigée, et de son adoption comme de son rejet résulte un précédent qui lie la Chambre jusqu'à la fin de la législature, qui devient pour le Président aussi impératif qu'un article du règlement. L'empire des résolutions prises de cette manière s'étend même au delà des Chambres qui les ont créées. Les Législatures qui suivent et dont elles ne représentent plus l'esprit ni la manière de procéder ont plus de peine à s'en dégager que lorsqu'il s'agit de précédents ordinaires. Si ces résolutions viennent & ûtre invoquées, on a généralement recours, ur les abroger, ans formes d'après leslelles elles avaient élé adoptées. Au contraire, en face d'un précédent pur et simple, les Assemblées se bornent à passer outre, lorsqu'elles estiment qu'il n'est pas appli- 1 l'espèce ou qu'il n'est plus conforme méthode de travail.

L'une des parties les plus délicates de la rocédure est la manière d'invoquer les pré-

cédenls. En général, c'est le Président qui les invoque ; mais il ne le fait qu'avec une grande sobriété, pour éviter de soulever des contestations et d'entraver la marche du débat. S'il s'agit d'un de ces faits dont nous parlions en commençant, qui n'ont point en réalité le caractère de précédents, il se borne à rappeler, sans insister, qu'en telle circonstance on a déjà procédé de telle manière. S'il s'agit d'un précédent créé à la suite d'un débat contradictoire, faisant autorité par la sanction que la Chambre lui a donnée, il met plus d'énergie à maintenir l'Assemblée sur le terrain d'une procédure uniforme; mais, là encore, il n'a recours à l'autorité des précédents que s'il lui apparaît que ce soit un moyen sûr d'abréger des discussions préjudicielles. En effet, de ce que le précédentaétécontestéavantd'étrc créé, il y a parfois des raisons de craindre qu'il ne le soit aussi avant d'être conflrmé par une application nouvelle; on n'a point la certitude, en le jetant dans le débat, de ne pas donner un aliment de plus h des récla-

util

laliolis qu'il importe d'i^teiriJrc au plus

vilo. H ost aisé (le comprendre qu'il ue puisse

y avoir de priucïpes gi^nôraus en pareille

latiùre et que la question de SRVoii' s'il

luvietit oit Don d'invoquer un précé-

t soit remise, pour chaque cas parlicu-

, h la sagesse, k l'expérience des Prési-

nts.

La situation est tout autre lorsque les Pré-

idents soûl avertis que te précédent dont il

it possilile de faire usage va être invoqué

par uu membre. Ils estiment généralement

ilois qu'ils doivent l'indiquer los premiers

atiu de pouvoir l'entourer de commentaires

en fixent la valeur. Ils sont, pour cela,

âeuï placés que leurs collègues, d'abord

irce que, du liaut du fauteuil, ils cmbras-

mt les situations réglementaires dans leur

isemble et sans parti pris, ensuite parce

que l'exercice de leur magistrature leur

donne la prévision des principales dilTicultés

rocédure dont la Chambre est menacée;

peuvent donc, avant toute contestation,

M DE LA l'HOCÉDTJHE PARLEMESTAIRE.

non seulement examiner la conclasion (lu précijdent qui va être mis en cause, mais encore relire les débats qui l'ont produit.

Un travail pr<Salable est en effet nécessaire pour tirer de chaque précédent la vérilé ou ' la portion de vérité qu'il contient. C'est !

pourquoi lorsque, dans le feu du débat, un | précédent est lancé de mémoire par quelque membre, le Président est obligé souvent de répondre : non est hic loms.

Ce n'est pas à dire que, pour qu'un précédent puisse être appliqué, il faille retrouver une espèce absolument identique. En ce cas, il D'y aurait peut-être pas cent précédents applicables sur les trois ou quatre mille qui servent à éclairer le règlement. |

Pour tirer d'un précédent tout ce qu'il ' peut donner, il faut l'envisager simultanément sous deux aspects différents, d'abord en mêlant, puis en séparant les circonst de fait et celles de droit. On arrive ainsi A saisir dans quel intérêt, pour quel bal, une

B LA PROCÉnURE PARLEMENTAIHR.

r Assemblée a procil'dé tel jour de telle manière. Si, après avoir refait la même opération pour le cas présent, oq constate qu'un intérêt analogue est engagé, qu'un but semblable est poursaiïi, on peut invoquer le précédent avec la sécurité d'élre utile.

Ce travail paraît compliqué; il ne l'est pas

pour les Présidents qui connaissent, dès le

^^ matin, par l'examen des affaires inscrites au

^^m rôle, par la lecture des journaux, la plupart

^^B des difficultés de la séance, dont les lu-

^^ miisres, en cas de difficultés imprévues, sont

avivées au fauteuil par rimparlialilê.

Ce travail est plus difficile pour les mera-

Ibres mililants qui sont presque toujours surpris par les contestations réglenieulaires, qui ont la tentation naturelle d'envisager les précédeuls à la manière d'un corps de troupes chercbant la meilleure position de combat. Néanmoins, ce qui exigerait une longue dialectique dans le calme du cabinet se fait encore assez vile en séance ; les opinions I diverses se rectifient l'une par l'autre, et le

clioc des contradictions fait sortir la ïërité moyenne que renferme le pnicijdent invoqué.

Car. eu cela, comme dans toutes les choses humaines, il n'y a rien d'absolu. Rarement nn précédent s'impose aux travaux d'une Chambre dans son entier, sans réserve ni modification. Ce qu'une Chambre cherche dans l'esamen des préct'denls, c'est le moyen le plus pratique de procéder sans faire tort à personne. Un précédent qui serait trop rigoureux, qui blesserait le droit d'un membre, ne serait pas un bon précédent. Il au- 1 rait besoin d'âlre adouci ou reclilié pour I recevoir son application.

C'est à quoi s'attachent les Présidents, et par là ils obéissent à l'esprit qui doit domiaer dans les questions de procédure, à cet esprit ■ de modération qui n'exclut point la justice j ni la régularité, qui les soutient au contraire 1 etlesmetâ l'abri des ardeurs de la politique. I Nous allons tâcher de suivre l'inlluence d cet esprit ù travers les princijiales opérationa 1 des Assemblées,

- De la procédure appliquée aux vérijical'wns de pouvoirs.

ni

Les tempiirameots qui peuvent être apportés à l'applicalion des textes réglementaires

le sont nulle part moins nombreux qu'en

matière de yOrilicatïoD de pouvoirs ; mais,

nulle part aussi, ils ne sont plus propres à

faire saisir l'esprit de la procédure.

Appelée à vOrifler les pouvoirs de ses mem-

ires, la Cbambre devient un tribunal, et, comme elle les vérifie en vertu d'un pouvoir souverain ', comme elle ne motive pas ses arrêts, comme elle prononce sans appel, elle est obligée de s'astreindre avec une grande rigueur auxformes tracées parsoa règlement.

Cette rigueur ne peut fléchir que lorsqu'il

lagit d'aâsurer la liberté de la défense.

Iiacune des Chambres est juge de l'éligibilité de bi'B9 et de la régularité de leur élection, a (Loi I iôjuHiet 1875, art. 10.)

Aussi, bien que les bureau.x soient tenus

par II

ment de procéder » sans dtJlai »

il l'eiameD des procès-verbaux d'c'leclion, il est d'usage coQSlant d'accorder de Ircs longs délais aus membres dont l'étection est attaquée et qui demandent le temps de préparer des coutre-protestatioDS.

Les plaintes des électeurs qui estiment que, soit pour eux, soit autour d'eux, la liberté des Totes n'a pas été entière, font partie du droit de la défense, car la Chambre est instituée la gardienne du suffrage universel par le privilège dont elle est investie de prononcer souverainement sur la validité des pouvoirs de ses membres. En conséquence, il suffit d'une lettre, d'une dépêche annonçant des proleslalions pour que le bureau s'abstienne d'arjtHer ses conclusions. Généralement même il se met en garde contre toute opinion préconçue, en évitant les débals préparatoires et incomplets ; afin d'embrasser d'ensemble toutes les pièces du procès, il suspend son examen jusqu'à la production

des documeDts annoncés. Mais, s'il lai apparaît que, sous couleur de préparer des proteslations ou des co n Ire -protesia lions, on veut simplement relarder le verdict de la Chambre, il passe outre, et alors le refus d'attendre les pièces promises devient, devant l'Assemblée, un moyen de défense ou d'attaque pour celle des parties qui devait les produire.

Dans ce cas, du reste, les membres qui veulent invoquer des pièces non encore arrivées ont la ressource facile des demandes d'ajournement. Bien qu'en principe les élections non vérifiées soient constamment à l'ordre du jour, bien que le vœu du règlement soil de voir les Cbambres prononcer le plus rapidement possible sur les opérations électorales, les ajournements sont nombreux en matière de vérifications de pouvoirs. Le règlement, d'abord, en fait une obligation toutes les fois que l'annulation est prononcée nar le bureau'. La procédure va plus loin

Si le bureau coDclut à l'iavalidatiaci, la discusaiou

B LA. FROCËDUICB PABLEUBNTAIBB.

que le règlement. Il suffit qu'une élection doive être conteslée pour que la remise da débat soit accord<!e, si la demandeen est faite par l'élu. La Chambre est même daus l'usage d'accorder la remise à la date indiquée. Elle □e la refuse que si cette remise était demandée à uoe date trop lointaine pour sembli sérieuse.

La remise est également accordée au membre qui la demande pour combattre une élection dont le bureau propose la validation. En cela, les Chambres sont guidées par le principe que rien de ce qui peut aider à la lumière, sans engager le résultat final, ne doit être repoussé. Mais, à l'égard du délai, elles sont bien moins larges dans ce dernier cas que dans le précédent. Le désir eiprimé par un membre ne suffit pas pour tenir en suspens une éleclion que le bureau a jugée valide. Il faut alors de bien fortes raisons, eiposées à la tribune par le

ne peut avoir lieu le Jour même de la lecture du i port à la tribune. » {Real, de la CA., art. 5, S 3.)

du pa

te I La

PAaLBMBNTAIRE.

imbre qui veut combattre les conclusions du bureau, pour que le délai imparti dépasse deux ou trois jours.

Préoccupées d'assurer la liberté de la déinse, les Ciiambres usent rarement, en maière de vériflcation de pouvoirs, des moyens que le règlement leur fournit pour abréger les débats et aboutir quand elles le veulent. La clùtare, par exemple, n'est presque jalais prononcée contre le membre dont l'é- :tion est attaquée, même si ce membre a ■déjà plusieurs fois présenté aa défense. La coalitiuatioD du débat au lendemain n'est pas refusée non plus au membre qui est en cause et qui se déclare trop fatigué pour pouvoir prendre la parole immédiatement.

Toutefois, si la Chambre constate que la demande de renvoi au lendemain n'a d'autre bnl que d'arrêter son jugement, elle refuse le renvoi, mais sans prononcer [a clôture, et alors elle se condamne elle-même comme elle condamne le membre mis eu cause à indéfiniment prolongée.

iOX. ^^^H

4« DB U. PBUCÉDURS PASLBKBNTjUBB.

Lorsque les débats sont épuisés et qa'il faut arriver aa vote, c'est toujours le double soBci d'assurer, arec one défense complète, une IuniiJ!re sérieuse, qui inspire ia procédure. Le règlement d'ailleurs a ici des textes impératifs qui dispeuseot de recourir aux eoseiguemeots de la jurisprudence. Il ?eal que les ameDdemem soient mis aux voix avant la question principale, et qu'à leur tour les questions prOjudicielles priment les ameodenienls. Eu consi'queace. lorsque la validation ou l'invalidatioD est proposée p; le bureau, avec rautorité qui appartient une délégation de la Chambre, il suffit qu'un membre propose un verdict contraire pour que celui-ci soït mis aux voix d'abord.

S'il s'élève une motion réclamant l'enquête j c'est-à-dire tendant â ce que la Chambre ne3 se prononce pas avant d'être mieux éclairée, cette motion a la priorité, et, en cas d'adoption, le vote sur la validité de l'élection doit Être réservé jusqu'à ce que achevée et que ses résultais

DB LA PROCÉDUBB PAHLEMENTAIBE, 4S

>nnaissance de la Chambre. A ce mole débat est rouvert sur les conclusions jport d'enquête, aussi large, aussi coinlel qu'il l'aFait été primitivement sur les conclusions du rapport du bureau.

C'est ici le lieu d'esaminer comment cer- ;,toins icites du règlement, et non les moins pératifs, sont amenés à fléchir lorsqu'il 8'agit d'un intérêt supérieur tie justice et de liberté. L'enquête n'émane pas toujours de l'iniliative individuelle ; elle est souvent proposée par le bureau lui-même, et, dans ce cas, il arrive que des membres réclament de .piano la validation ou l'invalidation. Bien que [«es propositions constituent des araende- ■menls, elles ne peuvent plus avoir la priorité sur les conclusions du bureau, parce que celles-ci ont pour but de mettre la Chambre en garde contre des erreurs, contre jugement trop précipité. L'enquête dclandée par le bureau doit passer avant les imendements individuels.

Dans les matières ordinaires, le Président qui proclame les votes de la Ghambre ne peut rien y ajouter par voie d'interprétation, c'est-à-dire qu'il ne peut pas déclarer que le rejet d'une chose entraîne l'adoption d'une autre. Si deux textes sont en conflit, le rejet du premier n'implique pas l'adoption du second ; il faut que celui-ci soit mis aux voix directe ment j lors même qu'il serait de toute évidence qu'en repoussant le premier la Chambre a entendu se rallier au second.

Ce principe ne saurait êlre appliqué aux vérifications de pouvoirs. La Chambre n'est jamais consultée deux fois sur la validité d'une élection. Si l'invalidation a été mise aux voix et repoussée, le Président déclare, comme conséquence, que Téleclion est validée. Si au contraire la validation a été mise aux voix et repoussée, le Président déclare que l'élection est annulée ^ La raison de

1. Bien entendu, il suffirait quMne demande d*enquête se produisît immédiatement après le rejet des conclusions sur le fond, pour que le Président dût sur-

DB LA PROCÉDftrtS PAHI

procéder ainsi résulte de la nécessité où se ■ouve la Cliambre, constituée eu tribunal, B rendre un verdict. Si, par exemple, après e rejet des conclusions tendant à l'invaUda- PlOD, on consultait encore la Cliambre sur a validation, celle-ci pourrait être également rejetée. Quarriverail-il alors? L'éleclion ne serait ni annulée ni validée. Le député pro- , clamé par la commission de recensement ne leurrait ni entrer d.ms la Chambre, puisqu'il n'aurait pas été admis, ni retourner ■evant ses électeurs puisqu'il n'aurait pas é invalidé. La Chambre se trouverait dans

loir à la âéclaratiaa qui rÉsume déËnitivemeat le v ftt de lu Cbnmbrc. Après avoir refuai: di: valider invalidei- une Élection, la Chambre aurait encore droit, ai la demande en élalt faite, de prescrire une qiiËlu. En ce cas, cilc serait rorccment consultée d( fais sur la même question, et cela n'aurait rien d'inc ;, puisque, dans l'intervalle eutre les deux lotes, i nouvelle aurait été instaurée. Ce fait. ( Ole détruirait le premier ne signifiarait a Chambre s'est déjugée, il signitierait senloin inaeigacmenlB rucu(;illis par l'enquSto l'i i éclairée.

la situation d'un juge qui aurait refusé de rendre la justice. Pour bizarre que paraisse l'hypothèse, elle n'est pas invraisemblable.

Il y a des cas où l'on ne peut former dans une Assemblée que des majorités négatives. Lorsque la validation a été adoptée par la Chambre, toutes les formalités ne sont pas encore remplies. Il faut que le Président prononce l'admission du député validé. C'est naturellement une formalité obligatoire ; mais il n'est pas inutile de la rappeler, parce qu'elle montre comment le règlement concilie le respect dû au suffrage universel avec la nécessité de vérifier ses opérations. La validation votée par la Chambre, c'est souvent le résultat d'une bataille dans laquelle les partis ont accusé leurs divisions. Pour que le député vienne prendre possession de son siège, il convient que le Président, qui est au-dessus des partis, en qui se résume l'autorité de la Chambre, prononce seul l'admission. Par sa bouche, c'est l'Assemblée tout entière, non plus une fraction de l'As-

DB LA. FROCâDaRB PARLE MEKTAIBE.

semblée, qui raliQe définitivement les pouvoirs de l'élu.

- De la procidure appliquée des bureaux et commissio

Les décisions des bureaux et des commissions étant toujours provisoires, devant toujours être soumises à un débat en séance publique, le règlement a été sobre d'articles pour en déterminer les formes, et ces articles euï-m6mes ne sont pas exécutés avec une grande rigueur. On peut dire que chaque bureau, chaque commission se fait â soimême sa jurisprudence. Oetle grande latitude a un avantage : les travaux préliminaires sont ainsi menés plus vile, et la Chambre ne demande pas antre chose à ses délégations que de ne pas retenir trop longtemps les affaires. Un bureau qui, pour vider une difficulté de procédure, remettrait à un autre

50 DE UL PROCBIHXRB PÀRLBMBNT4aiUi.

jour FélectioD dé ses commissaires, portera^ préjadice aux trayaux de la Chambre, Los commissaires nommés par les autres bureaux se trouTeraient, en effet, hors d'état de se réunir et de se constituer.

Le bureau qui agirait de la sorte ferait même grief à l'un des textes les plus impératifs du règlement. Aux termes de l'article 13, les bureaux sont tenus de se conformer aux ordres du jour arrêtés en séance par la Chambre. Cela veut dire qu'aucun bureau n'a le droit de délibérer sur des projets autres que ceux qui ont été mis à l'ordre du jour. Mais cela veut dire aussi que tous les bureaux doivent, dans la mesure du possible, désigner leurs commissaires pour char cun des projets inscrits à l'ordre du jour.

Cependant, s'il surgit des difficultés graves, si une élection faite ou à faire soulève des contestations sérieuses, 11 faut bien en venir quand même à des discussions de procédure.

Mais, lorsque Taccord tarde à s'établir, le mieux est d'en référer à la Chambre.

DB LA PROCBDURS PARLBMBKT&IBB. Bl

C'est devant la Chambre que se vident, en ilernier ressort, les contestations auxquelles peut donner lieu la non-observation des formes auxquelles sont soumises les délibérations des bureaux ou des commissions'.

A raison de celte faculté d'appel, on ne se montre pas très rigoureux dans la vie quotidienne. Ainsi le règlement exige que les deux tiers des membres soient présents dans les bureaux, pour que la délibération soit valable '. Souvent, des commissaires sont nommés sans que le quorum ait été atteint.

I. Nnlurellemeal. la Chambra ne s'ëd saisit pas d'of- Qce. Ella peut en Être saisie par tout membre qui croit avoir intérft i critiquer la procédure suivie par un bu-

saisie lorsque le bureau ou la commission n'a pu résoudre la question souievi^e et s'est trouvé arrête dans ses travaux. Kn ce cas, l'afTaire eM eipos^e, soit par la Président du bureau, soit même, lorsqu'il en est prié, par le Pr6Eidcnt de la Chambic

3, ■ Ils ne peuvent procéder à aucun voie que si le tiar« an moins des membres est présent, ii \flègt. de la Chambre, art. 12, J l".) — i Le prûci;a-iei'l)al de chaque séance (des bureaui) meolionne le nom des Ûeiabros présentsi • {Higl. de la Ch., art. 13, S'2.)

L'élebtion n'en est pas moins considérée comme valable, si aucune réclamation ne surgit. Il est clair, en effet, que si aucun des membres qui ont été présents^ si aucun de ceux qui ont été absenta ne proteste contre le défaut de quorum^ c'est que Péiection est implicitement acceptée» malgré son irrégularité.

Nous avons dit que lebut d'une Assemblée, en constituant des délégations, est de faire aboutir le plus vite possible des affaires qui se discuteraient lentement et dans la confusion si elles arrivaient en séance publique sans avoir été successivement étudiées dans les bureaux et dans les commissions. Celles-ci ne se conforment pas toujours au vœu de la Chambre, et, comme ce vœu n'est pas inscrit dans le règlement, excepté pour les commis* sions d'initiative, comme il n'y a aucune^ sanction prévue contre les relards, même en ce qui concerne les travaux des commissions d'initiative, il arrive souvent que, soit le

DB LA PROCÉDDBE F

Gonvernement, soit des membres, ont 5 se plaindre que les questions auiquelles ilsa'inléressenl soieut Ocarti'es de la d('>libi''ratlon publique.

Contre ces retards, des rvcJamalions sont parfois porlf^es â la Iriliune. et il est rare qu'elles n'aboutissent pns. Mais, comme elles peuvent jeter une ccriaine aigreur entre divers membres et dégénéreren interpellations regrettables de collègue à collègue, comme eiles déterminent aussi certaines commissions à se] ustifler en établissant que le projet était trop médiocre pour élre promplement rapporté, les intéressés préfèrent, en général, Invoquer le concours du Président.

- Eu effet, l'action du Président n'est pas limitée à la direclion des débals publics. Elle s'exerce encore avec beaucoup d'elHcacité sur -la marche des travaux intérieurs de la -Chambre. Sans entrer dans le fond même des questions, le Président de l;i Chambre est amené h entretenir souvent les présidents et les rapporteurs des commissions; car, si la

54 DE LA PaOCEDURE PARLEMENTAIRE.

Chambre règle souverainement son ordre dur jour, c'est le Président qui le propose, et il est obligé de se préoccuper d'avance des différentes matières qui viendront y prendre place. Lorsqu'un grand débat touche à son terme, il a besoin de savoir si une autre question, qui intéresse la Chambre et le pays, sera en mesure de lui succéder.

Il y a encore une autre cause qui met les commissions en rapports fréquents avec le Président de la Chambre, c'est l'ordre qui devra être ultérieurement préparé pour les débats publics. Ayant le devoir de proposer à la Chambre la priorité à établir entre les amendements, le Président peut indiquer aux commissions les moyens d'amener certains accords, d'éviter certaines difficultés. Enfin, le Président est également chargé de la mise aux voix des textes, et cela le conduit à exposer aux commissions les changements de rédaction, les rectifications juridiques qui lui paraissent utiles pour assurer la clarté du débat et la liberté des votes»

DE LA PHÙCÉDUaa PARLE JIBNT Al [Ifi. 53

Celte collaboratiou lout à fait intime, mais 1res féconde, assure au Président une grande autorité lorsqu'il est saisi de plaintes formulées par ses collègues contre les lenteurs des travaux d'une commission. A ceux qui se plaignent, il peut faire voir les difficultés que la commission rencontre pour achever son œuvre. Auprès de la commission, il peut insister pour que la Chambre soit mise plus rapidement en élat de délibérer.

Pour l'ordre de leurs travaux, les commissions sont absolument libres. Le règlement ne leur fournit aucune indication; mais elles ont coutume de suivre les formes tracées pour lesdéltbéralionsderAssemblée plénière. C'est ainsi qu'elles débutent presque toujours par yne discussion générale. Au reste, cette discussion générale est tout naturellement introduite par la nécessité où se trouve chaque commissaire de rendre compte du mandat qu'il a reçu de sou bureau. Il est bon de ne pns prolonger cet échange d'observations

56 DU LU PROCEDURE PARLEMEfJTAlRE.

préliminaires, à moins que la commission ne soit déterminée d'avance à rejeter en bloc et par des raisons de principe le projet dont elle est saisie.

C'est là un cas exceptionnel. Dans les circonstances ordinaires, la commission a mandat d'étudier les textes proposés, de les améliorer, de les conformer à la pensée de la Chambre. Il importe qu'elle se consacre à ce travail le plus promptement possible.

Une commission doit avoir d'autant moins d'hésitation à passer de la discussion générale à l'examen des articles que, même pour elle, ses votes sur chaque article sont essentiellement provisoires. Lorsqu'elle a adopté plusieurs textes et qu'ils ne lui convienneat plus, soit parce qu'une rédaction meilleure se révèle, soit parce que des articles subséquents se trouveraient en contradiction avec ceux qui sont déjà passés, elle a le droit de revenir sur les décisions prises. Elle a même le droit, après avoir adopté tous les articles d'un projet, de déclarer par un vote final

gn'elle ue veut plus de l'ensemble, et, dans

e cas, elle est maîtresse ou bien de porter

iflevaut la Chambre des conclusions n/igatives

I bien de recommencer un nouveau tra-

II est manifeste que ce ne sont pas là des circonstances souhaitables; mais elles se sont produites; elles ne sont pas en contradiction avec le règlement, et il convenait de les rap-

leler pour montrer quelle liberté de travail '■est laissée aux commissions.

Le règlement ne leur assigne non plus aucun moment précis pour !a nomination de leur rapporteur. C'est la logique et l'usage qui en décident. Lorsqu'il s'agit d'un projet qui soulèïe peu ou point de contestations, il est pratique de nommerlerapporteur immédiatement, parce qu'alors celui-ci peut préparer son compte rendu jour par jour, au fur et & mesure que la délibération se déroule et que te procès-verbal se rédige. An contraire, 'lorsqu'il s'agit d'un projet qui soulève beau- .■coup de difQcultés, il est prudent d'attendre.

pour nommer le rapporteur, que les pmnts

délicats aient été vidés; sinon on s'exposerait à prendre pour rapporteur un membre qui ne serait plus d'accord avec la majorité de la commission lorsque viendrait la fin du travail. Même avec la précaution qui vient d'être rappelée, il arrive souvent qae raccord cesse entre le rapporteur et la commission. L'accord cesse même quelquefois après l'adoption de tous les articles pour une phrase insérée dans le rapport. En ce cas, la commission a le droit de nommer un nouveau rapporteur. Elle peut aussi le faire en cours de débat; mais on comprend que le travail parlementaire n'ait rien à gagner à ces changements de mains.

L'une des plus grandes causes d'embarras pour la marche des délibérations des commissions, c'est le droit d'amendement individuel. Comme le règlement donne à chaque membre la faculté de produire des amendements jusqu'à la plus extrême limite du dé-

DE LA PROCÉDtJRS PAHLBaESTAIRE. SS

bat, jusqu'à la mîniile où le Président ouïi'e eu séance le vote d'ensemble, les commissions ne sont jamais certaines d'avoir achevé leur tâche et de n'être pas saisies d'une pro- .position nouvelle. Sans doulc elles ne sont pas lenues de rendre compte, dans un rapport écrit, de tous les amendements qui leur sont envoyés. Mais le règlement les oblige à eu entendre les auteurs, si ceux-ci le demandent. En outre, il est de l'intérêt des commissions d'étudier les amendements avec soin avant le débat public afin d'ôtre mieux armées en séance. Du reste, lorsque le temps leur a manqué pour étudier un amendement et que les arguments invoqués à l'appui de cet amendement paraissent ébranler la Chambre, le i-èglemenl leur assure un moyen de retraite; elles peuvent réclamer le renvoi qu'il a'est pas permis de leur refuser*. Mais,

I ae st pas

^^Bk d^libérut

Taut amendement proposé duus 1q cours des

djiîbérutions est renvoyi^ do droit ù IVvumcn de

le rapporteur le dmiidnile. « {Béni, dt

la Cit., art. Si.) — • Tout ■mciidemeiii, loul aniclc

comme il y a presque toujours des minorités dans les commissions et que les minorités pourraient être tentées d'abuser du droit de faire prononcer le renvoi, ce privilège n'a été concédé par le règlement qu'au rapporteur.

Dans la pratique, on considère cette règle comme tellement impérative que la demande formée par plusieurs membres de la commission ne suffirait pas à entraîner le renvoi. Le Président exige toujours à cet égard une déclaration formelle du rapporteur.

§ 7. — De la procédure appliquée à rinUiative

parlementaire.

Le droit d'initiative conféré par la Constitution aux membres du Parlementpeut s'exercer sous deux formes très distinctes : par des

additionnel, proposé dans le cours de la discussion (en cas d'urgence). ... est envoyé de droit à la commission si un ministre ou le rapporteur le demande. » {liègU de la Ch.f art. 74.)

DE L\ PROCÉDUllB PARLEMENrAIRB. Bl

propositions de loi et par des amendements.

Chacune de ces formes a des avantages qui lui sont propres et qu'on ne saurait retrouver dans l'autre.

L'amendement a le privilège d'être facile à manier, d'être soumis à une procédure très large, 1res tolérante, et de pouvoir se présenter à toutes les phases du débat. Il a rincoDvéuient de ue pouvoir être accompagné d'un exposé de motifs et l'inconvénient plus grave de ne pouvoir saisir l'Assemblée d'une question absolument nouvelle. Il doit, de toute nécessité, se greffer sur une affaire déjà engagée. Comme nous le verrons plus loin, c'est là ce qui constitue à l'amendement un caractère particulier qu'il est impossible de lui enlever et à l'égard duquel la jurisprudence n'a point adouci ie règlement.

Eu revanche, les propositions de loi doivent être accompagnées d'un esposé demolifs, et cette prescription est obligatoire. Le Président ne recevrait pas une proposition que son au leurn'auraitpas motivée par écrit.

Le règlement est formel sur ce point, et la procédure n'admet à ses exigences qu'un seul tempérament, la faculté de réduire Texpôsé des motifs à quelques lignes. En faisant de Texposé des motifs une condition sine qua non du droit d'exercer l'initiative parlementaire par la yoie des propositions de loi, le règlement a voulu soustraire les Assemblées aux inconvénients des propositions trop hâtives, incomplètement étudiées, lesquelles compliquent le travail ultérieur des bureaux et des commissions, comme aussi celui de la séance. En admettant qu'une proposition est suffisamment justifiée si elle est précédée de quelques lignes contenant une simple déclaration, la procédure a prévu les cas d'urgence où chacun sait trop de quoi il s'agit, où les votes sont plus nécessaires que les paroles.

Aucune limite n'est assignée aux questions que l'initiative parlementaire , peut soulever au moyen des propositions de

DB LA PROCËDtIRB PARLEMENTAIRE.

limite.

xcepté celle i

est

aucum

marquée par le texie de la Conslilutlon. Une proposition coulraire à l'un des articles de la CoustitutioD uc pourrait être reçue par le Président.

Sans doute, le règlement ne contient pas d'article où cette prohibition soit inscrite, où cette autorité soit conféréeau Prfeident. Mais la ConstitutioD contient un article qui détermine les formes suivant lesquelles elle peut élre revisée, et cet article requiert la réunion des deux Chambres en Congrès pour le vole de nouveaux textes constitutionnels. D'autre part, le règlement donne au Président un pouvoir supérieur pour assurer la validité des délibérations do la Chambre. Or il est manifeste qu'une délibération de la Chambre ou du Sénat, qui toucherait aux lois constitutionnelles en dehors des formes prescrites pour la révision, ne serait pas une délibération valable.

Les Présidents exercent d'ailleurs avec beaucoup de mesure le droit qui leurappar-

tient (l'arrêter les propositions inroostilatîo&-' nelles Ils n'înïoquent ce droitqae lorsqu'fls sont saisis de textes ea contraiJîctioo formplle, indiiiiiable, avec îles articles rêsprvtej à la 'rompéteace eiclusire da Congrès. Lors qu'no douie peut s'élererS ils se bornent ft '

t. n a'(»i pas eitTBOrriiiuir^ que des doutes l'flèveat ptrfiHS Kor la question de s>Tt»r si une proposjlïoa est ou son iacoastïtutioDDene. Le caraclére d'ÏDoniatïlDtïninalïté ne résulte pas iralement de. te (nh mat^rid que les anidea proposés wot ea coatradîctïan directe avec les leite» de la Constitution. Il peut résulter atuu de celte circonstance morale qae !a matière daat od demande à saUïr la Chambre par voie ItgislatJTe a été implicitement rèwrvfe i. la campétence du CoasréL Cwt ainsi qn'aïKOt la revisiao de I88i, «lors qne la composition el le ronciionnemeni du collège âectora.1 da Sénat étaient DunDlieusement réglés par lois COQ SI Ir 11 ttoD nelles, toute proposiiioi pour conséquence de modifier en un point le mode électoral du Sénat ai nelle. Mais il y a des questions qui figurent dans lois constituLionoeNes et qui penvent irutées dans des lais ordinaires. Par exemple, l'article qui attribue au Président de la République le drut de grâce el qui réserve aui Chambres te pouvoir de décréter l'amnistie, n'inlerdirail pat de définir légîalatl* »nmerll les cffola de Is grâce et de r> falerail m^me pM Inconstitutionnel

) qni aurait ■*.^^^ oint qnelconfM^^^H

igurent dans l**^^^!

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Indiquer leurs scrupules à l'aiilenr de lapropositioD, et, si celui-ci persiste, ils en réfèrent â la Chambre.

■ Comme la Chambre ne fait pas de déclarapons de principes, comme elle doit se borner sadopler ou à rejeter les motions dont elle

t 'Ordinnirn les formej suivant lesquelles la grâce it être accordas, paurvu qu'on ne la fit pua sortir de mpélence du Président de la République et que h deruièrea uonsèquences de In procédure établie n'en' iB à la déciBioD du Président le caractère indépendiiDce souveraine dont elle est revêtue eapaière. Des doutes pourraient égule'ueuE surgir t proposition vise indiriictemoiil le teïle [^constitutioiinel ea Tenu duquel le Président de la République Domnie à tous les emploie civils et mili Malgi-é ce textn, il n'a pas élu élevé de Sna de Teeeïgir contre dos propositions qui tendaient à faire élire par te peuple certaines catégories de Toaction-

Les cas où des doutes pourraient naître sur ie ca

ractérc coostitiilionnel d'une proposition sont naoi

breux. 11 suffisait d'en citer quelques-uns pour indiquer

■ dHU quel esprit les Présidents et le'< Chambres usent du

■i^rcit d'écarter les propositions par une fin de non

Ir tirée de la Constitution. Lorsque l'inconstitutlonisl pas absolument démontrée, c'est dans le u de la libre discussion, de l'examen définitif qu'iurriennent les décisions préjuditiello?.

est saisie, elle ne peut dire si une proposition lui paraît ou non inconstitutionnelle qu'en statuant sur une demande de question préalable.

Il est assez rare qu'on en yienne à cette extrémité. L'autorité du Président suffit presque toujours à prévenir des discussions forcément irritantes et parfois dangereuses.

Pour que cette autorité puisse s'exercer sans obstacle, pour que rien ne lui échappe, le règlement a youlu que les propositions fussent déposées entre les mains du Président, non point à la tribune comme les rapports ou les projets de loi. De la sorte, les Présidents ont le temps d'apprécier le caractère des propositions qui se produisent. Aussi sont-ils dans la coutume de maintenir très strictement Tobservation de cette partie du règlement.

L'exercice de la prérogative présidentielle n'est pas utile seulement à l'Assemblée qu'il protège contre les embarras des propositions inconstitutionnelles; il est utile aussi aux

auteurs de propositions. Le Président, qui embrasse dans leur ensemble tous les tra- Taux parlementaires, est mieux placé qu'aucun autre membre pour dire si une proposition se présente à l'heure opportune, si elle a chance d'échapperaux lenteurs de la commissiou d'initiative soit par Tintérét qu'elle inspire, soit gr^xe à l'existence d'une commission compétente, si le jugement de l'Assemblée sérail plus favorable avec quelques modiQcalions de titre on de texte. Et, comme le Président ne prend point parti sur le fond des affaires, comme il est le conseiller naturel et impartial de tous ses collègues, il. n'hésite pas, lorsqu'une proposition lui est apportée, à indiquer les raisons de procédure ou de circonstances pour lesquelles il serait prudent de la modifier ou de la retarder.

Le pouvoir dévolu au Président a également son utilité en ce qui regarde les droits personnels de chaque membre. Lorsqu'une ^^wslion surgit avec assez de force pour pas-

sionner Topinion publique, il n'est pas rare <le voir naître dans une même séance plusieurs propositions ayant le même but. En ce cas, le Président a grand soin d'annoncer les. propositions à la Chambre dans Tordre où. elles lui ont été apportées, afin que la priorité soit maintenue à ceux à qui elle •appartient.

Le règlement ne s'est pas borné, on le voit, il décider que les propositions seraient remises au Président; il a ajouté qu'elles seraient annoncées par lui à la Chambre. 11 a voulu prévenir ainsi la tentation très légitime que les auteurs de propositions éprouveraient, surtout, dans les circonstances graves, s'ils venaient à la tribune, la tentation d'accompagner leur dépôt de certains tîommentaires qui pourraient provoquer des débats anticipés.

Il n'est fait d'exception que pour les cas où Tauteur réclame l'urgence. Le règlement Teut que la demande d'urgence soit motivée S