LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE ET LE PRINCIPE DE LA REPRÉSENTATION

Le développement de la démocratie, c’est-à-dire du gouvernement de tout le peuple par tout le peuple également représenté, est, sans contredit, l’un des caractères les plus importants de la politique contemporaine.

Déjà dès le commencement du siècle, au milieu d’une société fortement attachée aux principes de l’ancien régime, un ministre pouvait s'écrier : « La démocratie coule à pleins bords. » Salutaire ou funeste, torrent dévastateur ou fleuve fécondant, elle constitue à l'heure présente, un courant irrésistible qu'il n’est au pouvoir de personne de faire remonter vers sa source. Le développement de l’Europe et de La civilisation moderne dans le sens démocratique semble désormais une loi de l'histoire, et, en dehors même du libéralisme, tout y pousse simultanément, et les progrès de l'industrie, et la facilité des communications, et la diffusion des connaissances. Tous les peuples civilisés sont en train de se transformer dans le même sens ; mais naturellement cela ne se fait pas sans oscillations, ni secousses. « Notre planète est définitivement entrée dans l’âge démocrati-

que : c’est pour l’humanité comme un nouveau climat moral auquel les peuples se doivent faire (1). »

L'organisation de la démocratie présente donc, à notre époque, une question du plus haut intérêt. Le problème ne se pose pas seulement dans les républiques : il intéresse également les monarchies dans lesquelles les conseils élus prennent une importance tous les jours plus grande.

Le principe de la démocratie est que le pouvoir politique réside dans le corps de la nation, et s'exerce par les décisions de la majorité des citoyens. Elle est directe, si les décisions sont prises par le vote des citoyens tous présents dans une même assemblée ; elle est représentative,siles citoyens choisissent des délégués, qui, munis d'un mandat de confiance, constituent le corps politique qui délibère et prend des décisions, à la majorité des suffrages.

Les citoyens des petits Etats qui forment les plus anciens cantons de la Suisse, ont coutume encore aujourd'hui de se réunir, à des époques déterminées, pour l'exercice de leurs droits politiques, dans des assemblées populaires qui portent le nom de Landsgemeinde 2).

(1) Anatole Leroy-Beaulieu, Revue des Deux-Mondes, 15 mai 1885.

(2) Ces Landsgemeinde reproduisent simplement, par une tradition ininterrompue, la constitution des civitates germaniques, telles que les décrit Tacite. Cest une forme primitive, qui s'est [à maintenue d'âge

en âge, par un phénomène particulier de conservation qu'explique le milieu où il s’est produit. Voir Esmein, Hist. du droit français, p. 41.

Dans le canton d'Uri, il est même arrivé plus d'une fois que les décisions du peuple ont été prises à l'unanimité. Le fait s'est produit encore le 2 mai 1880. C'est là un cas fort rare. À l'ordinaire, ilse manifeste des opinions diverses, et c’est l’avis du plus grand nombre qui à force de loi. Tel est l'exercice direct de la démocratie qui repose sur ces deux bases : le vote de tous les citoyens, la soumission de tous à une volonté collective exprimée par la majorité des suffrages.

Ce régime politique, dont Jean-Jacques Rousseau fut l’apôtre le plus éloquent et Le plus paradoxal, exige des circonstances très exceptionnelles. Possible dans une cité, une tribu, un Etat peu étendu où les citoyens en petit nombre pouvaient se réunir sur la place publique, discuter et décider, comme cela se pratiquait jadis à Sparte et à Rome, l'exercice direct de la démocratie est impraticable dans les Etats modernes composés de vastes territoires, peuplés de millions d’individus.Comment en effet convoquer tousles citoyens, comment obtenir leur présence, et d'autre part où trouver un Champ de mai assez vaste pour les contenir tous, une voix assez puissante et assez autorisée pour s’y faire entendre? Quelle délibération oblenir au milieu d’une sinombreuse assemblée ? On peut à la rigueur admettre, comme c’est le cas pour la Suisse, que les décisions législatives soient soumises au vote de la nation par voie de 7e/erendum : le peuple entier devient ainsi, dans l'ordre législatif, ce qu'est une cour d'appel dans l’ordre Judi-

ciaire. Mais, pour que le referendum puisse fonctionner, il faut au moins que les projets de loi soient préalablement préparés par des assemblées restreintes où la discussion est possible. Done, même dans les démocraties directes, le problème de la représentation existe, tout au moins pour la préparation législative. Ine peut donc y avoir pour l'exercice du pouvoir législatif qu'une démocratie réelle et sérieuse, la démocratie repn'ésentative.

Cette démocratie a pour symbole une assemblée élue au suffrage universel, investie d’attributions déterminées et représentant, selon les uns, la volonté même des électeurs, selon les autres, le degré de confiance de la démocratie en une sorte d’aristocratie élective. Dans les deux cas, le régime représentatif ne peut être considéré comme une réalité que si l'assemblée étant la véritable représentalion du pays et en conformité d'opinions avec lui, a autorité pour parler en son nom. Il importe donc, pour prévenir tout désaccord entre représentants et représentés, que les élections soient sincères et indépendantes.

Quelles sont donc les conditions de bonnes élections représentatives ? Ces condilions sont faciles à préciser, parce qu’elles sont le résultat direct de l'idée même de la représentation.

I faut que, dans les limites du possible, tous les électeurs puissent choisir librement les hommes auxquels

ils confient Le soin d'étudier et de décider les questions soumises au vote du corps élu. Ces délégués doivent être désignés de façon à représenter le plus exactement possible les sentiments et l’opinion de leurs commettants. Le conseil ou corps restreint, qui est formé par leur réunion, doit donner l’image réduite, mais sensiblement fidèle, des éléments primaires auxquels, par la force des choses, il se substitue : « Les assemblées représentatives, disait Mirabeau, peuvent être comparées à des cartes géographiques qui doivent reproduire tous les éléments du pays avec leurs proportions, sans que les éléments les plus considérables fassent disparaître les moindres. » Faut-il rappeler l’expression si frappante de Prévost-Paradol : « La Chambre doit être le miroir du pays. »

Un système représentatif irréprochable serait donc celui que pour ainsi dire photographierait la nation. Ce principe est tellement évident qu'il s'impose de luimême à tous et l’on n'imagine pas que personne puisse être tenté de s'élever contre lui.

Une représentation totale, dans le sens absolu du terme, est une supposition purement théorique, parce que le caractère collectif de l’action délire ne permet pas la représentation individuelle de chaque électeur, mais seulement celle de groupes de citoyens unanimes dans leur choix. Tous les citoyens ont le droit de choisir des représentants ; mais ils ne peuvent les obtenir que sous une condition posée par la nature même des

choses. Un représentant ne peut représenter qu'un nombre donné de citoyens, et le nombre de suffrages nécessaires pour l'obtenir, se trouvé fixé par le rapport du nombre des électeurs au nombre des sièges à pourvoir. Ce nombre désigné sous les termes de quotient électoral, résulte de la division du nombre des électeurs par celui des députés à élire.

Si, par exemple, 10.000 électeurs ont à désigner 10 représentants, il est nécessaire pour en obtenir un, que les suffrages de mille électeurs se réunissent sur le même candidat, puisqu'un nombre moindre répondrait à une fraction de représentant, et qu'il s’agit d'individus qui ne peuvent pas être fractionnés.

L'électeur ne peut donc être représenté que sous la condition de faire partie d’un groupe électoral, c'est-àdire d'une réunion de citoyens en nombre égal au quotient. Ce principe s'applique à toutes les élections représentatives sans exception, qu'il s'agisse d'une chambre législative ou d’un corps municipal.

Et maintenant, quel a été, jusqu'à une date récente, le principe universellement appliqué aux élections représentatives ? Le principe que, dans chaque collège ou circonscription électorale, la majorité des électeurs oblient seule des représentants.

On à appliqué à la représentation le principe de la majorité qui est celui des décisions. Il y a là cependant

deux domaines différents et les confondre est une grave erreur : c'est méconnaître la notion vraie du régime représentatif. N’est-il pas naturel que tout parti soit représenté eu égard aux forces dont il dispose, et Le droit à la représentation n’appartient-il pas à l’universalité des citoyens ? Pourquoi alors ne l'accorde-t-on qu’à une majorité seulement? C'est que, par suite d’une conception erronée du droit de représentation, on persiste à le confondre avec le droit de décision, apanage des majorités seulement.

Lorsqu'une assemblée, image exacte du pays qui l’a nommée, doit prendre quelque résolution, elle sera ou unanime, ou elle se divisera, et alors la majorité devra forcément décider. Ici la loi de majorité est conforme à la nature des choses : c’est la règle de toute assemblée. Mais le droit de représentation, au contraire, appartient à la totalité du corps électoral ; le réserver à la seule majorité, c’est exproprier de leurs droits une foule de citoyens, c’est écarter systématiquement du pouvoir des forces considérables.

Qu'on suppose en France un corps électoral unique. Une majorité de citovens, qui sera peut-être la moitié plus un des électeurs, nommera toute la députation. Est-ce là l'idéal du régime représentatif ? Si oui, ne disons plus régime représentatif, mais despotique, car nous sommes en présence de la dictature d'un parti.

A la veille d’une élection importante, on voit auJour-

d'hui les électeurs se demander quel parti sera repré- B. — 3

senté, c'est-à-dire victorieux, et la confusion des esprits est telle, que pareil raisonnement ne soulève point de contradiction. Autre chose cependant est la représentation, et autre chose est la décision : l’une, attribut de l'universalité des citoyens, attribut divisible etse fractionnant selon les partis en présence; l’autre, droit reconnu de tout temps aux majorités, mais droit indivisible, absolu, nécessaire, car la prépondérance de la majorité est la loi de toute assemblée qui décide.

Déjà en 1846, dans une lettre adressée aux membres de l’Assemblée constituante du canton de Genève (1), Victor Considérant signalait la différence fondamentale entre le vote délibératif, dont le but est de former une majorité nécessaire aux décisions, et le vote représentatif, dont le but est d'avoir un corps élu qui soit Le {tableau fidèle du corps électoral. Il montrait comment la confusion de ces deux idées établit, dans l'élection, une lutte qui n’a aucune raison d'être, et qui n'est que le résultat artificiel d’une loi mauvaise. Il qualifiait, non sans raison, de procédé barbare le système qui prive une partie des citoyens de toute participation à la chose publique.

Naguère M. Alfred Fouillée insistait dans la Æevue des Deux-Mondes sur la même idée. « Dans une décision à prendre, disait-il, on ne peut pas concilier la majorité et la minorité ; mais quand il s’agit de la délibé-

(1) De la sincérité du gouvernement représentatif ou exposition de l'élection véridique.

ration, on peut fort bien les concilier en représentant toutes les opinions et en leur permettant de s'exprimer. Un cerveau ne peut pas se décider pour deux choses contraires à la fois, mais il peut et il doit délibérer sur ces contraires ; il en est de même pour cette sorte de cerveau national qu'on nomme un Parlement (1). »

En résumé, le droit de décision est un droit collectif, impersonnel, qui puise son origine dans des nécessités de fait, et qui, par la force des choses, réside exclusivement dans la majorité. Le droit de représentation, au contraire, est un droit individuel, personnel, existant par lui-même, et imprescriptible chez tout citoyen. Ce sont donc là deux droits essentiellement distincts. Or, depuis l’origine même du régime représentatif dont ils sont les fondements, un préjugé funeste les a confondus et, par uneaggravation du régime oppresseur de la démocratie directe,a interdit l’accès des assemblées, improprement dénommées représentatives, à la minorité qui jadis pouvait du moins faire entendre sa voix et affirmer ses revendications dans les comices populaires.

Par suite de cette funeste erreur il peut arriver et il arrive même, en effet, que le pouvoir de décision passe légalement aux représentants de la minorité.

En théorie pure, un conseil élu peut ne représenter

(1) Revue des Deux-Mondes, 1°" septembre 1884.

dans sa totalité que la moitié des électeurs plus un, par collège. Si ce conseil prend une décision à l'unanimité, cette décision émane, par voie de représentation, de la majorité du corps électoral ; mais le cas d'unanimité est rare. Si le conseil se divise, comme c’est l'ordinaire, sa majorité exerce le pouvoir législatif, lors même qu'elle ne serait que d’une seule voix. Sile conseil dans sa totalité ne représente que la forte moitié du corps électoral, sa majorité qui décide n’en représente qu’un peu plus du quart. Le principe de la majorité appliqué à la représentation a donc pour effet de remettre éventuellement le droit de décision aux représentants d’une faible minorité du corps électoral. C’est là une vérité arithmétique absolument incontestable. Est-ce une pure théorie ? Non, le fait se produit. Il se produit un peu partout comme l'indique un malaise politique assez général ; il peut être directement constaté en Suisse, où les lois constitutionnelles toujours, et les lois ordinaires en cas de referendum, se trouvent soumises à la votation du peuple. Les lois cantonales ou fédérales votées par les conseils et refusées par le plébiscite sont très nombreuses. Le vote du peuple constitue ainsi une sorte de contre-épreuve qui vérifie les conclusions de la théorie. IL y a là quelque chose qui rappelle l'expérience de laboratoire. Voici du reste, entre autres,un fait véritablement typique : Le canton de Genève est divisé en trois grands collèges électoraux dont l’un est formé par la ville même. Or il

advint qu’en 1878 ces trois collèges fonctionnèrent

comme un seul. Un parti qui ne renfermait notoirement que la forte moitié des électeurs, obtint tous les députés sauf un, Ce conseil prit une décision importante à une voix de majorité. La décision étant constitutionnelle dut être soumise au vote populaire. Les trois quarts des citoyens votèrent n0n : la théorie arithmétique avait été pleinement réalisée (1).

Autant il est certain que deux et deux font quatre, autant il est certain, en droit et en fait, que la loi qui accorde à la majorité des électeurs le monopole de la représentation remet éventuellement le pouvoir de décision aux représentants d’une minorité. Le fait qui s’est produit à Genève n’est qu’un détail choisi dans un ensemble de données expérimentales. Ce n'est pas le seul cas où, en Suisse, le refus des lois votées par les conseils a réuni les trois quarts des suffrages. Le désaccord très fréquent de la majorité des conseils et de la majorité du peuple peut provenir parfois de circonstances accidentelles ; mais sa cause essentielle et permanente se trouve dans le système électoral. Les électeurs privés de représentants retrouvent l'exercice de leurs droits, en un jour de plébiscite, et s'ils partagent les vues d’une forte minorité du conseil, le résultat démontre que les décisions prises l’éfaient par les représentants d'une minorité. Une application erronée du principe de la majorité

à la représentation, vicie done le principe actuel des

(1) Ernest Naville, Revue politique et parlementaire, 10 sept. 1896.

élections représentatives el renverse les bases de la démocralie.

Quelles sont donc les raisons de cette erreur manifeste dont les résultats, avec des différences secondaires, sont les mêmes, qu'on procède par le scrutin de liste ou par le scrutin individuel? On en peut indiquer deux principales, l’une d’elles consistant dans une très ingénieuse explication historique donnée pour la première fois, croyons-nous,. par M. Ernest Naville, dansson mémoire sur la Démocratie représentative, présenté en 1881 à l’Académie des sciences morales et politiques.

M. Ernest Naville rappelle qu'à l’origine du système représentatif, les droits politiques n’appartenaient pas à des individus mais à des localités ou à des corporalions, c’est-à-dire à des corps moraux ayant une existence historique, une indépendance relative et peu de rapports entre eux. Le monarque était le chef de la collectivité, de la réunion de ces personnalités : il groupa autour de lui, quand fut admis un simulacre de gouvernement représentatif, les délégués d’une sorte de Confédération. Les membres de cette Confédération qui se trouvaient également représentés étaient souvent très inégaux sous le rapport des électeurs. On choisissait en général un seul député. La désignation du représentant élait nécessairement faite à la majorité des suffrages :

mais quel que fût l’élu, on était assuré de la représen-

tation des intérêts locaux ou des idées spéciales de telle ou telle corporation.

Cette phase primitive de la constitution du régime représentatif tend de jour en jour à disparaître, mais on la retrouve encore dans l’organisation représentative de quelques-uns des pays d'Europe, dans le grand duché de Finlande, par exemple, et dans quelques-uns des Etats allemands. L'organisation électorale de l’'Angleterre elle-même présente des vestiges bien marqués de l’état de choses dont nous parlons. Des aggloméra- Lions locales, telles que certaines villes,quelques bourgs, des universités y jouissent encore d’une représentation spéciale.

Dans Ja seconde phase, la notion du système représentatif est tout différente. Ce n’est plus désormais à des agglomérations naturelles, à des intérêts particuliers que l’on donne le droit à une représentation. Les droits politiques sont regardés comme appartenant aux citoyens individuellement. Ce n’est plus tel bourg ou telle cité qui a droit à un député, mais bien les habitants du bourg ou de la cité. On ne représente plus les maisons, les champs pris isolément, « les terres et les pierres », selon l'expression de M. Laboulaye : on représente les citoyens, propriétaires ou possesseurs de ces maisons et de ces champs.

Cette conception nouvelle du système représentatif à laquelle sont arrivés, après des évolutions plus ou moins longues, la plupart des Etats modernes, a eu pour ré-

sultat immédiat la fixation d’un critérium nouveau pour la dévolution de la représentation : le nombre des députés doit être proportionné au nombre des électeurs.

En 1780, dans un bill de réforme proposé au Parlement d'Angleterre, le duc de Richmond demanda que le nombre tolal des électeurs anglais s’est divisé par le nombre des membres de la Chambre des communes, et que, chaque comté soit réparti en autant de districts qu'il renferme de fois un nombre d’électeurs égal au résultat de cette division. C’est alors qu'apparut pour la première fois l’idée du quotient électoral destiné à jouer un rôle considérable dans les discussions contemporaines.

Pour qu'une décision prise par un gouvernement représentatif s'impose à tous avec la même force et la même justice, il faut en effet, que chaque élu représente le même nombre d’électeurs, car alors seulement on a la certitude qu'à la majorité des représentants correspond la majorité des représentés.

L'élection proportionnelle telle que l'exposait le duc de Richmond supprimait la représentation des corporations, mais ce résultat était insuffisant, cette transformation inefficace avec le maintien des moyens employés jadis pour réaliser un but tout différent. Et ici trouve sa place le second des deux faits signalés par M. Naville, caractéristique non moins que le premier, de la conception moderne de l'Etat.

Ce fait, c’est la réalisation progressive de l'unité po-

litique.

Par suite de Ia facilité des communications, de l’instruction généralement répandue, de l'influence de la presse, les intérêts locaux sont de plus en plus primés par les intérêts généraux, qui trouvent leur expression dans des opinions politiques. Les électeurs sont alors des citoyens qui veulent faire représenter leurs opinions, et ces opinions sont communes à des habitants de divers collèges électoraux, à l'opposé de ce qui se produisait lorsque le pays était une agrégation de localités diverses ayant peu de rapports entre elles.

Il est aisé de s'assurer que les intérêts locaux ne déterminent plus aujourd'hui le sens des élections, mais sont descendus au rang de simples moyens mis en œuvre dans la lutte des partis. Il suffit, pour s’en convaincre, de Jeter les yeux sur une élection quelconque, même sur une élection locale d’où rationnellement et légalement, la politique, le souci des intérêts généraux devraient être bannis.

Aux Etats-Unis, la question électorale.se pose entre les démocrates et les républicains ; en Angleterre, entre les libéraux et les conservateurs, les wighs et les tories ; en Belgique, entre les catholiques et les libéraux. En France, l'opposition tendant à changer la forme même du gouvernement se subdivisant à son tour en partis distincts, il est plus difficile de dégager les deux grands courants de l'opinion. On peut dire cependant

que la lutte finit par s'établir entre deux partis: ceux qui veulent conserver le gouvernement existant et ceux qui veulent le renverser. Les intérêts locaux, les idées spéciales viennent se grouper sous deux genres, dont ils ne sont plus que les espèces.

La réalisation de l'unité politique se reconnaît à deux signes : le premier, c'est que les collèges électoraux ne sont plus le résultat naturel de circonstances historiques ou géographiques, mais le produit artificiel de la loi ; le second, c’est qu'un même parti présente ses candidats dans tous les collèges. Lorsque ces deux signes se manifestent, le système des élections à la ma- Jorité, qui était naturel à l'origine, devient absolument faux.

Dans une démocratie représentative, les députés ne représentent plus une ville, une corporation : ils représentent les électeurs avee leurs opinions propres et opposées. Et, de même qu'autrefois le système des élections à la majorité assurait la représentation des différentes villes et des diverses corporations, de même, aujourd’hui, le système électoral doit permettre la représentation de {ous les électeurs, de toutes les opinions, de tous les partis.

A un régime nouveau il faut des institutions nouvelles. À la démocratie représentative doit correspondre un régime électoral qui, tout en reconnaissant à la majorité le droit de décision, facilite aux minorités l'exercice de leurs droits inviolables et l'accès de la représentation nationale,

I faut conclure avec Stuart Mill : une majorité d'électeurs devrait toujours avoir une majorité de députés ; mais une minorité de votants devrait toujours avoir une minorité de représentants. Parce que la majorité doit prévaloir sur la minorité, faut-il que la majorité ait tousles votes, que la minorité n’en ait aucun ? Est-il nécessaire que la minorité ne soit pas même entendue ? Dans une démocratie réellement égale, électeur pour électeur, la minorité devrait être représentée aussi complètement que la majorité. Sans quoi il n’y à pas d’6galité dans le gouvernement, mais bien inégalité et privilège. Une partie du peuple gouverne le reste : il y a une portion à qui l'on refuse la part d'influence qui lui revient de droit dans la représentation, et cela contre toute justice sociale, et surtout contre le principe même de la démocratie, qui proclame l'égalité comme étant sa racine même et son fondement.

Si la représentation des minorités s'impose dans les Chambres législatives, s’ensuit-il que le même principe doive être appliqué dans la composition du gouvernement?

IL y a là une distinction qu'il importe, préalablement à toute discussion, de bien établir.

Gouverner, c'est obéir à un parti; faire une loi, c'est se meltre au-dessus des partis. Gouverner, par consé-

quent, c’est ne prendre son impulsion etle mot d'ordre

que d’un parti, celui qui a la majorité dans le pays; faire les lois, c’est opérer une transaction entre tous les partis.

Gouverner, c'est s'appuyer sur une majorité qui est compacte, puissante et fidèle, quoi qu’il arrive. Faire une loi, c’est chercher la vérité juridique dans tous les partis à la fois : c’est se mettre à côté ou en dehors de la majorité, pour se créer une majorité nouvelle, spéciale à la loi en cause.

L’impulsion et le mot d'ordre politique, ce sont les élections générales qui les fournissent : car ce sontelles qui manifestent et découvrent la majorité politique qui domine dans le pays. Cette impulsion etce mot d'ordre subsistent tant que dure la législature : une seule majorité, une seule direction politique , — et l’on devrail pouvoir ajouter, un seul ministère, Les majJorités de coalition, au point de vue politique, et tant que dure une législature, sont un contre-sens et une hérésie parlementaires : car le pays a exprimé et imposé sa volonté politique lors des élections générales, le pays seul a qualité pour manifester un changement d'orientation. Le Parlement, neuf fois sur dix, ne pourra, en changeant de front, qu’exprimer une volonté douteuse : le plus sûr et le plus correct est de revenir en pareil cas à la consultation nationale. Le droit de dissolution est fait pour cela : il doit servir à cela, et c'est ce qui se passe en Angleterre (1).

(1) CF. un important article de M. Jules Roche, Le gouvernement parlementaire, Figaro du lundi 17 mai 4897.

Donc la direction politique est soumise au principe majoritaire.

Mais faire une loi particulière, c’est tout autre chose et une tout autre question. Une loi a un objet spécial et particulier sur lequel le pays n’a pas été consulté lors des élections générales, qui n’ont porté que sur l’orientation politique à donner au pays. On a voté pour ou contre un parti, donc pour ou contre deux ou trois idées qui forment son programme ; sur tout le reste, le pays n’a pas été appelé à exprimer, je ne dis pas son opinion, nous ne sommes pas sous le régime du gouvernement direct, mais ses lendances. La volonté générale du pays ne s’est manifestée que sur la question politique ; il s’agit maintenant de l’exprimer pour chaque loi particulière ; et sur ce point la seule intervention de la majorité dominante est absolument insuffisante.

En présence d'une proposition de loi, il ne doit y avoir en effet qu'une majorité spéciale à la loi en cause, indépendante de la majorité du gouvernement, prise dans tous les groupes et pour la formation de laquelle il ne serait tenu compte que de l'intérêt général, en dehors de toute préoccupation politique.

Ce qu’il faut avoir en vue, ce sont tous les intérèts particuliers qui peuvent se trouver engagés par la loi en cause.

Ce qu'il faut dégager, c’est la volonté particulière du pays par rapport à celte loi spéciale, et cela n'a rien de commun avec la majorité politique dominante dans le pays.

Pour aboutir à cette synthèse particulière et pour dégager cette orientation spéciale, il est indispensable que tous les éléments de décision soient mis en cause, que tous les intérêts soient représentés, que toutes les opinions, assez fortes pour fournir l’un des éléments de la conscience publique, puissent se faire entendre.Tout cela n’a rien à voir avec le principe majoritaire.

Pour que ces éléments représentatifs soient mis en œuvre, pour que toutes ces opinions soient appelées à entrer en lice, il faut de toute nécessité un système électoral qui leur assure une réglementation.

Er matière de lois, c’est donc le principe proportionnaliste qui s'impose.

Le malheur est, dira-t-on, que, sous le régime parlementaire, le Parlement a les deux rôles à remplir : il fait les lois et il dirige la politique du gouvernement. Il ne peut donc pas être organisé à la fois d’après le principe majoritaire et d’après Le principe proportionnaliste.

Mais c’est là qu'est l'erreur ; un Parlement élu sous le système proportionnaliste restera une assemblée majoritaire ; tandis que l'inverse est matériellement impossible.

Un Parlement composé de représentations fractionnées des diverses opinions politiques garde sa majorité gouvernementale destinée à se retrouver sur les questions politiques ; tandis qu’un Parlement qui n’a qu'une majorité de gouvernement peut bien faire une politique adaptée à son rôle et aux vœux du pays, il ne fera que

de mauvaises lois, parce que pour aucune d'elles, il ne sera pas en état d'exprimer la volonté générale de la nation ; il risquera de n'être qu'une assemblée autoritaire et tyrannique et le despotisme parlementaire est le pire de tous.

En matière politique, il faut bien le remarquer, le despotisme n'est jamais très long, puisqu’à chaque renouvellement parlementaire, si la politique à été tyrannique, le pays peut changer de front. Le despotisme en matière législative au contraire a des conséquences qui ne s’effacent jamais. Un Parlement passe, et avec lui ses ministères et tous les actes plus où moins autoritaires qu'ils ont pu faire : Les lois restent. Elles restent et c'est à peine si l'assemblée qui suit, eût-elle une majorité qui fût le contraire de la précédente, sera de force à y toucher.

Le despotisme gouvernemental a ses remèdes dans la périodicité des élections législatives. Le despotisme législatif est sans remèdes, et une assemblée qui ne vote les lois que d’après le principe majoritaire court tous Les risques d'aboutir à la tyrannie législative.

Donc, application du principe majoritaire en matière d'orientation politique, et application du principe proportionnaliste en matière législative : c’est la formule exacte à laquelle conduit toute analyse scientifique sur le terrain des principes.

Données de statistique réelle.

Nous venons de poser le principe de la représentation proportionnelle dans les élections législatives. Nous allons rechercher maintenant les conséquences qui résultent de son défaut d'application, voir à quel point le système majoritaire fausse le gouvernement représentatif et quels troubles organiques il détermine. Nous choisirons la France comme thème de cette statistique électorale: pris chez nous, les exemples que nous allons donner ne seront que plus concluants.

I. — Antiproportionnalité de la répartition des sièges entre les collèges.

Inégalité des circonscriptions. Causes de cette inégalité.

Les lois électorales modernes, en présence de l’« impossibilité physique de ne faire qu'un seul scrutin sur tout un peuple (1) », ont organisé des circonscriptions

(1) Rapport sur la constitution du peuple français fait à la Convention

électorales, c'est-à-dire de simples divisions administratives en vue de faciliter, de rendre même possible, l’élection par les citoyens des membres composant les organes de l'État. Les sièges des députés au Parlement sont ensuite répartis entre ces circonscriptions.

Or, à ce point de vue, notre régime représentatif est vicié par suite d'une triple erreur. D’abord la loi ne prend pas pour base des calculs de répartition le nombre des électeurs, mais Le chiffre de la population ; elle aggrave ensuite la fausseté de ce point de départ en comptant dans ce chiffre la population étrangère ; enfin elle n’a pas adopté pour base des calculs de répartilion un chiffre constant.

Le principe de l'égalité du droit des électeurs exige que l’on prenne pour base des calculs de répartition le nombre des électeurs inscrits et non le chiffre de la population. Celui-ci est en effet une base de calculs inexacte (1), et l'on ne peut même pas dire qu’il existe un rapport sensiblement constant entre le chiffre de la population et le nombre d’électeurs qui ÿ correspond.

La loi française aggrave encore la fausseté de ce point de départ et introduit dans les calculs une nouvelle cause d'erreur, en faisant entrer en ligne de compte la population étrangère qui est souvent très imau nom du comité de salut public, par Hérault-Séchelles, Moniteur Universel du 13 juin 1793, p. 177.

(4) Dans lés pays à suffrage universel pur, comme la France, celte

base est nécessairement le nombre des électeurs inscrits, puisque ce

nombre est identique au nombre des suffrages à émettre. B. —3

portante. Certains départements comptent de la sorte deux, trois, quatre députés de plus que ne comporte le chiffre de la population nationale. Ainsi on trouve 26.758 étrangers sur une population totale de 288.336 dans le Var, 28.905 sur 444.150 dans Meurthe-et-Moselle, — 32.729 sur 325.068 dans les Alpes-Maritimes, — 92,017 sur 630.622 dans les Bouches-du-Rhône, — 211.016 sur 3.141.596 dans la Seine, enfin 295.219 sur 1.736.341 dans le Nord (1).

Enfin — et ceci est le plus grave — Ja loi française n’admet pas un chiffre unique comme base de la répartition des députés entre les collèges électoraux.

L'article 14 de la loi organique du 30 novembre 1875 attribue un député à tout arrondissement de moins de 100.000 âmes, et prescrit la division des arrondissements présentant un chiffre supérieur. Le législateur, lié par cette formule étroite, est contraint d'accorder également un représentant à des arrondissements minuscules et à des arrondissements comptant près de 100.000 habitants. Voici dans cet ordre d'idées les quatre plus petits arrondissements :

Barcelonnette (Basses-Alpes). : 1: 0-45 477

Castellanne — RP EC

Sisteron — Fe dre 4 sit be T5 DAS CREER

Puget-Théniers (Alpes-Maritimes). . . . . . . . 922.040 et les quatre plus forts :

Paris, VITI* arrondissement .. . : . . . . . 99.496

(4) Maurice Vernes, Les élections générales de 1893 et le mouvement réformiste en France, Bruxelles, 1893,

Pérsentiére Ardèche). Or eeut, 50: 099412 Carcassonne (Andél acute 2 99418 CuérebiCreusc) nes SN à 09.859

Quand une loi, égalitaire dans son principe sinon dans son esprit, aboutit à de telles conséquences, il pourrait paraître sage de la réviser : on n’a pas cru devoir le faire. Mais, par comparaison, ceci n’estrien, car c'est dans la division des arrondissements de plus de 100.000 habitants que la fantaisie s’est donné le plus librement carrière. Il eùt été, semble-t-il, tout naturel de diviser chaque arrondissement en collèges égaux. Loin de là : le législateur paraît s'être ingénié au contraire à créer les plus grandes inégalités possibles. Et, si tel était son but, il faut avouer qu'il l’a parfaitement atteint. Ainsi:

Brest (Finistère) 4" circonscription . . 107.916

dont la moyenne devrait être 78.600.

Angers (Maine-et-Loire) 1°° circonsc. . . 103.518 — — 2° — 4 . ‘71.246 Reims (Marne) 1"° circonseription . . . 116.886 — —. Xe — a er r 009

La moyenne d'Angers devrait être 87.000 et celle de Reims 95.500.

La Roche-sur-Yon (Vendée) 1re circonsc. 74.246 — — 2° — . 92.610

La movenne de la Roche-sur-Yon devrait être 83.428.

On peut encore citer comme exemples, particulièrement frappants, le département de la Seine et l’arrondissement de Lyon. Dans l'arrondissement de Sceaux dont la moyenne est de 94.000, nous trouvons :

L'EMCITCONSC IPHONE, FE ENS 65.777 2° 85.237 3e — 0 EME Re DE 132.340

et dans celui de Saint-Denis, dont la moyenne est 82.000, des circonscriptions allant de 62.000 à 114.937. Ainsi donc un collège de 114.937, un de 132.340, alors que dans le même département, on dédouble soigneusement et conformément à la loi le VE arrondissement de Paris en deux circonscriptions de 40.271 et 59.872, ledit département ne dépassant le chiffre de 100.000 âmes que de 143 unités.

À Lyon, un fait analogue. On divise le [T° arrondissement, qui est de 103.881 habitants, en deux collèges, les 3° et 4°, de 56.374 et 47.507 ; mais en même temps on attribue 105.808 à la 9° circonscription. Au total neuf collèges, allant de 35.111 à 105.808, c'est-à-dire variant comme de 1 à 3, dont sept pour une population urbaine de 401.930 et deux pour une population rurale de 201.132, ce qui donne l’étonnante proportion de: 7 pour 400.000 et 2 pour 200.000.

Nous voilà loin de cette quotité invariable qui devrait être la base de tout calcul de répartition. Mais, nous l'avons dit plus haut, la faute en est au législateur qui a eu le tort d'opérer sur le chiffre de la population et non pas sur le nombre des électeurs.

LE SYSTÈME ÉLECTORAL MAJORITAIRE Sy

II, — Antiproportionnalité de la répartition des sièges

entre les partis.

Le Parlement doit être l’organe de la volonté de la nation. La Chambre, disait Prévost-Paradol, doit être le miroir du pays.

Pour que toute décision prise par le Parlement soit vraiment l'expression de la volonté générale, il faut qu’à la majorité du corps élu corresponde la majorité du corps électoral. Or, pour qu'un groupe parlementaire corresponde dans la ration à un groupe électoral numériquement proportionnel, il faut que chaque représentant ait un pouvoir représentatif égal. A la Chambre en effet les votes de tous les députés ont même valeur, c'est-à-dire sont égaux entre eux : chaque député doit donc représenter un même nombre d’électeurs.

Or en France les députés ont-ils un pouvoir représentatif égal? Nullement. Et voilà ce qui fausse encore essentiellement notre régime représentatif.