DOS LEA TE SET RE

En d’autres termes :

Voix non représentées. . . . . 51 0/0 55 0/0 57 0/0 Voix représentées . . . . . . 490/0 450/0 43 0/0

Total cer MN AIO 100 100

Les statistiques de M. Turquan démontrent qu'aux élections générales de 1885, dans quatre départements seulement sur guatre-vingt-sept, les élus répondaient à une fraction des électeurs égale ou supérieure à la moitié ; en d’autres termes, dans quatre-vingt-trois départements les élus représentaient la minorité des électeurs.

Les élections de 1893 ont donné les chiffres suivants:

ADSLERUODS ER NT RO 0 Vois Hate eee SEE te 26,2 0/0 Voix représentées... 4 Le TR NOR EN UNR Voix non représentées. 42 4... « 56,1 0/0

Dans douze départements seulement, le nombre des voix représentées atteint la moitié des inscrits: dans les soirante-quinzse autres, les députés ne représentent que la minorité du corps électoral, et même dans six leurs voix atteignent à peine le tiers des inscrits (2).

Enfin les élections législatives des 8 et 22 mai 1898 ont donné les résultats suivants:

(1) La représentation proportionnelle, 1895.

(2) A. Besson, opicit.; p. 98:

NS ItOnS en nt. 202000: 007:780

Von Daliés ee une 20m 04009.074

Voix représentées. . . . .-. . 4.882.631 soit 45,2 0/0 Voix non représentées . . . . . 5.916.854 soit 54,8 0/0 Conséquences :

{° Le Parlement n’est pas l’image de la nation.

2° Les députés n'étant, pris dans leur ensemble, que les mandataires du plus petit nombre d’électeurs, c’est donc la minorité qui délibère et gouverne, tandis que la majorité réelle est réduite à l'impuissance.

Voilà le mal et l’on ne saurait nier qu'il est fort grave.

Ainsi donc par suite du mode actuel de supputation des suffrages, non seulement la minorité, mais encore la majorité du corps électoral peut êlre privée sinon de toute représentation, du moins de la représentation proportionnelle à laquelle elle a droit: et par suite le droit de décision que l’on revendique au nom de la majorité, peut passer entre les mains d’une minorité.

Par la pratique d’un tel système, la démocratie s’6loigne de plus en plus de l'idéal qu'elle devait réaliser. Ce n’est plus le gouvernement de tous par tous : ce n’est même pas le gouvernement de tous par le plus grand nombre. La démocratie peut n'être, comme nous venons de le voir, que le gouvernement de tous par une infime minorité, régime d'autant plus tyrannique qu'il se sent plus faible et moins soutenu par la masse de la nation. Le suffrage universel n’est plus alors, selon l’expression d'Emile de Girardin, qu'une balance qui se trompe sur la justesse du poids, un cadran qui trompe sur l'exactitude de l’heure.

ES | CHAPITRE il

Sans doute Le système de la représentation proportionnelle ne peut se proposer de remédier à lui seul à tous ces défauts. Son bon fonctionnement suppose avant tout une réforme préliminaire : l’égalisation des circonscriptions de vote.

Nous conelurons donc ainsi ces considérations statistiques :

1° L'application intégrale du principe de l'égalité des électeurs à la répartition des sièges entre les collèges, exige le découpage du pays en circonscriptions égales quant au nombre d'électeurs inscrits et de députés à élire (1).

2° Il est inique et il est dangereux de laisser sans représentation des fractions importantes du corps électoral.

3° Il est inique et dangereux, lorsque la loi dit: il est attribué un siège à tout électeur, simultanément de donner les sièges à des groupes qui n’atteignent que la moitié ou le tiers de ce chiffre et de les refuser à des groupes qui le contiennent une ou plusieurs fois (2).

(1) Il serait à souhaiter à cet égard que les Chambres discutent et votent au plus vite le projet de remaniement des circonscriptions dù à l'initiative de M. du Périer de Larsan, V. J. Officiel, 1898.

(2) Exemple : le département du Nord. Electeurs inscrits : 354.000, ce qui, à raison de vingt sièges, donne un représentant pour 47.700 électeurs, Or, le parti en minorité n'obtient aucun représentant bien qu’il ait réuni 123,000 voix ou sept fois environ ledit chiffre, tandis que la majorité, avec 165.000 suffrages en obtient vingt, ce qui fixe le taux de revient de chaque siège à 8,250 ; 8.250 n'est pas même Ja moitié de 17.700.

En matière électorale, la France croit à un dogme : le suffrage universel, et, pour l'organiser, elle a recours à deux expédients : le scrutin de liste et le scrutin uninominal ou d'arrondissement. Ne lui parlez pas d’un troisième système : il n'en existe pas.

Depuis la Convention, c’est-à-dire depuis plus d’un siècle, les votes des électeurs sont comptés de même sorte. En vain nous avons eu neuf révolutions et autant de constitutions, bien plus de lois électorales que de chartes, jamais il n'a été dérogé à ce principe que la moitié plus un des votants était la souveraine puissance, et que la moitié moins un ne comptait pas.

Le sacrifice brutal des minorités quelles qu’elles soient, tel est, nous venons de le voir, le résultat de notre système électoral. L'injustice est La même pour tous les partis : tous en souffrent ou en peuvent souffrir.

On peut s'étonner que dans un pays comme le nôtre, épris avant tout d'égalité et de justice, on ait si longtemps supporté cette idée que le suffrage de l’un compte

pour quelque chose et le suffrage de Pautre pour rien. bee

Lorsque des projets de loi sur la représentation des minorités ont été présentés aux Chambres françaises, c'est à peine cependant si on a daigné les discuter. Malgré cela l’idée a fait son chemin hors du monde politique et bien des gens aujourd'hui estiment que l'écrasement des minorités par les majorités, n’est peutêtre pas le dernier mot du suffrage universel.

Dans plusieurs pays du reste, l'expérience du principe que nous défendons a été faite. La représentation des minorités est pratiquée en Danemark depuis 1855. Elle est admise en Angleterre, en Portugal, en Espagne, au Brésil, au Chili et dans plusieurs États de l’Union américaine. Même en Suisse, où sévit cependant l'esprit d’exclusivisme le plus étroit, un important mouvement d'opinion s’est produit depuis quelques années en faveur de la réforme électorale, et divers cantons ont inscrit le droit des minorités dans leur Constitution. Enfin en Belgique, l’année qui s'achève vient de voir triompher la cause de l'élection proportionnelle. La question a été longuement discutée devant le Parlement belge : elle vient de passer du domaine de la théorie dans celui des faits accomplis. Chacun de ces pays cherche à résoudre le problème à sa façon, préférant essayer même des moyens défectueux plutôt que de ne pas s’efforcer d'être juste.

En France nous ne paraissons pas même nous douter qu'il puisse y avoir quelque chose à faire à ce sujet. Sommes-nous done moins hardis que nos voisins ? Non

sans doute, mais nous sommes plus routiniers, plussimplistes. [l y a quelques années, dans la législature d’un des Etats de l'Amérique du Nord, on diseutait cette question des minorités ; et, comme les partisans de la moitié plus un en vantaient la merveilleuse simplicité, un orateur s’écria : « Une diligence aussi était plussimple qu’un chemin de fer: est-ce un motif pour revenir à la diligence. » Le mot est joli, etil est juste. Dans un avenir qui n’est peut-être pas trop éloigné, espérons-le, quand un système de vote plus rationnel assurera une représentation équitable de toutes les opinions, nos neveux souriront de notre système simpliste de la « moitié plus un », etils ne comprendront pas comment pouvant faire mieux, nous nous obstinions à rouler en diligence.

Nous avons le suffrage universel, disons-nous : oui sans doute, universel, puisque tout citoyen àgé de vingt et un ans peut voter : mais avec celte particularité que la moitié plus un est tout, etla moitié moins un, zéro. Si je suis dans la majorité j'exerce utilement mon droit de suffrage : si au contraire je me trouve dans la minorité, mon bulletin de vote n’est plus qu'un vain chiffon de papier. Cela nous paraît naturel : affaire d'habitude. Par suite de l'ignorance où nous sommes de ce que devrail être la véritable justice distributive, cette manière

singulière de pratiquer le suffrage universel est admise

comme parfaitement correcte. On dit qu’elle est simple et tout semble dit. Mais il serait simple aussi de tirer à la courte paille la possession d’un bien, sur le partage duquel les ayants droit ne sont pas d'accord. Néanmoins le Code civil n'admet pas, que je sache, ce moven très simple assurément de mettre fin à un différend. Le législateur a pensé avec raison que, lorsqu'il s'agit d'intérêts sérieux, la justice doit passer avant la simplicité.

Or n'est-ce pas une iniquité criante que cet écrasement brutal de la minorité que l’on appelle le « verdict du scrutin »? Dans un arrondissement, par exemple, tel candidat à 10.000 voix ; son concurrent ou ses concurrents en obtiennent 9.500. Le premier entre à la Chambre. C’est fort bien. Mais la minorité qui a voté pour le second ou dont les voix se sont dispersées sur plusieurs, cette minorité des 9.500 votants, qui compte pourtant dans la circonscription, en quoi donc est-elle comptée pour quoi que ce soit dans la députation de cet arrondissement ?

Il arrive même de temps en temps, quand il y a, par suite de ballottage, un second tour de scrutin, que ce sont précisément les électeurs, vaincus comme minorité relative, qui forment en réalité la majorité absolue. En voici un exemple typique : nous le choisissons, entre plusieurs, dans les résultats définitifs des dernières

élections législatives.

Nevers : 1° circonscription.

Serutin de ballottage du 22 mai 1898.

Electeurs inscrits : 23.678. — Votants : 17.587. Candidats :

MMA MASSE SOC TR 02 AN, 2 + JL CoA-S24TEIU Pise -OPDOPL ue MEET on DA TAS Desnovers rad (00 00m OU Du Verne TT ODA POTE RL SRE, RU 1m 21002

M. Massé est ainsi élu à Ja majorité relative. De sorte que sur 17.587 votants, il y en a 12.763 qui ne sont pas représentés : plus des deux tiers et près des trois quarts !

En quoi, encore une fois, ces diverses minorités électorales, dont le total en certains cas peut atteindre presque la moitié des électeurs (1), et même, comme nous venons de le voir, la dépasser, en quoi ces minorités, qui forment un élément essentiel et une partie intégrante du pays, figurent-elles, pour une portion quelconque dans un Parlement que l’on dit être l’image et le résumé de la nation? Absolument privées de toute représentation, ne sont-elles pas au contraire, pendant toute la durée de la législature, aussi complètement réduites à néant que si elles n’existaient pas, que si l’on avait interdit à l'avance à chacun des électeurs qui les

(1} En voici un exemple, Aux dernières élections législatives, dans la

{re circonscription de Niort (Deux-Sèvres), M. Disleau a été élu par 7.859 voix contre 7.852 obtenues par son concurrent.

composent le droit de voter, ou que l'on eût déchiré un à un leurs bulletins, à mesure qu'ils les déposaient dans l’urne. Est-ce là vraiment la liberté politique. Et que vient-on nous parler de démocratie et de suffrage universel ? Libéral en apparence et d’une matière illimitée tant qu'il ne s’agit, pour l'électeur, que de voter, le législaleur semble avoir oublié de compléter la plus grande réforme politique des temps modernes, en assurant à chaque électeur le bénéfice de son vote.

Sans doute, le suffrage théorique est universel ; mais le suffrage pratique, le suffrage utile, celui qui aboutit à être représenté, est restreint. C’est le suffrage d'une classe qui supprime une autre classe. Tout le monde vote: voilà l'apparence. Mais ne sont comptés dans chaque collège, que les votes appartenant à la classe qui s'appelle la majorité de ce collège ; les autres sont comme non avenus : voilà la réalité.

Et remarquez que le même système s'applique à toutes les élections ; à celles du Conseil général, du Conseil d'arrondissement, du Conseil municipal. De sorte que, partout, la loi inique de l’écrasement est substituée à la loi équitable de la représentation vraie, la loi de la force à celle de la justice.

Avec ce mode de scrutin, les électeurs de la minorité sont, dans la plupart des circonscriptions, aussi complètement exelus de l'exercice effectif du droit électoral, que l’élaient jadis les citoyens qui ne payaient pas le cens. Est:il, dès lors, bien surprenant que, dans de

telles conditions, un certain nombre s’abstiennent et les en peut-on sérieusement blämer ?

Sans vouloir discuter ici la question de savoir si elle est légitime ou non, nous devons cependant reconnaître qu’au regard de la minorité, l’abstention n’est pas sans excuse. Sans doute elle est déplorable en principe : c’est un suicide politique. Mais la faute première ne doit-elle pas remonter à la loi électorale qui l’impose en quelque sorte ? Se rendre au local de l'élection pour augmenter d’une unité le chiffre d'une minorité qui sera certainement battue, peut être l’accomplissement d’un devoir, mais c’est, il faut en convenir, un devoir peu entraînant. Aussi quand l'électeur aime mieux s'abstenir que voter pour un candidat qui ne représente pas ses opinions, on ne peut que louer, en en regrettant la nécessité, cette marque de caractère et cette preuve de dignité.

Les abstentions atteignent en France un chiffre vraiment considérable. En 1893, cette proportion s'élevait à 32 0/0, c’est-à-dire près du tiers du corps électoral. Préoccupés de cet état de choses déplorable, des esprits libéraux ont cherché, dans tous les pays de gouvernement représentatif, les moyens d'y mettre un terme. En Belgique, le législateur a déclaré le vote obligatoire sous peine d'amende. Quelques hommes politiques proposent même d'appliquer chez nous ce remède, en y adjoignant certaines sanctions destinées à le rendre efficace, comme cela a lieu déjà pour les élections sénatoriales.

Outre que je considère une semblable obligation comme étant en contradiction avec Le principe du suffrage universel, qui considère l'exercice du vote comme un droit proprement dit dont on est libre d’user ou de ne pas user, et non comme une fonction conférée par l'Etat à charge de la remplir exactement, je vois dans le vote obligatoire une tendance fàächeuse à la toute puissance de l'Etat, à son ingérence dans tous les domaines, à ce que l’on appelle la théorie de l'Etat Providence (1).

Signale-t-on un abus, vite il faut une loi pour y porter remède. J'aime mieux guérir par la liberté les maux qu’elle engendre, et aux lois les mieux faites je préfère l'individualisme, le développement de la personnalité et le sentiment de la responsabilité, seules sources d'une initiative généreuse et féconde.

Au législateur qui voudrait l'obliger à voter, l'électeur qui s’abstient serait du reste en droit de faire cette simple réponse :

« Quand vous m'avez appelé à l'électorat, j'ai eru que ma voix serait comptée pour la désignation des représentants de la nation. J'ai reconnu bientôt qu'il n'en était rien : que mon bulletin faisait nombre,

(1) L'élection, disait Guizot, est de la part de l'électeur « un choix véritable, c’est-à-dire un acte de jugement et de volonté ». — « C'est dénaturer la fonction représentative du suffrage que de faire intervenir l'élément étranger de la contrainte et de la peine... L'électeur qui vote sous l'influence d'une contrainte n'est pas un véritable électeur : il n’est plus un organe de l'Etat, mais bien une machine à voter. » A. Posada, El deber del suffragio y el voto obligatorio, p. 239.

mais n'avait aucune influence sur le résultat de l’élection. J'ai jugé inutile de continuer à voler du moment que mon suffrage n'avait d'autre valeur que celle d'une affirmation purement platonique. Aujourd’hui, vous m'appelez de nouveau aux urnes, et d’une manière impérative. C’est donc que voulez que ma voix soit utilisée : sinon, pourquoi une obligation ? Pourquoi une sanction ? Il faut qu'il y ait un intérêt en jeu. Or cet intérêt n'existe pas pour moi, c’est évident. Peu vous importe, vous sénateur, vous député, d’être élu par la simple majorité ou par l'unanimité des votants. Vous me conviez à la lutte, j'accepte ; mais à armes égales. Je ne déserte pas les urnes ; mais, rougissant des compromissions et répudiant certaines alliances, je me renferme dans mon silence et dans ma dignité. Donnezmoi l'assurance que mon vote aura une portée efficace, et vaudra autant que le vote d’un électeur de la majorité ; etalors je voterai sans qu'il soit besoin de menaces pour m'y pousser. »

Les historiens nous apprennent qu'à Athènes déjà les abstentions atteignaient un chiffre très élevé et que, pour récompenser les citoyens qui prenaient part au vote, l'Etat leur donnait, sous forme de jetons de présence, quelques pièces de menue monnaie (1). Quelque défectueux que soit ce procédé, il est encore préférable à l'obligation du vote sous Le régime des élections à la

(1) Voir A. Perrot, Essai sur le droit public et privé de la république athénienne, Paris, 1867, p. 19.

majorité. Dire à un citoyen : « Je l'enjoins de voter » el ajouter immédiatement : « Je te défends de voter d'une manière efficace », c'est, pour employer une expression familière, donner d’une main et reprendre de l'autre.

Le vote obligatoire, sous le procédé majoritaire, est une mesure en tous points absolument condamnable. Déclarer le vote obligatoire, ce n’est pas résoudre le problème électoral: c’est le compliquer et l'aggraver. Il ne s'agit pas tant d'obliger ceux qui ne veulent pas voter, les non-ciloyens de tempérament, à prendre partau vote, que de permettre aux vrais citoyens de voter efficacement:ilne s’agit pas d'augmenter le nombre des bulletins de voie, mais bien de les rendre effectifs.

Veut-on diminuer le nombre des non-votants ? qu'on rende le vote effectif. « Au lieu de mener contre les abstentionistes une campagne qui restera forcément stérile, disait avec beaucoup de bon sens, Francisque Sarcey (4), M. Laffitte ferait bien mieux de chercher un moyen d'obtenir du suffrage universel la représentation des minorités ; et quand il l'aura trouvé, de l’exposer el de l’imposer. Ce jour-là il peut être tranquille, plus ne sera besoin, pour nous pousser au vote, d’ob- Jurgalions, de menaces et de pénalités. Nous y courrons tous parce que tous nous y aurons intérêt visible et palpable. »

(1) Annales politiques et littéraires, 25 juin 1893.

L'élection proportionnelle diminuerait le nombre des abstentions non pas artificiellement, ainsi que le fait Le vote obligatoire majoritaire, mais bien réellement. Cette réforme va droit à la source du mal. « Partout où la représentation proportionnelle à été établie, constalait récemment le Temps (1), le chiffre des abstentions a diminué. »

Elle seule, d’ailleurs, peut donner une raison d’être sérieuse au vote obligatoire. Cette dernière mesure, sans la représentation proportionnelle risque fort de dégénérer en une véritable comédie que la loi n’a pas le droit de rendre obligatoire. Allez déposer un bulletin blanc, dit-on à l'électeur, qui ne vote pas parce qu'aucun candidat n’a sa confiance. Nous demandons avec M. Posada (2) : « Est-ce que l'essentiel pour le suffrage consiste à déposer un papier dans une urne ? ».

Avant de rendre le vote obligatoire, il faut d’abord assurer le vote wile.

Sans représentation proportionnelle il ne saurait être question du vote obligatoire. Les deux questions sont en effet étroitement liées.

Sans l'assurance que les minorités puissent obtenir dans les scrutins une part de représentation, on ne peut espérer voir diminuer le nombre des abstentions. Car ce qu'on appelle parfois de l'indifférence ou de l'apathie, ce n’est au fond rien autre chose que le sentiment très

(1) Numéro du 22 septembre 1896.

2) Posada, op. cit., p. 243.

vif de l'indépendance individuelle et de la liberté du citoyen. La cause cessant, l'effet ne lardera pas à disparaître, le ciloyen intelligent ne restera plus chez lui au jour de l'élection : il n'aura plus d’excuse de le faire, plus de raison de s’abstenir.

Là où il n'ya pas égalité de représentation, disait Louis Blanc, on peut poser hardiment en fait qu'il n’y a pas démocratie. L’essence de la démocratie, en effet, c'est l'égalité : or partout où les minorités risquent d’être élouffées, que dis-je ? partout où elles n'ont pas leur influence proportionnelle sur la direction des affaires publiques, le gouvernement n’est au fond qu'un gouvernement de privilège, au profit du plus grand nombre.

On répondra peut-être que, dans le mode d'organisation adopté jusqu'à ce jour, la minorité ne reste jamais sans représentants, parce qu'il arrive que le parti en minorité dans un collège est en majorité dans un autre, ce qui tend à rétablir la balance.

Lorsque le vote s'effectue, comme aujourd'hui, par circonscriptions isolées, il arrive en effet quelquefois que le parti qui est le moins nombreux dans la totalité d'un département est cependant par exception le plus nombreux dans tel ou tel arrondissement particulier. De sorte que les opinions de la minorité parviennent ainsi tant bien que mal à figurer dans la représentation de

la contrée, ce qui produit un trompe-l'œil pour les es-

prits inattentifs. « Batlues iei, disent-ils, les minorités lemporteront ailleurs. Dans l’ensemble des élections, il s’'établira une sorte de compensation, et ainsi, par le jeu naturel du suffrage, le résultat définitif ne s’écartera guère de l’exactitude absolue, de l'égalité mathématique, au point de vue de la représentation des divers g roupes d’électeurs. »

Cette objection que l'on retrouve à chaque instant sous la plume des défenseurs du système majoritaire, n’est aucunement fondée en théorie et se trouve de plus démentie par les faits. Cette compensation qu’on invoque, ne se produit nullement, car elle n’est pas le résultat de la loi, mais des hasards de la géographie électorale qui a plus ou moins capricieusement réparti dans le pays les divers groupes politiques, ce qui décide du sort des élections. En supposant même que dans l'état actuel de notre législation électorale, elle se produise dans quelques cas exceptionnels, ne serait-ce pas dire que l'exclusion et l'injustice dans un collège seraient rachetées par l'exclusion et l'injustice dans un autre ?

Cetinconvénient a été signalé déjà par Louis Blanc,défenseur énergiquedela représentation detous.«L’étouffement de la minorité ici, ne cessera pas d’être regrettable, dit-il, parce qu'il v aura un étouffement de la minorité ailleurs, en sens inverse. Un mal donné pour correctif à un autre mal ne saurait tenir lieu de remède, et d’être également fausse, pour chaque parti, cela ne fait pas que

la représentation soit plus vraie pour l’ensemble (1). »

(1) Louis Blanc, Questions d'hier et d'aujourd'hui, &, Ler,

Et puis, serait-ce une consolation pour les électeurs qui forment la minorité d'un collège de savoir qu'ailleurs leurs amis politiques ont triomphé ? Lors des dernières élections législatives, les 135.000 électeurs républicains du Finistère, des Côtes-du-Nord, du Morbihan réunis, n'ont pas obtenu un seul siège dans ces trois départements : se consoleront-ils en songeant qu'à Paris 288.000 de leurs coreligionnaires politiques ont obtenu les 38 sièges? Leurs intérêts serontils bien pris en main par les élus de leurs adversaires politiques ? Ceux-ci, de leur côlé, qui seront privés de tout porte-paroles à Paris devront songer au bonheur de leurs amis bretons et se passer de représentants : car enfin admettre que l’élu représente même les adversaires qui ont voté contre lui, c'est se payer de mots. Ce député, en effet, a été élu sur un programme qu'il tâchera d'exécuter, s’il est consciencieux : or cette exécution peut parfaitement blesser les sentiments et les intérêts des électeurs qui désiraient avant tout un homme de leur avis pour produire à la Chambre leurs désirs et leurs revendications.

Donc quelque vague espoir qu'on puisse nourrir de voir la chance corriger les iniquités de notre législation électorale, il reste ceci, que le droit de vote est devenu caduc pour des minorités considérables, sinon pour des groupes dont la réunion formerait la majorité.

Dans les élections par scrutin de liste qui opèrent en bloc sur toute l'étendue du département, l'écrasement

des minorités se fait par masses plus compactes et le vice du système s’accentue davantage. Il en est de même dans les élections municipales où le vote se fait également par le scrutin de liste. Au lieu d’être une série de duels permettant aux hommes du parti le plus faible d’avoir çà et là quelques chances heureuses, l'élection devient alors le combat de deux corps organisés où toutes les forces centralisées se mesurent à la fois, vraies batailles rangées où il n’y a plus de succès individuels, mais bien le triomphe ou la défaite du groupe toutentier dans la région tout entière. Si avec un semblable fonctionnement, on opérait par vote unitaire, c'est-à-dire en faisant de la France l'unique circonscription, la runoridé n'aurait pas un seul représentant à la Chambre. Telle est la logique invincible du faux principe qui nous gouverne et dont on ne saurait proclamer, ni trop haut, ni trop souvent, ni sous trop de formes, la profonde iniquité.

« Mais, diront quelques-uns, il faut cependant que ce soit la majorité qui décide et qui l'emporte, et que Ja minorité se soumette... » — Oui, sans doute : quand il s’agit de prendre une mesure, de voter les articles d’un Code, de décréter la paix ou la guerre, de trancher une question, il faut que Îa majorité décide, que le nombre fasse loi et que la minorité se soumette. Mais ici, en matière d'élection, c’est tout autre chose. Il no

(7 CHAPITRE lil

s'agit pas, en effet, comme nous l'avons déjà dit par ailleurs, de prendre une décision, mais bien de faire représenter la nation, et de créer comme une forme réduite, comme une photographie de la nation ellemême . Or, pour que cette représentation soit exacte, pour qu'elle soit équitable et juste, ne faut-il pas que toutes les opinions, que tous les partis politiques, que tous les intérêts divers s’y retrouvent dans les proportions mêmes que ces opinions ou ces partis occupent sur le sol de la patrie ? Que ceux, par exemple, qui sont un tiers dans le pays, soient pour un tiers dans l'assemblée qui le résume el le personnifie ; que ceux qui sont le huitième dans la nation soient pour un huitième dans la représentation nationale ?

On insiste pourtant et l’on dit: « Comment faire autrement ? Comment éviter que les minorités, vaincues dans le scrutin, ne soient exclues de la représentation ? Dans la lutte électorale, comme dans toute lutte, il y a des vainqueurs et des vaincus. Les vaincus seront une autre fois vainqueurs et pourront prendre aussi leur revanche. »

— La question qui nous préoccupe est assez grave pour qu’il soit avant tout nécessaire de ne pas en confondre les éléments. Or, au point où nous en sommes de cette étude critique, nous ne cherchons pas encore à résoudre le problème, mais seulement à le bien poser : et nous le posons sur le terrain de l'équité. Nous nous adressons simplement à la conscience et à la raison et

nous demandons, non point si l’on peut faire autrement, mais si cela est juste ou injuste, rationnel ou irrationnel? Ce détail et quelques autres une fois établis, nous ferons ensuite appel à l’intelligence ; et nous examinerons comment il faudrait s'y prendre pour réaliser la justice et mettre en pratique la raison. Cette dernière question ne pourra venir utilement qu'après que le problème aura été posé tout entier et considéré sous toutes ses faces.

Reprenons-le donc.

Le mal, c’est précisément que le scrutin soit un conflit violent, et que l'élection, pour employer une expression consacrée, soil Le résultat d’une « lutte électorale ». Le choix des représentants doit être, par sa nature, une opération de justice distributive ; par l’applcation du principe de la majorité l'élection devient un combat. On vote moins pour les hommes dont on désire le succès que contre ceux que l’on redoute. Les chefs de partis le savent bien. Sans ménager l’encens à leurs candidats, ils s'occupent surtout à dénigrer les candidats de leurs adversaires et ils emploient pour cela certains mots appropriés à la circonstance qui font sur nombre d’électeurs l'effet de l’écarlate sur les taureaux. Il suffit d'étudier un peu l’état d'un peuple à l'époque des élections pour savoir qu’on lui inocule périodiquement un état de surexcitation qui a tous les

caractères d’une fièvre artificielle.

Voici les approches de l'élection. Les chefs politiques sont en présence embrigadant les électeurs, distribuant les mots d'ordre, ralliant les indécis, excitant par de fallacieuses promesses, l’ardeur de leurs soldats. L’esprit de parti se met en campagne. On travaille à accroitre l’antagonisme là où il existe, à le créer là où il n'existe pas. On s'adresse non seulement à toutes les idées, à tous les intérêts légitimes, mais à tous les préjugés, à toutes les passions. On présente à l’imagination du peuple des campagnes les spectres du passé, les fantômes de l’avenir : on exaspère à la ville les haines ouvrières. Toutes les causes naturelles de division sont accrues,envenimées ; et plus on s’irrite contre sescompatriotes, dans un cas où l’irritation n’a cependant aucune cause légitime, plus on se sait gré de son patriotisme.

Qui donc pourrait le nier ? Avec les errements actuels, une élection générate est par elle-même une cause d’anxiété pour les esprits, de perturbation dans les affaires. Vainqueur ou vaincu on ne le sera pas à demi, et puisque deux voies déplacées peuvent changer la défaite en triomphe, il faut les conquérir à tout prix. Aussi quelle tentation d'employer la fraude, la corruption, même la violence, pour déplacer ces voix et s'assurer le prix de la victoire ! Système pernicieux pour la moralité publique, et qui nous à valu dans certaines villes du Midi, le spectacle vaudevillesque autant qu'affligeant, de ces bataillons d’électeurs défunts, dont les votes d'outre-tombe venaient faire utilement pencher la ba-

lance électorale en faveur d’un parti peu scrupuleux !

La victoire ou la mort! Il n’y a pas d'autre alternative dans la lutte sans merci à laquelle se livrent les partis pour le choix des représentants, car la défaite électorale est la mort légale du parti vaincu.

Or est-il juste en vérité que ce quine devrait être qu'un dénombrement soitune bataille ? Est-il juste qu’il y ait des vainqueurs et des vaincus? N’est-il pas déplorable en vérité que les partis soient ainsi mis aux prises au lieu d'être appelés à se compter paisiblement et à se faire représenter au sein du Parlement, suivant la proportion exacte de leur importance numérique dans le pays?

Avec le principe calmant de la justice distributive, chaque parti, ayant un nombre de députés proportionnel à celui de ses adhérents, aucun d’eux ne pourrait se plaindre de ce qu'un parti adverse, ayant une force numérique plus considérable, obtienne une part plus grande de la représentation nationale. Les partis en minorité, ayant la certitude que, ne pouvant conquérir le pouvoir, ils seront toutefois représentés au Parlement, se résigneront plus facilement à leur défaite : l'élection ne serait plus, comme dans le système actuel, une question d'omnipotence où d’annibilation. Ainsi disparaîtraient l’ardeur de la lutte, la violence des procédés, les haines qui survivent aux élections, la jote insolente des vainqueurs, la rage sourde des vaincus. Ajoutons, comme dernier avantage, que la fièvre élec-

torale étant supprimée, on pourrait augmenter la fré-

68 CHAPITRE II quence des élections, les rendre annuelles peut-être et,

par là, permettre au gouvernement de s’éclairer plus

souvent sur la véritable opinion du pays.

Si malgré tout, nous persistons dans notre système électoral, qu'arrivera-t-il tôt ou tard? Il arrivera que les électeurs finiront par s’apercevoir que la majorité qui triomphe le jour du scrutin est souvent factice, puisque, si trois ou quatre partis sont en présence dans une circonscription, le parti plus nombreux, qui seul aujourd'hui a chance d’être représenté, est en bien des cas moins nombreux que les autres partis réunis. Alors deux minorités feront le calcul très simple qu’en s’unissant, elles peuvent faire échec à leur adversaire commun ; elles s’entendront pour choisir un candidat, sorte de député bâtard, qui sera supposé les représenter l’une et l’autre, tandis qu’en réalité il ne représentera ni l'une ni l’autre. Il se fera des coalitions entre les partis extrèmes : il s’en fait déjà aux scrutins de ballottage. On a vu, dans les élections municipales de certaines grandes villes, les conservateurs et les socialistes préparer ensemble une liste de candidats qui l’'emportait le jour du vole. Ces sortes d’alliances, auxquelles on a donné le nom de pactes de Bordeaux, se pratiquent aujourd’hui couramment dans les élections politiques : elles tendent même à se généraliser d'une façon désastreuse. Qui est sacrifié, et qui le sera de plus en plus dans ces aventures

électorales ! L'opinion moyenne, qui peut lutter contre les opinions extrêmes tant qu'elles sont isolées, non si elles s'unissent. On blâme ces conservateurs et ces s0cialistes faisant campagne côte à côte ; on ferait peutêtre mieux de critiquer un système qui, en refusant toute représentation aux minorités, les conduit fatalement à de déplorables compromis. Reconnaissons à chaque parti Le droit d'exister, le droit de nommer des représentants en proportion de son importance réelle, et chaque parti aura son programme, ses candidats, son drapeau, qu'il arborera fièrement au grand jour.

En disant aux partis: « Tout ou rien », on fausse le suffrage universel et on fausse en même temps le régime parlementaire. Quels représentants, en effet, peuvent donner de semblables élections, faites sous l’'empire d’une nécessité tyrannique, à l'aide de coalitions hybrides? — on ne le devine que trop : une majorité sans cohésion, sans autorité, sans mandat? Que représente-t-elle ? Des rancunes d’une heure, qui souvent ne survivent pas à la fièvre du moment : des alliances d’un jour dont on rougit le lendemain. Que peut faire cette soi-disant majorité et que fera-t-elle ? Elue sans programme, elle sera impuissante le jour où elle essayera d'agir. Elle se divisera dès qu’elle voudra toucher à une de ces grandes réformes qu'un Parlement ne peut tenter que lorsqu'il sent le pays derrière lui. St elle reste unie, ce ne sera qu'à condition d’écarter toutes

les questions qui la divisent : si elle vit, elle vivra par

une de ces coalitions parlementaires qui sont aussi stériles que les coalitions électorales. Avec le système proportionnel, les assemblées représenteraient des opinions bien définies, des partis organisés, des programmes pratiques : avec le système de la moitié plus un, elles ne représentent que des formules.

Ce ne sont pas seulement les principes de la démocralie représentative qui commandent d'ouvrir toutes grandes aux minorités les portes des assemblées politiques : c’est encore l'intérêt même de la majorité.

La majorité dans une assemblée représentative, c'est le gouvernement, c’est le parti au pouvoir. La minorité ou les minorités, c'est l’opposition, ce sont les oppositions de diverses nuances. Or un gouvernement sans opposition est mal organisé. Les adversaires sont utiles : ils font éviter des fautes et préviennent les abus de pouvoir.

C’est la minorité qui, au sein de l'assemblée, tenant (toujours en éveil l'attention jalouse de la majorité, stimulant son zèle et son dévouement à la chose publique, rivalisant d'ardeur avec elle, la rappellera à son programme, la prémunira contre ses erreurs, l'arrètera dans ses écarts.

Plutarque raconte que Caius Gracchus se laissait emporter parfois par la fougue et l’impétuosité de ses harangues : sa voix prenait alors un timbre suraigu

d ésagréable, qui nuisait à l’éloquence persuasive de ses discours. Aussi faisait-1l monter avec lui à la tribune du Forum un esclave, un joueur de flûte, chargé de ramener la voix de l'orateur, quand elle éclatait en cris violents, à un diapason moins élevé et plus doux. La minorité doit remplir à l'égard de la majorité ce rôle de joueur de flûte, et lui signaler à temps les dangers où pourraient l’entraîner peut-être le souvenir des ardeurs de la lutte et l’enivrement de la victoire.

Le despotisme, maladroit pour un parti, est malheureux pour un peuple : à ce titre la représentation des minorités est donc essentielle. L’arbitraire, en effet, a besoin de silence : il devient difficile, lorsque les pouvoirs redoutent les protestations éloquentes et indignées que les membres de l'opposition feraient entendre dans le Parlement. L’injustice est naturellement hypocrite : en la dévotlant, on lui Ôte de son audace, et même on la supprime parfois. L'opposition donne presque toujours la sagesse au gouvernement, la stabilité aux institutions politiques.

Sans doute, nous devons désirer que les opinions que nous considérons comme dangereuses disparaissent : nous devons les combattre par nos écrits, nos paroles, nos votes : mais tant que ces opinions respectent la légalité, nous devons les tolérer et même leur assuser la représentation à laquelle elles ont droit.

Emanation directe, immédiate, de tout le pays, la Chambre doit le traduire fidèlement dans les discus-

sions parlementaires. 11 n’est pas mauvais que toutes les opinions politiques ou sociales, les passions ou les préjugés s'y puissent manifester. Notre système de compression à l'égard des opinions singulières et des idées paradoxales a fait son temps. En fermant les yeux, en bouchant les oreilles, on ne fait pas disparaître les mepaces anarchiques. Au contraire, quand une doctrine existe, plus elle est subversive, violente, insensée, plus il est urgent qu'elle se produise au grand jour et qu’elle soit discutée. Son inanité, son impuissance seront publiquement démontrées, et, chose essentielle, on sera averti de son existence et on apprendra à la combattre.

C’est précisément au regard des minorités turbulentes que doit exister la représentation de tous. Si vous les maintenez en dehors de l'assemblée, elles créeront dans le pays une agitation factice, elles feront illusion sur la valeur de leurs doctrines, sur le nombre de leurs adhérents. Si on les exclut, c’est qu’on les craint ; si on refuse de les entendre, c'est qu'elles ont raison.

Chez un peuple libre, la minorité, proscrite du corps représentatif emplira de ses clameurs et de ses revendications, les réunions publiques, le pays tout entier. Donnez-lui bien plutôt, à cette minorité, les moyens de se compter, la faculté d’avoir des représentants autorisés, le droit de parler du haut de la tribune nationale, au pays qui l'écoute et qui la juge. Laissez-la étaler au grand Jour le petit nombre de ses partisans, l'irrémé-

REPRÉSENTATION PROPORTIONNELLE Ta

diable utopie ou les tendances criminelles de son système : et, si vous ne réussissez pas à convertir les rêveurs égarés parmi elle, du moins aurez-vous mis à nu pour l'édification du peuple les théories insensées ou coupables de ses sectaires.

Excluez les minorités, vous leur permettez de crier à l'oppression et de se dire persécutées : admettez-les, et vous leur ôtez aussitôt le masque trompeur sous lequel elles pouvaient séduire les esprits naïfs et Les caractères crédules. Il n'y à que l'erreur et non pas le bon droit, qui ait à redouter la libre discussion et à fuir la lumière.

Lorsqu’en 1871, la ville de Limerick nomma à la Chambre des communes M. Bult qui, sous le nom de home-rule, ne demandait rien moins que la sécession de l'Irlande et le démembrement du Royaume-Uni, le chef du cabinet, M. Gladstone, loin de s’attrister de cette élection, s’en réjouissait en ces termes dans un discours public prononcé à Aberdeen: « Si quelques idées violentes se manifestent dans le pays, disait-1l, soyez sûrs que l’endroit où elles peuvent se produire avec le moins de danger est la Chambre des communes. Je regrette qu'un grand collège semble momentanément sympathique à des idées qui sont inintelligibles pour moi ; mais cette disposition étant donnée, je dis que c’est un grand bien pour le public quand les champions d'idées impraticables viennent les exposer devant les représentants du peuple. Ces idées sont soumises à la discussion

et quand le savant gentleman qui vient d’être élu prendra sa place au Parlement, nous ferons de notre mieux pour que toule cette question du Aome-rule soit discutée à fond (1). »

En somme : ou les minorités seront exclues de l’assemblée, et elles ne tarderont pas à entrer en rébellion, en révolte ouverte contre le gouvernement oppresseur de la majorité ; ou elles seront représentées, sans que la majorité cesse de conserver le droit de décision. Si elles sont faibles, pourquoi les empêcher de se faire entendre ? Si elles sont fortes, espère-t-on étoutfer leur voix? On peut les condamner à l'effacement et au silence dans l'assemblée, mais non pas dans le pays.

La nation demande des réformes, on les lui refuse : elle fait une révolution.

Ces revirements de l'opinion publique que l’on considère d'habitude comme soudains, ils ont été généralement préparés et annoncés depuis longtemps par des symptômes certains. Mais on s’obstine le plus souvent à ne les point voir: et, plus le pays se détache de la politique suivie par le gouvernement, c'est-à-dire par la majorité, plus celle-ci s'efforce de baïllonner les minorités et de se faire illusion sur le résultat d'élections trompeuses. Il n’est pas un des pouvoirs qui ont régné

(1) Emile de Laveleye, Essai sur les formes de gouvernement dans les sociétés modernes, p. 131, note,

sur la France depuis un siècle qui ne se soit cru puissant à la veille de sa chute. L'histoire Le leur reproche sévèrement. D'où venait leur illusion ? Les uns etles autres affirmaient, le résultat des scrutins à la main, que le pays était avec eux; ils montraient à la Chambre les rangs serrés de leurs partisans ; leur majorité n’était pas douteuse.

La loi électorale leur avait envoyé, à l’aide de calculs factices, une majorité qui représentait la minorité du pays. Les yeux fixés sur les banes garnis de la majorité, les membres du cabinet traitaient d'alarmés et de pessimistes les sages qui parlaient de l'opinion publique. « N'est-elle pas là, disaient-ils? Ne se manifeste-t-elle pas clairement? Les élections sont libres. La voix du pays s'exprime par les élus de la nation. Cent voix de majorité peuvent-elles être récusées ? Jamais la France n’a plus résolument appuyé notre politique! » Puis, lorsqu'éclatait quelques jours plus tard une révolution, il n’y avait pas assez de malédictions contre les revirements soudains qu'on ne craignait pas d'attribuer à la légèreté du caractère national.

Assurer la sincérité de la représentation politique, permettre à chacun d'utiliser son suffrage en faveur de l'opinion qu'il professe, telle doit être la préoccupation de ceux qui ont à cœur de garantir leur pays contre les risques des aventures et des révolutions, en leur ôtant soit le moyen de se produire, soit leur prétexte et leur raison d’être. Car, pour avoir le droit de dire aux grou-

pes disposés à l'action violente que le bulletin de vote est désormais la seule arme légale dans un pays libre, il faut que ce bulletin soit assuré de peser de tout son poids dans la balance électorale ; pour avoir le droit de dire aux groupes qui se réfugient dans l’abstention par dégoût des brutalités de la lutte, par conviction que leurs suffrages seront perdus, par répugnance pour les compromissions qui seules rendraient le succès possible, que leur inertie est anti-patriotique, que leur désintéressement de la chose publique est coupable, il faut que leur vote soit assuré d’être compté au profit de la cause qui a leur adhésion.

« Qu'on y fasse sérieusement attention, dit de son côté M. Naville, car le sujet est grave ! Ce n'est pas impunément qu'on peut répandre dans le peuple les principes de la démocratie et pratiquer un système qui les contredit. Dans l'état présent des sociétés politiques, maintenir le système actuel des élections, c'est semer des germes de révolution, c’est ouvrir la porte à ces usurpateurs qui congédient les assemblées parlementaires, s'emparent du pouvoir et, faisant sanctionner leur action par un vole populaire, où tous les citoyens auront leur part d'influence, déclarent « qu'ils ne sont sortis de la légalité que pour rentrer dans le droit » (1).

Lorsqu'une assemblée cessera d’être la simple expression de la victoire d’un parti, pour devenir la fidèle

(1) E. Naville, Revue politique et parlementaire, numéro du 10 avril 1897, p. 57.

représentation des opinions, des intérêts et des besoins différents d'un peuple ; lorsque tous les citoyens y verront les hommes librement choisis par eux et investis de leur confiance, une telle assemblée sera vraiment la tête et le cœur de la nation.

Tant qu’on n'admettra pas ces principes qui portent en eux le germe de la représentation proportionnelle, on cherchera vainement à réaliser, soit par le scrutin d'arrondissement, soit par le scrutin de liste, la représentation vraie, la représentation exacte du pays par le pays, de la démocratie par les citoyens.

Une nation qui, comme la France, adopte alternativement l’un et l’autre mode de votation, sans obtenir rien de satisfaisant, donne Le spectacle d’un malade qui se couche tantôt sur le côté gauche, tantôt sur le côté droit, espérant ainsi soulager un mal dont il conserve le principe. Et si nous ne craignions d'employer une comparaison peut-être hardie qui s'autorise du nom d'un penseur éminent, nous dirions, avec M. Jules Simon :

« Quand on s'occupe chez nous de réforme électorale, on ne songe guère qu'à remplacer le scrutin uninominal par le scrutin de liste, et, quelques années après, à l'exemple de saint Laurent, qui se retournait de temps en temps sur son gril pour être bien rôti de tous Les côtés, le scrutin de liste par le scrutin uninominal. »

Dans le domaine de l'idée pure, on imagine difficilement que le principe d’une représentation véridique et exacte, c’est-à-dire proportionnelle, puisse soulever des objections graves. Il n’en va pourtant pas ainsi.

I ne saurait être question de les passer ici toutes en revue. Nous examinerons seulement les principales, celles d’où dérivent toutes les autres, en un mot les ob- Jections types.

Elles se présentent sous des variantes différentes. L'un dit : Vous multipliez les partis, vous poussez à l'émiettement, vous écrasez dans l'œuf toute majorité possible de gouvernement. — Un autre: Il n'y a de travail législatif fructueux que par la lutte et la succession au pouvoir de deux grands partis qui alternent entre eux: provoquer la formation d'un troisième, sinon d’un quatrième groupe, c'est ruiner le régime parlementaire, transformer en une académie de théoriciens l’arène où deux champions sont appelés à se mesurer. — Un troisième s'exprime ainsi : Vous augmenterez la force des partis inconstitutionnels, qui sont un élément de perturbation dans les assemblées délibérantes.

Nous pourrions opposer à ces critiques une sorte de question préalable. En effet, elles ne visent pas les conditions normales du « régime représentatif », mais les conséquences que telle forme adoptée pour celui-ci est supposée devoir amener en matière « parlementaire ». Toutefois, comme il y a retentissement forcé, répercussion fatale de l’un de ces terrains sur l’autre, comme le procédé de distribution des sièges électifs exerce nécessairement son influence sur la formation de la majorité appelée à diriger les affaires, nous nous engagerons sans hésitation sur 1e terrain où l’on nous convie.

PREMIÈRE OBJECTION. — Point de majorité de gouvernement.

L'application des idées de représentation proportionnelle est funeste, pense-t-on, à la formation des fortes majorités gouvernementales, qui sont essentielles au régime parlementaire et démocratique (1).

C’est, au point de vue pratique, la plus forte objection qu'on ait présentée contre la représentation proportionnelle.

Nous dirons tout d’abord que la représentation proportionnelle, ayant pour objet de faire des assemblées électives l’image exacte, comme la photographie du

(1) Voir en ce sens: Esmein, Deux formes de gouvernement. Revue

du droit public, t. I, p. 37 et Th. Ducrocq, Cours de droit administratif, t. INT, Paris, 4898, p. 50.

corps électoral, s’il y a dans le pays une majorité décisive, ladite majorité apparaîtra immédiatement dans l'assemblée : s’il n'y en a pas, il n’est aucun mode d'élection susceptible d’en créer une.

L'objection de nos adversaires, dit excellemment M. Deschamps, repose sur une illusion d'optique, ils prennent l'effet pour la cause. « C’est Ia même erreur qui consisterait à reprocher au baromètre le temps qu'il fait ; le baromètre ne fait pas le temps, il l'indique et le marque. Pareillement l'élection proportionnelle marque et reflète la situation du corps électoral, mais elle ne crée pas cette situation (1). »

La représentation proportionnelle ne peut pas faire qu'une minorité devienne majorité. Or, s’iln’y a pas de majorité dans le pays, on ne saurait demander un Parlement renfermant une majorité forte et homogène.Que nos adversaires prennent bien garde: leur objection revient à dire : faussons la représentation dans un intérêt pratique.

Est-ce là ce qu'oseraient souhaiter les partisans du principe majoritaire ? C’est ce désastre national en tout cas, que la représentation proportionnelle veut prévenir ; et n'aurait-elle pour résultat certain que de l’empêcher que pour cela seulement elle devrait réunir tous les suffrages.

L'absence de majorité dans le pays, c'est le pays sans

(1) Alph. Déschamps, La démocratie et la représentation proportionnelle, Bruxelles, 1896, p. 13.

volonté, sans idée, sans direction. Un pays qui en est là n'est pas fait pour le gouvernement parlementaire ; c’est le mener à sa ruine que le laisser sous ce libre régime, le régime des forts, celui des peuples susceptibles de seconduire eux-mêmes. J'imagine que ce n’est pas, pour ce qui est de la France, cet état de choses que veulent envisager, comme devant être l’élat habituel, ceux qui craignent que la représentation proportionnelle ne fournisse pas chez nous une majorité suffisante.

S il en est ainsi, c'est le gouvernement parlementaire qui se trouve mis en question et son adaptation à notre tempérament national qui devient très douteuse : c’est un problème que nous ne voulons pas aborder. Ceux qui s'appuient sur l’objection que nous envisageons en ce moment n'admettraient même pas que ce doute pût naitre : donc ne l’admettons pas avec eux et supposons que le pays fournira toujours une majorité parlementaire.

Mais, s’il en est ainsi, cette majorité vraie du pays, il n'y a précisément que la représentation proportionnelle qui puisse la fournir et lui donner toute son imporlance numérique.

Elle aura dans le Parlement l'importance qu’elle a exactement dans le pays : rien n’est plus juste.

Elle arrivera au Parlement comme une masse strictement complée et dont le groupement sera fourni par le suffrage universel lui-même : et c'est là ce qui fera

sa force, la force qui lui manque aujourd'hui.

Sait-on dans le système actuel, après une élection générale, quelle est exactement la majorité du pays ?

Les candidats sont classés de la façon la plus flottante ; ils arrivent avec des étiquettes douteuses; en réalité on les a choisis à cause de leur influence locale, sans trop savoir à quel parti exact ils appartiennent. L'élection ne dégage par elle-même aucune majorité précise, et il faut qu'elle se forme après coup.

Elle se forme dans le Parlement, un peu au hasard des influences qui s’exercent et des groupements qui se constituent ; et voilà pourquoi ce n’est jamais une majorité très solide. C’est que c’est une majorité qui, pour un bon tiers, n’a pas pris parti devant le pays et qui ne s’est formée qu'après coup ; elle n’est pas liée vis-à-vis du corps électoral, et voilà pourquoi elle s'émiette. Elle emprunte ses éléments à des partis hétérogènes, elle a donné lieu à cette hérésie parlementaire, la concentralion : voilà ce qu'a produit le système majoritaire.

Avecun majorité issue telle quelle et organiquement du corps électoral, plus d’alliances douteuses, ni de concentralion hybride, plus de majorité qui se désagrège et de candidats flottants, de sauvages, qui se croient libres d'évoluer à leur guise ; mais une majorité solide et compacte ayant un programme et une politique qui correspondent à la volonté exacte du pays, une majorité enfin qui se trouve assez liée par son origine pour que le fractionnement ne soit plus à eraindre.Tout ministère qui se sera solidarisé avec elle pourra aller de l'avant: il aura une majorité pour le soutenir.

Ce qui fait la force des majorités parlementaires c’est moins leur nombre que leur consistance. Le système majoritaire donne peut-être le nombre, et encore est-ce une question de hasard : il ne donne pas la consistance. Le système proportionnel ne donnera certainement pas un nombre factice, mais il donnera à la majorité toute la consistance el toute la solidité d’une institution issue de l'élection elle-même et d’un produit organique de suffrage universel, au lieu d’être le résultat d'une simple combinaison parlementaire.

DEUXIÈME OBJECTION. — Le jeu du régime parlementaire empéché.

Cette objection nous vient d'Angleterre. Nous la reproduisons telle que l'exprimait le Temps dans son numéro du 7 juin 1884.

« Un Parlement n’est pas une académie où il importe, dans l'intérêt de la science, que toutes les opinions puissent se produire. Un Parlement est sans doute une assemblée où l’on parle et où de certaines vues politiques cherchent par la parole à prévaloir sur les vues opposées ; mais un Parlement esten même temps, ilest surtout un mécanisme de gouvernement. C’est lui qui fait et défait les ministères et qui, par là, imprime aux affaires publiques la direction qu’elles doivent suivre. Ce régime suppose donc deux partis, pas davantage ; deux partis, dont l’un représente le mouvement, l'autre la résistance, et dont l’un est prêt à prendre la conduite

des affaires, du moment que l’autre a perdu la majorité des voix. Cela est si vrai que la formation d’un troisième parti, pour peu que ce dernier venu ait quelque importance, devient fatale au Jeu de régime parlemenlaire. En se portant tantôt d’un côté, tantôt de l’autre, il empêche toute majorité stable et rend ainsi tout gouvernement impossible. La représentation des minorités nous enlève l’un des rouages de l'Etat, pour ne plus nous laisser qu’une représentation académique des opinions. »

A prendre ces déclarations au pied de la lettre, il résulte qu'il n’y a de régime parlementaire que là où les électeurs s’astreignent à ne donner leurs votes qu’au parti, au pouvoir ou à ses adversaires. Etrange théorie qui subordonnerait les choix de la nation aux combipaisons intérieures du Parlement. Si les électeurs se pliatent à celte incroyabie exigeance, ils consommeraient une véritable abdication entre les mains des chefs de partis. Le régime des comités imposant leurs choix au corps électoral, et ses abus, souvent mis en lumière, ne seraient rien au prix d’une pareille tyrannie. Nous concevons autrement le gouvernement démocratique et parlementaire. Nous prétendons que la direction à donner au pays doit venir de celui-ci et non lui être imposée d’en haut sous la forme d’une option entre deux programmes, dont la rédaction s'est faite en dehors de lui. Les électeurs doivent être mis à même

de se prononcer librement lant sur les opinions que

EXAMEN DE QUELQUES OBJECTIONS 89 sur les candidats. Quant aux élus, une fois réunis dans l'enceinte parlem entaire, ils doivent se grouper conformément à leurs engagements et à leurs sympathies, de facon à assurer la marche des affaires. Seul un tel Parlement pourra être tenu par le pays pour son expression légitim e, car en celui-ci seul il se retrouvera dans la variété de ses opinions et de ses tendances.

Vouloir ramener la politique au temps classique du parlementarisme, alors que le pays légal tenait tout entier dans deux partis et que tour à tour ces deux partis passaient du gouvernement à l'opposition ou de l'opposition au gouvernement, serait chimérique. D'abord ce chiffre de deux partis n'est pas un chiffre fatidique. absolument obligatoire. Supposons cette chose inouïe qu'il n'y ait dans un pays qu'une seule opinion : faudrait-il donc pour l'honneur des principes créer deux partis recevant mission de se culbuter réciproquement. Partout, sauf peut-être en Belgique, où Jjusqu'à présent les deux partis, catholiques et libéraux, ont toujours combattu l’un contre l’autre, soumis à la plus étroite discipline, la complexité des idées et des intérêts a brisé les vieux cadres et les vieilles formules. La division du Parlement britannique en conservateurs et progressistes est elle-même très superficielle ou, pour mieux dire, laisse en dehors de nombreux représentants qui forment l’extrême droite et l'extrême gauche du parti whig et du parti tory. Quantaux inconvénients graves et au danger constitutionnel qui pourraient résulter, pour le Royaume-Uni, de l’organisation

d'un parti irlandais, qui ne serait ni conservateur ni libéral, c’est là un vice inhérent au régime parlementaire anglais, qui tient à l’insuffisante assimilation d'une des portions du royaume et n'a rien à voir avec la question qui nous occupe.

La multiplicité et l'émiettement des partis sont la conséquence du développement de l'instruction, le résultat de la liberté du suffrage universel. Le rôle de plus en plus étendu de l'Etat, surtout en matière économique, l'importance croissante des intérêts mis en question par la législation ; voilà autant de causes qui, de nos jours, expliquent la multiplicité des partis dans l'État (1). « Ce n’est pas la loi électorale, bonne ou mauvaise, qui désagrège les partis (2) »:; ce sont des causes plus profondes qui agissent, indépendamment de la législation. Les partis correspondent souvent à de simples opinions ; or, il n’y a rien de plus instable et de plus varié que les opinions. On ne peut pas dire au pays : « Je te défends de t'émietter : tu n'auras que deux ou trois partis, {u n'en auras pas davantage. » On ne commande pas aux opinions et aux consciences, non plus qu'aux partis politiques, « ces enfants de l'opinion, qui en ont l'allure indépendante (3). »

(1) Voir sur ces causes, Esmein, Eléments de droit constitutionnel, p.143;

(2) Rapport de la commission de révision de la loi électorale, au Grand Conseil de la République et canton de Neufchätel.

(3) Hello, Du régime constitutionnel, t. IT, p. 297.

TROISIÈME oBJECTION. — Le parti anti-constitulionnel fortifié.

Cette troisième objection est assurément la plus délicate à raison de la part de vérité qu’elle renferme, et aussi parce qu'elle porte le débat sur le terrain de la politique contemporaine. Nous n’hésitons cependant pas à l’examiner, estimant que ce sont précisément ces questions-là qui ne doivent pas être abandonnées aux polémiques irraisonnées des partis politiques, mais qui demandent à être jugées froidement, avec toute l’impartialité d'une discussion juridique.

Dans sa magistrale étude sur la PAilosophie du suffrage universel (1), M. Fouillée présente ainsi l'objection. « Pour que la représentation proportionnelle soit applicable, il faut, selon nous, qu'il n'existe guère dans un pays que des partis constitutionnels. Mais, en France, la lutte est presque toujours entre ceux qui admettent la constitution et ceux qui veulent la renverser. Or, il faut avoir soin de ne pas organiser dans l'Etat la division même des partis, de ne pas élever ces partis au rang des membres constitutifs dans le grand corps social... En France nous avons des radicaux et des absolutistes ; mais les radicaux sont trop souvent révolutionnaires, el les absolutistes le sont aussi à leur façon,

puisqu'ils ne sont que Les partisans des dynasties tom-

(1) Revue des Deux-Mondes, 1° septembre 1884.

bées et que leur but est le renversement de la constitulion.. Accorder le droit de représentation à tous les partis conslitutionnels, proportionnellement à leur force, et assurer le droit de décision au libéralisme progressiste, avec le contre-poids du libéralisme conservateur, tel est le but que doit poursuivre la démocratie. »

C’est là sans doute le plan d'une démocratie idéale. La réalisation de ce programme est souhaitable ; mais comment l'obtenir? Est-ce donc par des moyens arbitraires et despotiques que l’on entend poursuivre l'épanouissement de la liberté ? Est-ce en privant des citoyens du droit de vote, d’un droit de vote efficace, que l’on veut appliquer le principe du suffrage universel ? Prétend-on enfin élablir l'égalité en créant des catégories de membres actifs, ayant la jouissance et l'exercice de tous les droits politiques, et des classes de membres passifs, condamnés au silence et soumis par avance à des décisions au sujet desquelles on ne les a même pas consultés ?

L’objection de M. Fouillée équivaut à dire : ilne faut pas de liberté dans la démocratie, si ce n’est au profit de la majorité. Ne voit-on pas les dangers d'une pareille doctrine ? Mais, c'est celle « profession de foi purement civile dont il appartient au souverain de fixer les articles » (1), qui a été de tous temps la principale arme du jacobinisme ! Qu'est-ce done qu'un « parti anti-

(1) Rousseau, Contrat social, L. IV, ch. VIIT in fine.

constitutionnel » dans la théorie de M. Fouillée, si ce n'est un parti qui n’adhère pas aux articles de la « religion civile » ? Faut il que ses membres soient « punis de mort » (1)? Un philosophe comme M. Fouillée se contente de la mort politique de ces personnes, auxquelles il refuse toute espèce de représentation ; un « philosophe » comme Robespierre ou Marat, interprétant mieux le contrat social, fait dresser l’échafaud.

Comment distinguer les « bons » partis des « mauvais » ? M. Fouillée désavouerait-il Robespierre disant à la Convention, le 28 novembre 1792, à propos de l'appel au peuple sur le sort de Louis XVI : « Garantissez-moi donc auparavant que les mauvais citoyens, que les modérés, que les feuillants, que les aristocrates n°v trouveront aucun accès (2). » Le « philosophe » jacobin ne faisait que se prévaloir de la doctrine qui refuse l'exercice des droits politiques aux « partis inconstitutionnels ».

L'objection soulevée par M. Fouillée contre la représentation des minorités — objection qui n'infirme en rien la valeur du principe que nous défendons, mais conteste seulement son opportunité, — constitue la base de tous les arguments que l’on a coutume de faire valoir, en France, en faveur du système actuel des ma-

(1) Rousseau, op. cit.

(2) Robespierre à la Convention, séance du 28 décembre 1792. Bachez et Roux, Histoire parlementaire de la Révolution française, t. XXIT, p. 110.

jorités. Elle a été reprise par un de nos publicistes Les plus appréciés, M. Jules Dietz, rédacteur au Journal des Débats. « La France, dit-il, n'a pas seulement une droite, une gauche et une extrême gauche républicaines : elle compte quelques millions d’ennemis de la République. C’est, aujourd'hui, la principale cause de ses embarras politiques. Peut-on songer à accroître encore ces embarras, en ménageant aux adversaires des institutions du pays le moyen d'envoyer au Palais Bourbon vingt ou trente députés de plus ? Nous sommes trop divisés, et divisés sur des questions trop fondamentales, pour tenter de pareilles expériences (1). » Bien que cette objection ait aujourd’hui perdu une grande partie de sa raison d'être, il nous paraît que M. Dietz s'engage dans une voie singulièrement dangereuse. Peut-il et veut-il empêcher les électeurs non républicains de participer, leur carte de citoyen à la main, à la nomination des députés ? Peut-il et veut-il les déclarer déchus de leurs droits politiques tant qu'ils se refuseront à accepter la forme de gouvernement qu'ont consacrée les assemblées législatives ? Non, sans doute. Alors s’il hésite devant ce déni de justice, pourquoi indique-t-il qu'entre deux modes de décompte des suffrages, celui-là à ses préférences qui fait aux non-républicains la part la plus petite, en ne leur assurant pas dans les assemblées délibérantes la proportion de re-

(1) Journal des Débats, 19 décembre 1884.

présentation que recommande leur importance dans le pays ? Qu'eût donc dit le rédacteur des Débats, si les publicistes de l’Empire avaient tenu un tel langage à l'égard de l'Union libérale entre 1860 et 1870 ? Qu'aurait-il à répondre à ceux qui entreprendraient de justifier rétrospectivement le fameux découpage des circonscriptions électorales sous le régime déchu où les grandes villes hostiles, divisées en fractions, voyaient noyer leur opinion dans le flot des électeurs campagnards dévoués, dont elles étaient condamnées à former l’appoint ? D'ailleurs toutes les minorités ne sont forcément pas inconstitutionnelles. [l y a aussi dans les départements acquis à l'opposition, des minorités gouvernementales, des minorités légitimes comme les appelait M. Constans. L’ostracisme dont vous frapperez les premières se retournera donc contre les secondes. Et puis rien ne prouve que telle ou telle minorité d'opposition doive puiser un surcroît de forces dans la substitution du régime proportionnel au mode actuellement pratiqué. La seule chose certaine, — et c’est celle-là que nous recherchons, — c’est que les diverses opinions se retrouveralent dans les corps élus en des proportions correspondant, beaucoup plus que ce n’est le cas aujourd’hui, à leur importance respective dans le pays. Nous nous flattons même de l'espoir qu'une sorte d’apaisement se ferait tout d’un coup dans notre patrie le Jour où la pensée des revanches du lendemain cesserait de rendre hargneuses et intraitables des minorités mécontentes

de leur sort, le jour où la crainte d'un revirement toujours possible cesserait de rendre nerveuses, personnelles et injustes des majorités, inquièles de la fortune qui peut leur être bientôt réservée au jour prochain du

scrutin.

QUATRIÈME OBJECTION. — De la mulliplicité et de la complexité des systèmes de votalion proposés.

On fait encore aux partisans de la représentation proportionnelle une objection dernière en leur disant :

En admettant que le système électoral actuel soit défectueux, les modes de votation proposés pour le remplacer, sont si compliqués qu'ils nécessiteraient des calculs de nature à dérouter les esprits peu cultivés, et des efforts d'intelligence qui les rendraient d’une application difficile dans les démocraties. De plus leur nombre même doit mettre en défiance. S'ils sont si nombreux, quelest le bon? Y en a-t-il mème un qui soit parfait?

La multiplicité des systèmes s'explique historiquement. Tout d'abord, comme nous Le verrons par la suile, on a eu simplement pour but d'accorder aux minorités une certaine représentation quelle qu'elle fut : c’est alors que furent imaginés les systèmes minoritaires dont la simplicité n’est pas discutable.

Puis l’on se préoccupa ensuite d'obtenir une représentation vraiment exacte, l'idéal d'une démocratie représentative, la représentation proportionnelle de la majorité et de la minorité. C’est alors que furent imaginés les systèmes r'ationnels où proportionnels.

Dans ces deux ordres d'idées on n’est pas arrivé à un bon résultat du premier coup: de là des conceptions successives et se perfectionnant les unes les autres. Comment reprocher aux proportionnalistes d’avoir toujours voulu réaliser une perfection plus grande ? D'ailleurs le nombre des systèmes types est forcément limité. Seulement ils sont toujours susceptibles de perfectionnement ou de modifications de détail : généralement l’auteur de la rectification y attache son nom, et l’on désigne sous le nom de système de M. un tel ou de M. un tel de simples procédés d'application d’un système type.

La complexité des systèmes, plus apparente que réelle, ne prouve pas davantage.

Pour qu'un système électoral soit bon, il n’est pas absolument nécessaire que tous les électeurs en comprennent les formalités et les détails. Les procédés de votation en usage en Belgique maintenant sont, je crois, les mieux faits qui existent pour assurer la liberté et le secret du vote. et pourtant ils sont si compliqués que les présidents de bureaux ne peuvent les appliquer qu’en ayant la loi sans cesse à la main et que bien peu d’électeurs arrivent à s’en rendre compte.

Le seul système sur lequel, dans cet ordre d'idées, la discussion puisse porter, est celui de la concurrence des listes. Or les faits répondront pour nous. M. Gfeller, à Berne, dans une réunion publique,procédant à un essai d'application de ce système, a fait faire les calculs de répartition par un enfant de douze ans; et quelques

94 CHAPITRE 1V années plus lard on à pu apprécier en ces termes les résultats pratiques de la réforme dans six cantons de la confédération suisse : « Il faut constater que les plus obstinés adversaires du système ont dû désarmer devant l'expérience : celle-ci a démontré que le nouveau mécanisme est d’un fonctionnement aussi aisé que rapide, et qu'il faut avoir positivement la justice en horreur pour refuser de l'obtenir par des moyens aussi simples (1). » Mais il y a mieux. Les différents systèmes d’application que l’ona voulu jugersi compliquéssont eux-mêmes si simples à concevoir, si faciles à trouver, qu'ils ont été spontanément formulés sous des latitudes diverses, par des penseurs, ignorants des travaux les uns des autres. Qu'est-ce à dire, sinon que la représentation proportionnelle n’est pas le fruit anormal d'une intelligence trop ingénieuse, mais la résultante toute naturelle d’un peu de bon sens, d’un peu de logique, et peut-être — ne faut-il pas en ces matières écarter les passions politiques ? — d’un peu de bonne foi.

(1) Journal des Débats, 8 mars 1895.

Tout esprit libéral qui reconnaît à ses adversaires politiques un droit égal au sien, tout esprit sage qui se préoccupe du lendemain, tous les hommes enfin qui estiment que la « représentation » doit cesser d’être, comme il arrive trop souvent, un mot décevant, pour devenir une réalité, s’accorderont sur la nécessité de renoncer au système de la nomination des délégués selon la majorité absolue ou relative des suffrages. Il reste à substituer à une formule, dont la déchéance n'est plus qu’une affaire de temps, une nouvelle formule qui soit simple, claire et d’un emploi commode.

Ce mème et unique objet de la représentation la plus exacte possible d'un corps électoral peut, selon les cas, être poursuivi à deux points de vue quelque peu diffé: rents.

On peut se proposer de faire à une minorité sacritiée une part correspondant à son importance : ou bien, posant la question sous une forme plus ample, on peut chercher à assurer à des groupes politiques existant conjointement, une représentation proportionnelle à

leur force réelle. Dans le premier cas, il s’agit d’une ? te)

représentation de la minorité: les systèmes d'application sont dits systèmes minoritaires ou empiriques parce qu'ils fixent cetle part d'avance. Dans le second cas il s’agit d'une représentation proportionnelle des parts : les systèmes d'application de cette théorie sont dits systèmes proporlionnels ou rationnels.

De nombreux systèmes ont été proposés et étudiés en vue d'assurer à tous les partis, à toutes les opinions d’un pays, un nombre de représentants proportionnel à l'importance de leurs éléments. Plusieurs de ces procédés électoraux ont trouvé place dans certaines législations étrangères. Il ne saurait rentrer dans le cadre de cette étude de passer en revue et de faire Ja critique des systèmes infiniment nombreux qui se sont fait jour dans les pays étrangers, ce qui serait impossible et dans tous les cas inutile. Nous nous bornerons simplement à indiquer les systèmes-types et à examiner ceux qui seraient susceptibles de se prêter le mieux à nos besoins et à nos habitudes.

Mais ce qu'il importe de noter tout d’abord, c’est que, pour qu'un de ces systèmes puisse être appliqué, il faut de toute nécessité qu'il se combine avec le serutin de liste. Il est clair que plus est grand le nombre des candidats à élire dans une circonseription, plus nombreuses seront les minorités qui pourront bénéfier de la représentation. Avec le scrutin uninominal il est impossible en effet d'accorder une représentation à la

minorité, car chaque collège n'élit qu'un député et il

est évident qu’un siège unique ne saurait être fractionné. Si au contraire la circonscription a 6 députés à nommer, on conçoit que le parti qui obtient le tiers des voix ait 2 représentants, tandis que celui qui aura réuni les 2/3 des suffrages comptera 4 députés.

Systèmes minoritaires.

Les procédés empiriques, se préoccupant uniquement de la représentation de la minorité, ont tous pour point de départ commun la proposition suivante, qui contient les données du problème à résoudre :

Avec le système qui attribue la totalité des représentants à la moitié plus un des électeurs, la minorité est annihilée par la majorité. Il faut donc, pour établir une proportion entre les deux partis, limiter les pouvoirs de la majorité ou accroître ceux de la minorité : ou bien encore augmenter l'influence de la minorité et diminuer en même temps la prépondérance de la maJorité. D'où deux systèmes principaux :

1° Le vote limité ;

2° Le vote cumulahf.

$ 4. — Du vote limité.

Historique. — C'est en 1793 que le vote limité est signalé pour la première fois par Condorcet qui l'avait

proposé à la Convention pour l'élection des membres au B. — 7

pouvoir exécutif. Ces membres auraient été au nombre de huit, et l'électeur n'aurait pu porter sur sa liste que deux noms. Le projet de Condorcet ne fut pas pris en considération.

C'est d'Angleterre, où M. L. Craik, professeur d'histoire au Queen's Collège de Belfast, le fit connaître, que lui vint sa fortune. La même année, M. Grey le proposait à la Chambre des Lords, à propos de la loi sur les municipalités irlandaises. En 185%, lord John Russel, ministre, l’insérait, sans succès, dans son bill électoral. Quelques années plus tard, il était demandé à plusieurs reprises aux Etats-Unis. En 1873, M. de Tillancourt le proposait à Versailles par la nomination des comités el bureaux de l'assemblée nationale et en 1874, M. de la Sicotière l’étudiait dans un rapport à la même assemblée.

Le vote limité a été adopté depuis 1861 à Malte par l'élection du conseil législatif ; en Angleterre, de 1867 à 1885 dans les comtés et dans les bourgs nommant 3 députés à la Chambre des communes ; par la Constituante de New-York en 1867, par celle de l'État de Pensylvanie en 1872, par les Chambres basses au Brésul, de 1875 à 1881 ; en Espagne depuis 1878 ; en /{alie partiellement depuis 1882; en Portugal depuis 178%. On l’a admis également pour l'élection des juges en 1867 à New-York, en Pensylvanie et dans l'Ilinois. A la même époque, on en faisait une application identique en

Suisse dans le canton de Vaud.

Exposé. — Le vote limité ou restreint est ainsi appelé parce que chaque électeur ne peut voter que pour un nombre de candidats inférieur à celui des députés à élire dans la circonscription.

Les électeurs voteront par exemple pour les 2/3 ou les 3/4 des représentants à élire.

Soit 23 membres d’un conseil municipal à nommer : chaque bulletin devra porter, par exemple, 16 noms au maximum. La majorité présumée fait sa liste de candidats en conséquence et les 16 noms qu’elle porte sortent de l’urne sans contestation. Quant à la minorité, elle porte ses suffrages sur sept noms et ceux-ci sont proclamés à leur tour, bien qu'ils n'aient pas obtenu la majorité absolue. Ce procédé est simple, d’une application très aisée, et certainement préférable au système actuel, qui abandonne Île sort des minorités aux mains de majorités, généralement peu pressées de restreindre volontairement leurs privilèges et d'en céder une partie à des adversaires. Il n’exige pour fonctionner convenablement ni calculs ni raisonnements préalables et le contrôle des opérations est des plus aisés. Il s'adapte parfaitement à des pays où la masse des électeurs a une intelligence moyenne et une éducation politique incomplète. C’est pourquoi la plupart des Etats qui rompent avec les vieux errements l’adoptent généralement, au moins à titre transitoire.

L'aléa.—- Par cela même qu'il assure une part représen{ative à la minorité, la lutte devient moins violente,

100 CHAPITRE V etla défaite, partielle seulement, est moins amère. Il ne laisse pascependant d'entraîner quelques inconvénients.

Et d’abord la minorité obtient-elle avec certitude la part qui lui est assignée par la loi? Nullement. Et il est facile de comprendre comment celle-ci peut être lournée par une habile manœuvre.La majorité peut, en effet, se scinder artificiellement et créer une minorité factice qui exclut la minorité véritable. Supposons une circonscription comprenant 9.000 électeurs, 6.000 d’une part, 3.000 de l’autre. Il s’agit d’élire 3 députés. La majorité compose trois listes, sur chacune desquelles elle porte deux noms.

Sur la première Pierre et Paul.

Sur la seconde Paul et Jean.

Sur Ja troisième Jean et Pierre.

Elle donne ensuite 2.000 voix à chacune de ses listes, ce qui fait 4.000 pour chacun de ses candidats. La minorité est ainsi totalement exelue de la représentation, puisqu'elle ne peut attribuer à ses candidats plus de 3.000 voix. On à calculé, que dans un collège à trois représentants la minorité doit dépasser les 2/5 du corps électoral pour être assurée, avec le vote limité, d'élire un député (1).

Et ce n’est pas là une hypothèse simplement théorique. Le fait s'est produit en 1868 à Londres où l'on vit échouer le plus populaire des candidats, le baron Lio-

(1) Christophle, De la représentation proportionnelle. Paris, 1887, P. 83.

nel de Rothschild (1). Mais la manœuvre n’est pas sans danger. Un faux calcul de la majorité désireuse de s’approprier toute la représentation peut faire obtenir la maJorilé des représentants à la minorité des électeurs. Le fait est rare. On l’a cependant constaté cette même année 1868, à Birmingham : les conservateurs, qui étaient en minorité notoire, l'emportèrent (2).

D'autre part, les élections assurent-elles une certaine place à la minorité, il suffit d'élections partielles pour que la majorité reprenne tout son pouvoir. La loi portugaise du 21 mai 1884 est des plus sages en appelant à la vacance du siège Le candidat de la minorité qui à eu le plus de voix après les élus. Procéder à une élection partielle pour un siège attribué à la minorité, c’est livrer ce siège à la majorité. Le collège électoral devient en effet pour un instant collège uninominal; et nous savons que le scrutin d'arrondissement est exclusif de toute idée de représentation des minorités.

Le vote limité est donc un procédé imparfait, puisqu'il n'accorde pas nécessairement à la minorité une part représentative. [l ne faut pas exagérer cette critique, car en pratique les résultats du vote limité sont généralement conformes aux prévisions. Ce qui constitue le vice organique de ce système c’est qu'il n’est pas proportionnel. Il n'existe aucun rapport entre la part assignée par lui à la minorité et l'importance numérique de celle-c1.

(1) R. P., Bruxelles, 1883, p. 254.

(2) R. P,, Bruxelles, 1883, p. 254,

Le vote limité ne tient pas compte de la puissance des partis en lutte. Il fixe d'une manière arbitraire le nombre des sièges que la majorité pourra conquérir. Or la force des partis en présence doit être établie par l'élection même. Le dépouillement du scrutin peut seul nous dire quelle est leur importance et à quelle part chacun d’eux a droit dans le partage des sièges à conférer. Dans le système du vote limité, au contraire, c'est la loi qui par anticipation et d'une manière générale, fixe la part de représentation respective des partis en présence. C’est une proportion qui peut avantager l’un et léser l’autre.

Que la minorité soit forte, presque égale à la majorité, ne perdant peut-être la bataille électorale qu'à une seule voix : ou bien qu’elle soit faible, possédant à peine un quart, un cinquième de voix, sa part reste la même. lei elle a moins qu’elle ne mérite, là elle obtient trop. Dans une circonscription électorale, elle reste écrasée par la majorité, après avoir obtenu une satisfaction insuffisante : dans l’autre, elle empiète sur les droits de la majorité. Minorité et majorité peuventainsi être frustrées tour à tour. L’arbitraire du législateur est sur ce point sans limites.

La plupart des lois qui appliquent le vote limité mesurent visiblement la part de la minorité. En Angleterre, l’act du 30 juillet 1867 accorde à la minorité 1/3 des représentants dans 12 collèges, 1/4 dans un autre et c'est tout. La loi italienne du 2% septembre 1882 ne

lui donne que 1/5 dans 25 circonscriptions sur 135. La loi espagnole est encore plus significative. Sur 371 collèges, elle en compte 345 à un député : elle attribue à la minorité 1/4 dans un collège, 2/3 dans 22, 3/5 dans 2 et 3/4 dans 1. De telles complications ne peuvent guère s'expliquer que par la géographie électorale, l’art de fausser sciemment la représentation.

Sans doute ces proportions peuvent être modifiées ; mais le règlement ou la loi manqueront toujours de souplesse et d’exactitude : ils ne pourront pas se plier à La réalité des faits.

D'autre part, il y a généralement plusieurs partis d'opposition, plusieurs minorités. Or le vote limité ne reconnaît que deux partis. Il peut aboutir à la représentation d'une minorité : il est impuissant à réaliser la représentation de plusieurs minorités. Il fait une place à l'opinion qui vient immédiatement après la plus nombreuse et c'est Lout. Que devront faire les autres opinions pour obtenir une part de représentation? Devront-elles réunir en une seule liste, par un esprit d'opposition systématique, les fractions. les plus opposées, les côtés extrêmes peut-être de deux clans ennemis? Ou tenteront-elles, chacune de leur côté, les chances d’une élection, se faisant échec l’une à l’autre el s’évinçant réciproquement d'un droit que la loi croyait leur assurer ? Dans le premier cas, la nécessité des coalitions subsiste avec toutes ses conséquences : et rien n'est plus irrationnel, immoral, dangereux, que la

concentration sous une même bannière des partisans des doctrines les plus contradictoires, dont l'unique lien est une commune haine. Dans le second cas, la représentation de la minorité n’est plus qu'une fiction : grâce à la division et aux luttes des partis d'opposition, la majorité conquiert tous les sièges.

Autre objection et non moins sérieuse. Le vote limité n'assure la représentation que d’une minorité, alors même qu'il yen a plusieurs. Et s'il n'y en a pas? Les assemblées sont obligées d'en créer une artificiellement. On a vu des sièges attribués ainsi par le hasard d'une surprise à des personnages inconnus, sur lesquels s'étaient égarées les voix de dissidents, parfois Les voix d’électeurs en quête de plaisanterie. L'établissement d'un minimum de suffrages ne parerait à ce danger que d’une façon insuffisante.

«Le vote limité, dit un éminent professeur suisse (1), réalise sans doute un progrès sur l’état de chose généralement en vigueur, mais il laisse subsister quelquesuns de ses inconvénients les plus graves ; en sorte que les réformistes décidés, en dépit de sa facilité de mise en œuvre et des conquêtes déjà nombreuses et importantes qu'il a faites, n’y voient qu’un palliatif et demandent mieux que cela. »

(4) L. Wuarin, L'évolution de la démocratie en Suisse. Revue des Deux-Mondes, 1°" août 1891,

APPLICATION DE LA RÉFORME ÉLECTORALE 1405 $ 2, — Du vote cumulatif.

Historique. — Le vote cumulatif apparaît en 1850 dans un projet de constitution du cap de Bonne-Espérance. [I a été divulgué trois ans plus tard par James Garth Marshall. Ses études eurent une telle notoriété qu'on le considère en quelque sorte comme l’auteur de ce système. Pratiqué depuis en Angleterre pour lélec- {ion des commissions scolaires (School boards), en Ilinois pour celles des députés, en Pensylvanie pour les élections municipales et judiciaires, le vote cumulatif a été proposé en 1870 par M. Léon Say, eten 1871 par M. Mortimer-Ternaux pour les élections municipales de Paris. En 1885, MM. Bienvenu et Pieyre présentaient des amendements dans le but d’oblenir son adoption pour la nomination des députés. Prévost-Paradol le premier a fait connaître en France ce mode de votation. II l’a défendu avec énergie et il Le regardait comme une des réformes, comme un des desiderala de sa France Nouvelle.

Exposé. — Le vote cumulatif ou libre séduit d’abord par sa simplicité et paraît résoudre, d’une manière très heureuse, le problème de la représentation proportionnelle des minorités.

Dans les limites du nombre de suffrages dont il dispose suivant le collège auquel il appartient, chaque électeur a le droit de porter plusieurs fois le même nom sur son bulletin de vote; et, dans celte même limite,

chacun de ces suffrages profite au candidat désigné comme sils émanaient d’électeurs différents.

Un électeur appelé à nommer dix députés au scrutin de liste, dispose en réalité de dix voix. Dès lors, au lieu de l'obliger à répartir ses dix suffrages entre dix candidats différents, pourquoi ne pas l’autoriser à les grouper, à les accumuler sur six ou quatre noms et même sur un seul? On éviterait par là un des inconvénients graves du scrutin de liste, lequel oblige parfois l'électeur à voter pour des candidats qui lui sont inconnus. Rien de plus facile que l'application d'un tel système : l'expérience permet de l’affirmer. En 1876, M. Ernest Naville constatait que partout où il est appliqué l’on n'avait pas signalé la moindre difficulté pratique,ni pour les électeurs, ni pour les opérations du dépouillement. Or à cette époque il n’y avait pas eu moins de 2.000 élections faites avec le vote cumulatif dans des collèges élisant jusqu'à 15 représentants, par des masses électorales souvent très importantes: plus de 140.000 électeurs à Londres, plus de 400.000 dans l'Illinois (1).

À vantages.— Le vote cumulatif est un système simple et Juste qui ne change rien aux usages, Il confère simplement à l'électeur une faculté de plus qui lui est refusée jusqu'ici, celle de porter valablement plusieurs fois le même nom sur son bulletin. De telle sorte que, sans attenter aucunement à l'égalité absolue entre tous les

(1) Les progrès de la réforme électorale en 1874 et 1875, Genève, 1876, p. 24 et 30.

électeurs, il donne à chacun d'eux le droit de marquer, en reparlissant les suffrages dont il dispose comme il l'entend, les divers degrés de confiance ou de sympathie que lui inspirent les candidats en présence.

Fonctionnement. — Envisageons comme exemple, la circonscription la plus simple, celle élisant 3 députés : c’est le nombre le plus faible attribué jusqu'ici dans le scrutin de liste, aux départements les moins peuplés de la France continentale. Deux partis, & et », y sont en présence. Le premier est le plus faible. Il comprend seulement le tiers des voix, et, malgré ses efforts, le parti rival l’écrase impiloyablement à chaque scrutin. Que va faire le parti a? Va-t-il continuer à lutter dans les conditions anciennes avec une liste à trois noms, toujours battue? Ce serait absurde de sa part, et les électeurs de cette opinion l’auront bien vite compris.

Usant de la faculté nouvelle, au lieu d’avoir une liste, ils n'auront qu'un seul candidat, l’homme de leur parti qui personnifiait le mieux leurs aspirations et le plus capable de les défendre : les électeurs de l'opinion 4 ne porteront qu'un nom reproduit 3 fois. Ils sont ainsi assurés du succès. Ils forment le 1/3 du nombre des votants : chacun d'eux donne trois suffrages au même candidat : ce dernier recueillera un nombre de voix égal au nombre total des votants. Son élection est certaine.

Que va faire le parti 4?

Si, dans la circonscription les opinions sont bien

tranchées : sile parti à ne craint pas l’éparpillement de ses adhérents: s'il est certain, d’ailleurs, que le parti a ne porte qu'un candidat, il n’a pas, lui, grand risque à courir en continuant à porter trois noms sur sa liste.

En supposant l'élection bien conduite, ceux-ci arriveront, à quelques minimes différences près, avec un nombre de voix égal au deux tiers des votants. C'est moins que le candidat a; mais peu importe pour le résultat matériel. Deux des candidats # seront élus. En ne portant que deux noms, ce parti eùt eu la gloriole de les voir arriver avec un nombre de suffrages égal à celui du candidat a ; mais rien de plus.

L'exemple choisi est élémentaire. Supposons qu’au lieu du 1/3, l'opinion « ne représente que le 1/4 du nombre des électeurs. Dans ce cas encore, la minorité pourra avoir un représentant. En effet, elle fera arriver un candidat unique avec les 3/4 du nombre des votants. C’est exactement le taux auquel parviendra l'opinion b, avec une liste à trois noms. Il y aura donc, suivant les hasards du scrutin, compétition de fait entre le candidat æ et le candidat le moins voté de la liste 4. Mais l'opinion à n'aurait aucun avantage à ne pas courir cette chance. Seulement, il est visible que, dans la circonseription à trois noms envisagée, une minorité inférieure numériquement à 1/4 n'aurait, dans le système nouveau, que peu de chance d’être mieux traitée qu'’au-

jourd'hui. Elle montre que les circonscriptions peu

nombreuses ne sont pas, avec le vote cumulatif, favorables aux opinions en faible minorité.

Examinons maintenant un cas plus compliqué : celui, par exemple, d'une circonscription nommant sept députés, — ce qui serait aujourd'hui, au scrutin de liste, la moyenne approximative pour les départements de la France continentale.

Supposons que, dans cette circonseription , luttent trois opinions : &, b, c, dont les forces électorales respectives sont représentées par les fractions 1/7, 2/7, 4/7. Les deux premières, daus les conditions actuelles, seraient impitoyablement écrasées par la troisième. Que va-t-il s’y passer dans les conditions nouvelles ?

Il n’est nullement besoin de remarquer d’abord que, dans ces conditions, si chacune des opinions concentre ses voix sur un nombre de candidats, 1, 2, et 4, correspondant à sa force électorale relative, ces candidats, sauf les légers flottements inévitables dans tout scrutin nombreux, arriveront tous avec un nombre de voix à peu près égal. Le triage se sera opéré naturellement dans le corps électoral lui-même ; les candidats de chaque groupe obtiendront tous un nombre de voix se rapprochant beaucoup de celui qui exprime la totalité des votants.

Sans donner des résultats absolument parfaits, le vote cumulatif est généralement satisfaisant. L'expérience révèle que dans tous les pays où il a été établi, les électeurs ont largement usé de la faculté de distribuer les

suffrages à leur gré : il répondait donc bien à un besoin réel.

Critiques. Conclusions. — En ce sens qu'il assure l'exercice complet du droit de l'électeur, le vote cumulatif est un système juste. Nous avons déjà dit qu'il était simple. Est-il exact, proportionnel ? D’une manière certaine, non. Il permet la proportionnalité, il ne la garantit pas.

Il ne préjuge pas, comme le système précédent, la part de chacun: il ne nécessite pas le groupement en deux camps seulement. Il assure la représentation des diverses opinions, et il le fait d’une manière sensiblement juste, puisqu'il a pour effet de pacifier le corps électoral et d’atténuer l’ardeur des luttes politiques, chaque parti se rendant compte, en quelque sorte, qu'il a obtenu tout ce qu'il peut légitimement espérer.

Le vote cumulatif n’a pas ce pouvoir de dispersion quiempèêcherait une majorité réelle de se manifester. S'il existe sur une question donnée un courant d'opinions véritablement dominant, il le traduit sans difficultés. La signification du serutin est des plus claires : la minorité oblient sa part de représentation, et la formation d’une majorité très nette n'empêche pas les divers groupes qui la composent de choisir de véritables représentants, au lieu d’être obligés de se concentrer sur une liste unique au grand détriment de l’indépendance et de la liberté des votants. La libre formation des

groupes est ainsi pratiquement réalisée. Rien ne prouve

mieux la valeur pratique du vote cumulatif que le fait suivant : partout où il a été adopté, il a été maintenu et étendu dans son application.

Quand nous disons qu'il a été maintenu, nous entendons que l'on n’est jamais revenu du vote cumulatif au système majoritaire. Mais souvent un système vraiment proportionnel a été substitué au vote cumulatif. Il présente en effet un grave inconvénient : il laisse se perdre un grand nombre de suffrages et cette perte ouvre la porte à la disproportion entre les éléments du corps électoral et les éléments du corps élu.

Il peut arriver que des voix nombreuses, de beaucoup supérieures à celles qui lui sont strictement nécessaires, se porteront sur tel candidat que le parti veut à tout prix voir arriver, même en lui sacrifiant l'élection possible des autres candidats de la même liste. C’est ce qui se produira dans les deux cas suivants :

1° Les électeurs, livrés à leurs propres inspirations, votent par bulletins manuscrits, ou par bulletins imprimés sur lesquels certains noms sont rayés et remplacés par celui, plusieurs fois répété, du candidat populaire du parti ;

2° Les électeurs votent par bulletins imprimés, sans y apporter la moindre modification ; mais le comité, craignant pour le succès du candidat favori, accumule sur lui tous ou presque tous les suffrages et lui seul est élu, alors que le nombre de ses adhérents donnerait à

son parti le droit d’avoir deux ou trois représentants.

Ce ne sont pas là des suppositions gratuites. Nous empruntons à l'appui de nos hypothèses les exemples suivants aux éludes de M. Naville sur la réforme électorale.

Aux élections des commissions scolaires anglaises, dans la circonscription de Marylebone, il y avait sept personnes à élire. Miss Garret fut élue avec 47.858 suffrages, tandis que M. Watson l’élait avec 8.355 seulement (1). Dans une autre élection semblable à Finsburg, M. Tabrun fut élu avec 27.858 voix et M. Lucraft avec 5.990 (2). Il y eut, comme on le voit, 39.503 suffrages perdus sur Miss Garrett, et 21.868 sur M. Tabrun. Rien de moins proportionnel : 8.326 suffrages obtiennent une même représentation que 47.858, et 5.990 que 27.858.

Inversement, si les chefs de parti, voulant remédier à la déperdition des suffrages, répartissent les voix accumulées de leurs adhérents entre plusieurs candidats, il pourra arriver que les calculs soient inexacts, les prévisions mal fondées; c'est alors la minorité des électeurs qui obtiendra la majorité des représentants.Ainsi aux élections municipales de Bloomsburg, en Pensylvanie, les républicains disposaient d’un nombre de suffrages répondant à trois députés au moins sur six ; mais comme ils répartirent leurs voix sur un trop grand

(1) E. Naville, La réforme électorale en France, Paris, 1871, p. 87. (2) E. Naville, Le progrès de la Réforme électorale en 1874 et 1875, Genève, 1876, p. 31.

nombre de candidats, ils n’obtinrent que deux représentants. — De même, en 1870, à Birmingham : les libéraux, d'après leur nombre, devaient avoir huit représentants et la majorité : ils tentèrent d’en avoir davantage et n’en obtinrent que six. Les conservateurs, qui avaient droit à cinq représentants, en eurent ainsi huit et la majorité, par la faute des libéraux (1).

Avec le vote cumulatif, toute élection présente donc un aléa. Son adoption constitue cependant un immense progrès sur le système majoritaire. I] ne faut pas toujours comparer les projets de réforme à la perfection, mais à l’état de choses qu'il s’agit de remplacer. A ce point de vue, quelle différence ! Avec Le vote cumulatif, l'écart de la représentation résulte d’une erreur des partis qui calculent mal leurs chances ; un calcul plus juste les rétablit dans leurs droits. C’est ainsi que lors des secondes élections de Birmingham, les libéraux ayant acquis la conscience de leurs forces réelles, ont renoncé à prétendre à un plus grand nombre de sièges que celui auquel ils avaient droit : en concentrant leurs suffrages, ils ont obtenu huit sièges sur quinze et la majorité (2). Le défaut du vote cumulatif trouve donc son remède dans une pratique intelligente, tandis que dans nos lois actuelles l'écrasement des minorités résulte de la loi et ne souffre pas de remède. Le vote eumulatif estassez avantageux pour que son adoption soit

(1) E. Naville, op. cit., p. 32.

(2) E. Naville, op. cit., p. 33. 2 SEA

un triomphe pour la cause de la réforme, sans être cependant de nature à satisfaire pleinement.

Où se trouve le remède aux inconvénients du vote cumulatif? Dans un calcul fait par les candidats ou les chefs de partis qui, dans chaque groupe, dirigent l’élection et dans l’exacte discipline de leurs adhérents.

Quant aux indications statistiques sur l'importance relative des opinions ou partis en présence, elles sont, dans chaque région, données avec une certaine approximation par les opérations électorales antérieures ; et, fussent-elles la première fois entachées de quelque incertitude, les opérations ultérieures les préciseraient vite, autant toutefois que la nature des choses le comporte, car tout ce qui se rapporte aux mouvements de l'opinion est soumis à des fluctuations auxquelles on ne peutse soustraire. Il appartient aux intéressés de bien faire leur compte, et ce serait chercher midi à quatorze heures que de vouloir bannir de semblables supputations toute possibilité d'erreur.

APPENDICE. — Scrutin de liste fractionnaire ou vote limité cumulatif.

On a proposé de combiner le vote limité avec le vote cumulatif. Le plus connu de ces procédés est celui conçu par M. Séverin de la Chapelle, et dénommé par

lui le scrutin de liste fractionnaire (1). Son mode d’application se formule en deux règles :

1° Les bulletins des électeurs ne peuvent porter qu’un nom dans les circonscriptions à deux représentants, et, dans toutesles autres, que la moitié plus un des noms à élire ;

2° Les électeurs sont libres d'inscrire sur leurs bullelins de vote des noms tout différents, ou de n’y inscrire qu'un ou plusieurs noms, plusieurs fois répétés, dans la limite ci-dessus indiquée.

Cette combinaison qui suppose, comme les deux systèmes précédemment exposés, le rétablissement du scrutin de liste, n'introduit du reste dans sa pratique usuelle que deux changements très simples.

Tout d’abord, dit son auteur, elle réduit de moitié, dans toutes les circonscriptions, le nombre des noms que l’on porte aujourd’hui, inutilement ou dangereusement, sur tous les bulletins : elle supprime toutes les queues de listes en astreignant tous les comités à ne présenter aux choix des électeurs que de vraies têtes de partis. Elle simplifie ainsi le travail préliminaire des électeurs, qui ont moitié moins de noms à chercher ou à choisir pour remplir leurs listes : elle simplifie le travail des bureaux de recensement, qui ont moitié moins de noms à dépouiller.

Sur ce premier point, la liste fractionnaire se distin-

(1) Séverin de la Chapelle, Le scrutin de liste fractionnaire et proportionnelle, Paris, 1897. Imp. de la Presse.

gue du vote limité, en ce que la limitation des noms, par le vote limité simple, étant inégalement fixée à des chiffres absolus et différents suivant les circonscriptions, ne laisse subsister d'égalité apparente qu'intérieurement et entre les électeurs de chacune d'elles ; la liste fractionnaire apportant à toutes les listes, dans toutes les circonscriptions, une réduction proporlionnelle, égale pour tous, fait intérieurement et extérieurement, entre tous les électeurs, l'égalité juridique et proportionnelle.

En second lieu, cette combinaison rend efficace, au profit, non d’une seule minorité, mais de toutes, dans la limite et la mesure nécessaires, en politique, le bulletin de liste, en permettant aux diverses minorités de concentrer, au besoin sur un seul nom, tous les suffrages de liste dont elles peuvent disposer. Elle les affranchit de l'obligation inepte, où elles sont aujourd'hui, de diviser leurs suffrages, et de les perdre en les divisant, sur des noms dénués de toute chance électorale ; elle fait, en un mot, du chiffon de papier sans valeur, que les électeurs dupés des minorités vont aujourd'hui naïvement porter dans l’urne, une arme affilée et souple, grâce à laquelle Les petits, capables de se sentir les coudes, pourront, facilement et sûrement, se défendre contre les grands.

Il est facile de se rendre compte comment l'électeur d'une minorité peut s'assurer d'avance que son bulletin concentré sera efficace, pourvu qu'il sache s’enten-

dre avec un nombre suffisant d’autres électeurs en communion parfaite avec lui sur une idée et sur un nom.

100 électeurs peuvent être considérés comme une quantité négligeable, quand, mêlés dans un grand parti faisant une liste de dix noms, ils n’y disposent, comme aujourd'hui, que de 100 voix simples ; mais ils deviendraient une quantité respectable quand le comité de ce parti saurait qu'ils peuvent, non seulement priver tous leurs candidats de 100 voix, mais encore en donner 600 (1/2 + 1 de 10 XX 10) à un candidat qui leur serait propre. Les majorités apprendraient ainsi à respecter les petits qui sauraient se grouper.

Au reste, la limite même que la combinaison de la liste fractionnaire apporte à l'accumulation des suffrages prévient le danger justement reconnu du vote cumulatif simple, de laisser une trop grande part aux minorités.

Le système que nous venons d'exposer, d’après M. Séverin de la Chapelle lui-même, n’est en somme qu'une variante du vote limité. Et s’il est vrai que l’adjonction du vote cumulatif fortifiela minorité, lui donne plus de cohésion, plus de poids et plus d'action, lui procure ainsi des chances nouvelles d'atteindre cette part de représentation que le vote limité seul ne lui assure pas toujours, il n’en faut pas moins reconnaître que, même ainsi modifié, le vote limité prête le flanc à de graves critiques.

Le vote limité cumulatif, comme le vote limité pur, détermine arbitrairement la part qui revient à la minorité ; comme lui il suppose nécessairement l'existence d’un parti d'opposition et le crée artificiellement Ià où il n’existe pas ; comme lui, il fait d'avance et arbitrairement la part de chacun, empiétant sur Le rôle qui doit être en bonne justice et en toute équité laissé à l’électeur seul, sous peine de porter atteinte à l'essence même du régime représentatif.

Né de l'union du vote limité et du vote cumulatif simple, ce système ne leur est pas supérieur. C’est un procédé empirique, ingénieux peut-être, mais à coup sûr trop défectueux pour être jamais appliqué.

CONCLUSIONS

Les systèmes empiriques de représentation que nous venons d'exposer sont loin d'être parfaits. Néanmoins, malgré leur imperfection, ils rompent avec l'erreur séculaire du principe des majorités électorales, en permetlant une représentation des minorités.

La représentation des minorités, comme l'a fort bien dit M. Aubry-Vitet (1), n’est au système de la proportionnalité que « ce que l'instinct est au raisonnement » ; mais obéir à un instinct de justice et de vérité, c’est se

(1) Aubry-Vitet, La vraie réforme électorale, p. 25.

placer sur le chemin de la raison. C’est pourquoi tout système de représentation des minorités doit être accepté comme un progrès et comme le présage de progrès plus grands dans l'avenir.

Si nous inscrivions dans notre loi électorale le principe du vote soit limité, soit cumulatif, nous reconnaitrions par cela même, que la « moitié plus un » n’est pas tout et que la « moitié moins un » doit être comptée pour quelque chose. Ce serait le premier pas dans la voie d’une organisation à la fois plus logique et plus pratique du suffrage universel.

On pourrait proposer, par exemple, le vote cumulatif pour les élections communales. Nous avons vu que l’expérience en a été faite : c’est même là un grand point. Par le vote cumulatif, on ferait même entrer dans les assemblées municipales quelques hommes qui, ne se rattachant à aucun parti, ont aujourd’hui peu de chances d’être élus, et qui, cependant, par leur compétence dans des questions spéciales, rendraient de réels services pour la discussion des affaires de la commune.

Pour les élections politiques, le vote limité devrait être, il nous semble, préféré : d’abord, en raison de son extrême simplicité ; ensuite, parce qu'il ne changerait rien à nos habitudes, l'électeur devant simplement écrire moins de noms qu’il n’en écrirait avec le scrutin de liste ordinaire ; enfin, parce que ce procédé a déjà été appliqué — non plus seulement pour des élections

municipales comme le vote cumulatif, mais pour des élections politiques — ainsi que nous le verrons plus loin, lorsque nous nous occuperons de législation comparée.

Quel que soit, du reste, le système de représentation auquel on ait recours, nous avons la conviction que le plus simple est celui qui aura le plus de chance d’être adopté en France. Or, en tant que système simple, il n’en est pas qui l'emporte sur le vote limité. Ce n’est qu'un minimum de représentation proportionnelle ; mais mieux vaudrait se contenter provisoirement de ce minimum que de ne rien obtenir pour avoir trop demandé.

Si, cependant, un mouvement d'opinion se faisait en faveur de la réforme électorale, si nous voulions assurer la représentation vraie de toutes les opinions, ce n'est ni au vote cumulatif, ni même au vote limité que nous pourrions la demander : il nous faudrait avoir recours aux systèmes proportionnels.

Systèmes représentatifs proportionnels.

Les systèmes proportionnels ne poursuivent pas seulement la représentation des minorités, mais cherchent à réaliser la représentation proportionnelle de la majorité et des minorités.

Les procédés empiriques en vue d'assurer la représentalion des minorités sont assez nombreux. Il n’y a, au contraire, pour qui veut aller au fond des choses, qu'un seul système rationnel de représentation preportionnelle. Ce système dans son fonctionnement technique reposesur deux bases: le guofient nécessaire et suffisant pour être élu, et le:/ransfert éventuel desivoix des électeurs, au profit des candidats autres que ceux pour qui ils votent. de préférence : voilà les deux piliers fondamentaux du système proportionnaliste.

Le système rationnel de représentation proportionnelle se divise dans son application pratique en deux

-grands procédés : le système du quotient ou le vote unique transférable, avec liste,.de préférence : et le scrutin de liste proportionnel ou la concurrence des listes.Ces deux systèmes reposent sur les bases indiquées ci-dessus : ils ne diffèrent, au fond, entre eux, que par les moyens

employés en vue d'assurer le vote éventuel oule transfert des voix. L'un et l’autre ont été, avec les variétés que comporte leur application, l'objet d’études théoriques attentives et multipliées, et ils ont été, l’un et l’autre, transportés dans les faits.

Du quotient électoral.

Les systèmes rationnels ou proportionnels reposent tous sur le raisonnement suivant. Dans un département il y a 120.000 électeurs : ce département nomme 6 députés. Combien pour être élu, un député devra-t-il représenter d'électeurs? Évidemment six fois moins, c’està-dire 20.000. Le calcul n’est pas bien compliqué.

Qu'avons-nous fait ? Nous avons divisé 120.000 par 6, le nombre des électeurs par le nombre des députés à élire. On désigne sous le nom de quotient, le résultat de cette division.

Le quotient électoral est donc le nombre de suffrages qu'une minorité doit réunir pour avoir un représentant. Ce principe est le fondement de la proportionnalité.

Toutes Les minorités ne seront donc pas représentées ? Sans doute. Ne le seront que celles qui auront le droit de l’être, c’est-à-dire celles qui parviendront à grouper un nombre de voix égal au quotient.

Dans l’exemple que nous avons choisi, le quotient électoral est de 20.000 : un parti qui réunit 20.000 suffrages aura un député : un parti qui en réunit 40.000 aura deux députés : un parti qui en réunit 60.000 aura trois députés, et ainsi de suite.

D'une manière générale, un groupe d’électeurs aura droit à autant de représentants que son nombre de suffrages contient de fois le quotient électoral.

Ainsi tout arbitraire est écarté. Il est facile de savoir la limite à partir de laquelle une opinion a ou n’a pasle droit d'être représentée : c’est Le calcul qui répond. Si le nombre de ses suffrages est plus petit que le quotient électoral, cette opinion ne sera pas représentée ; s’il est plus grand, elle aura 1, 2, 3, 4, 5... représentants, suivant que le nombre de ses suffrages contiendra 1, 2,3, 4, 5... fois le quotient électoral.

Un anglais, M. Thomas Hare, est le premier qui ait donné la théorie du quotient électoral dans un ouvrage publié en 1859 etdont Stuart Mill appuya les conclusions avec toute la ferveur de ses convictions et tout le poids de son autorité. « Cette découverte nouvelle dans l’art de la politique, dit-il, dans un passage deses Mémoires, m'inspira, comme je crois qu'elle a inspiré à tous les gens réfléchis qui l'ont adoptée,des espérances nouvelles et plus de confiance en l’avenir de la société humaine... Quiconque ne sent pas le mal que le plan de M. Hare est destiné à guérir, quiconque le rejette comme une pure subtilité de théorie qui ne saurait avoir aucun effet sérieux et comme ne méritant pas l’attention des hommes praliques, n’est, on peut le dire bien haut, qu’un homme d'État incompétent, au-dessous de la politique de l’avenir. »

C'est Stuart Mill qui parle. I exprime son opinion

sous une forme un peu vive et absolue ; mais ce qu'on peut dire, croyons-nous, sans apporter dans ce débat aucune passion, c'est que la question de la représentation proportionnelle, est assez sérieuse, assez préparée, pour qu'aujourd'hui les hommes politiques français aient le devoir de s’en préoccuper et le Parlement celui de la discuter.

Par une singulière coïncidence, tandis que M. Hare écrivait son livre sur le quotient électoral, il y avait en Danemark un mathématicien, M. Andrae, ministre des finances, puis président du Conseil des ministres, qui faisait adopter une réforme électorale fondée sur le même principe. Le ministre danois et le publiciste anglais ignoraient les travaux l’un de l'autre, et tous deux, celui-là aux prises avec les difficultés de la politique, celui-ci méditant dans le silence du cabinet, ils arrivaient aux mêmes conclusions.

Le quotient électoral c'est le principe mathématique. Il peut être appliqué au vote uninominal aussi bien qu'au scrutin de liste.

Mais tout d'abord il importe de ne pas confondre le vote uninominal avec le collège uninominal.Nous savons que les circonscriptions plurinominales seules peuvent assurer un bon£exercice du droit de représentation : c'est pourquoi les systèmes minoritaires et les systèmes proportionnels reposent sur le scrutin de liste. Le scru- Lin d'arrondissement serait une base absolument fausse: là où il n’y à qu'un élu, un seul parti peut être repré-

senté. Mais dans un collège plurinominal on peut: ou bien n’autoriser l'électeur à porter qu’un seul nom sur un bulletin, et c’est le vote uninominal ; ou bien lui permettre d'en inscrire plusieurs, et c’est le vote plurinominal.

Suivant qu'elle se combine avec l’un ou avec l’autre, l'application du principe proportionnel peut se faire par deux procédés, qui constituent deux systèmes principaux, le système de Hare ou du quotient, et le système de la concurrence des listes ou mieux des téles de liste (1).

SECTION I. — Système de Hare ou du quotient avec transfert de suffrages.

Historique. — Ce système est souvent désigné sous le nom générique de quotient électoral. W fut conçu en 1855 par M. Andrae, ancien capitaine d'état-major. professeur de mathématiques à l'Ecole militaire supérieure de Copenhague, ministre des finances, qui le fit insérer dans la loi électorale danoise du 2 octobre de la même année. Telle était l'ignorance où l’on vivait alors de la législation des pays voisins que cet essai demeura

(4) M. Hilty, professeur de droit à l'Université de Berne, comptait en 1792, 28 systèmes de représentation proportionnelle, Die Minoritätenvertretung. Berne, 1892. Voici ce que dit également à ce sujet M. Vernes (volume cité de la Soc. franç. pour l'étude de la repr. prop.), p. 3: «.... Le nombre de ces systèmes et de ces procédés est devenu si considérable, qu'un travail d'analyse et de critique réclamerait des développements très éteudus. »

complètement inconnu. Il fut révélé à l'Europe en 1863 par un rapport du secrétaire de la légation anglaise à Copenhague, M. Lytton. Mais, à cette époque, la théorie du quotient avec transfert de suffrages était déjà célèbre. Sans avoir connaissance des travaux danois, M. Thomas Hare venait de la concevoir à son tour. Et elle avait acquis immédiatement une grande notoriété, grâce à deux ouvrages célèbres, l’un de M. Hare (1). l’autre de Stuart Mill (2).

Exposé. — Soit un collège de 600 électeurs appelé à nommer un conseil de douze membres. Chaque électeur dispose d'une voix unique et il suffira pour être proclamé élu d’avoir obtenu le douzième des suffrages, soit cinquante, chiffre qui exprime le quotient de 600 par 12. Si l’on s’en tenait là, il arriverait que, pendant que quelques députés atteindraient juste le quotient nécessaire pour être élus, d’autres obtiendraient beaucoup plus. Il y aurait accumulation de suffrages sur un petit nombre de noms populaires et comme conséquences, grande inégalité du pouvoir représentatif des élus, nombre considérable de suffrages perdus. Comment remédier à cet inconvénient ; comment utiliser tous ces suffrages perdus ? En les reportant sur un autre candidat. C'est la théorie du transfert des suffrages, base de

(1) À treatise on the election of parliamentary and municipal, London, 1859.

(2) Considerations on representative Government, London, 1861, tra-

duit par Dupont- White, sous le titre : Considérations sur le Gouvernement représentatif, Paris, 1865.

tout système pratique de représentation proportionnelle. Dans le système Andrae-Hare, ce transfert est opéré par l'électeur lui-même au moyen des votes de préférence ou des substituts.

Et voici l'innovation. Bien qu’il ne dispose que d’une voix et qu'il ne vote que sur un nom, l'électeur a la faculté d'indiquer sur son bulletin que si le candidat dont il inscrit le nom en tête a déjà le quotient nécessaire, son vote soit attribué à un autre candidat dont il écrit le nom à la suite. Qu’au eas où celui-là aurait aussi le quotient, ou reporte son vote sur un troisième, et ainsi de suite tant qu'il plaira à l'électeur. Chaque électeur contribue de la sorte à l’éleclion d’un représentant qui lui plaît : son vote est attribué au premier des candidats rangés sur son bulletin par ordre de préférence, qui n’a pas encore atteint le quotient.

Avantages. — On obtient par ce procédé une représentation exacte. L’électeur a toute liberté de choix compatible avec le caractère collectif de l’action délire. Pour être efficace, il suffit que son suffrage se rencontre avec d’autres suffrages en un nombre égal au quotient, nécessité inhérente à la représentation elle-même. Le vote est libre, il est égal pour tous, et dès qu’un candidat atteint le quotient, il est élu. Tous les élus représentent ainsi le même nombre de voix, et tous les électeurs sont assurés que leur vote sera compté pour un des candidats de leur choix. Par le système de Hare, le problème d’une représentation équitable est résolu

d'une manière aussi simple qu’exacte : nul danger de superfétation dans la part faite à la majorité ou à la minorité, en raison des suffrages accordés en trop à certains candidats ou par suite de l’éparpillement des voix. C’est un procédé souple, se pliant à toutes les situations. S'il y a plusieurs partis en présence, chacun d’entre eux, en disposant des listes non panachées, est assuré d'obtenir la représentation que comporte son importance réelle : s’il y a accord sur les candidats à élire, le système de Hare respecte cette unanimité et la traduit dans les faits : il est aussi élastique qu'il est précis. En assurant aux minorités une représentation proportionnelle à leur importance, sans aucune entreprise sur les légitimes prérogatives des majorités, le système de Hare permet l'élection des corps élus dans des conditions incontestables d'impartialité et d'autorité (1).

Critiques. — Les avantages du système de Hare sont sérieux et de premier ordre. Ce n'est point cependant un système parfait. Il s’est heurté en pratique à deux grosses difficultés d'application : l’ordre de tirage des bulletins et les élections complémentaires. Enfin il est presque incompatible avec le panachage. Ces critiques demandent une étude approfondie.

Fonctionnement. — Voyons d'abord comment s'opère le dépouillement des bulletins.

Avant toute autre chose, il importe de remarquer que

(1) En France, le procédé de Hare pourrait être facilement appliqué aux élections pour le Sénat.

ce dépouillement ne peut pas se faire dans chaque commune : il n'y a qu'un bureau par collège et ce bureau centralise tous les bulletins. Ceux-ci sont mêlés dans une urne, puis, en sont retirés un à un par le président qui leur donne un numéro d'ordre, etlitle premier nom inscrit sur chacun d'eux. Chaque fois qu'un nom est appelé, on lui marque une voix. Dès qu’un de ces noms atteint le quotient, le candidat qui le porte est déclaré élu.Cette proclamation faite, le dépouillement continue. Si l’on trouve un nouveau bulletin, portant en tête le nom de cet élu, on négligera ce nom, l’on nommera celui qui est écrit en seconde ligne et on lui marquera la voix. Si ce nom était celui d’un candidat déjà élu luimême, on reporterait la voix au candidat que l'électeur a désigné en troisième lieu. On répète l'opération à chaque bulletin dépouillé.

L'aléa. — Malheureusement pour le système des substituts, le hasard peut jouer un grand rôle dans l'élection. Un candidat peut être élu ou non selon l'ordre dans lequel les bulletins peuvent sortir de l’urne. L'on comprend d’un mot qu'il ne servira de rien à un candidat d'atteindre le quotient, lorsque tous les députés qu'il y avait à nommer ont été proclamés élus : or ceux qui atleignent les premiers le quotient sont ceux dont les noms sortent les premiers de l’urne. En vertu de quelle règle tient-on compte pour les premiers bullelins du candidat inscrit en première ligne, et pour les

suivants du candidat inscrit en second rang? Le hasard Pare

130 CHAPITRE VI seul qui préside au tirage des bulletins en a décidé ainsi. Et voici les conséquences de cet aléa.

Supposons un quotient égal à 1000. Un parti composé de 2.000 électeurs se scinde : les uns portent une liste A B Cet les autres une liste À B’C’. Les deux fractions comptent 1000 votants. Si les 1000 bulletins A B C sortent les premiers, A sera déclaré élu: les 1000 autres suffrages attribués à A en première ligne seront transférés à B’ dont la liste commencera à sortir ensuite et qui sera de la sorte également élu. Inversement si les 1000 bulletins A B° C’ sortent les premiers, A et B seront élus. Enfin, si les bulletins des deux groupes sortent de l'urne dans un ordre quelconque, A sera seul élu et les 1000 autres suffrages se répartiront entre B et B’ qui n’atteindront le quotient ni l’un ni l’autre. Ainsi, suivant l’ordre du dépouillement, A et B, A et B’ou A seul sont nommés.

L'hypothèse sur laquelle nous avons raisonné est celle dans laquelle les partis ont l'habitude de panacher : encore n’avons-nous pas supposé un panachage bien intense, mais seulement un parti seindé en deux fractions organisées. Plus le panachage sera pratiqué, plus grand sera l'aléa résultant de l’ordre du dépouillement. Or la liberté de l'électeur exige impérieusement le droit au panache : un système électoral qui est faussé par suite de l'emploi du panachage est certainement imparfait.

L'inconvénient disparait si le vote se fait par listes

compactes. Si tous les bulletins portent en première ligne A, en seconde ligne B, qu'importe l’ordre du dépouillement? Les suffrages inutilisés par À sont en toute hypothèse transférés à B. Dans un cas particulier cependant la question du transfert devient très délicate. Deux partis absolument divergents portent le même nom en première ligne : l’ordre du dépouillement va seul opérer le transfert des voix superflues au second candidat du deuxième parti. Les théoriciens du système de Hare, qui n’admettent pas le panachage et n’en discutent pas les conséquences éventuelles, se sont occupés de cette hypothèse avec un soin particulier. Hs ont proposé de compter au profit du premier candidat, et par suite d'annuler comme non susceptibles de dévolution les bulletins où son nom figure seul, puis ceux qui portent le moins grand nombre de noms. Si tous ou presque tous les bulletins sont complets, Stuart Mill ne voit d'autre ressource que le tirage au sort.

On a cherché à écarter la part d’aléa que comporte le système de Hare. On n'y est pas arrivé d’une manière absolument parfaite, mais on a pu atténuer cette cause d'erreur d’une façon assez satisfaisante.

À ceteffet les Anglais ont imaginé le procédé suivant.

Le premier dépouillement ayant permis de connaître le nombre de votes obtenu par tous les candidats têtes de listes, on sait quel est de tous ceux-ci le moins favorisé. D'emblée ce candidat est déclaré non élu. Les bulletins qui le portaient comme premier candidat sont

dépouillés à nouveau, et dans celte seconde opération on ne tient compte que des candidats inscrits en seconde ligne qui se trouvent ainsi assimilés à ceux inscrits en premier rang. C'est le single transferable vote, le simple vote transférable.

Ce procédé supprime presque la part laissée au hasard, et c’est le point essentiel. Mais on ne peut savoir ce que donnerait la pratique, car il n’a Jamais été expérimenté. Le simple vote transférable jouit d'une certaine notoriété de l’autre côté de la Manche. Les proportionnalistes anglais l'avaient adopté : ils se sont livrés pour lui à une propagande très active, et il fut présenté en 1885 à la Chambre des communes par sir John Lubbock et M. Courtney {1}. En somme on peut considérer que ce système répond suffisamment à l'objection tirée des hasards du tour de dépouillement.

Elections complémentaires. — Les élections complémentaires soulèvent d’autres critiques, et à celles-ci nous allons le voir, il n'a jamais été répondu d'une manière satisfaisante.

Un certain nombre de députés ont atteint d'emblée le quotient et sont élus. Mais des électeurs, au nombre d'une ou plusieurs fois le quotient, ont réparti leurs

(1) Les Anglais, qui aiment les formules et les formules simples, le présentaient ainsi: « Un électeur, un vote ». C’était jouer un jeu dangereux et provoquer l'addition d'un troisième terme : « un député ». C’est ce qui arriva. Les esprits s’attachèrent à l’idée d’un mandataire par collège, et cette même année 1885, le scrutin d'arrondissement fut législativement consacré. La réforme proportionnaliste fut ainsi plus que jamais ajournée,

voix entre trop de candidats, en sorte qu'aucun de ceuxei n’a atteint le nombre de suffrages exigé pour être élu. Comment répartir les sièges non attribués, les sièges complémentaires ?

Hare complète du premier coup l'élection en déclarant élus à la majorité relative les candidats qui n'ont pas atteint le quotient, jusqu'à concurrence du chiffre de députés restant à élire.

Andrae, dans la loi danoise de 1865, article 24, décide de même, mais exige que ces candidats aient alteint la moitié du quotient. Si, à cause de ce minimum, le chiffre de députés n’est pas atteint, il abandonne le système de représentation proportionnelle et de vote uninominal : il décide que l’on prendra autant de candidats inscrits en tête de listes (les élus étant rayés) qu'il en reste à nommer, et que la majorité relative suffira.

Les deux procédés sont également défectueux. L'un et l’autre en déclarant élus des candidats qui n’ont pas atteint le quotient abandonnent toute base proportionnelle et faussent la représentation. Il se peut que la majorité ait éparpillé ses voix plus que la minorité ou inversement : dès lors, en désignant comme élus les candidats qui se sont le plus rapprochés du quotient, on altère sensiblement les proportions des partis. En n’exigeant pas de minimum Hare s'expose à déclarer élus des candidats qui n’ont recueilli qu'un nombre ridicule

de suffrages : à ce point de vue Andrae paraît de prime

abord plus exact. Les candidats qui se rapprochent le plus du quotient ne sont-ils pas vraisemblablement ceux du parti le plus fort? De même lorsque, suivant le système d'Andrae, on abandonne le minimum pour choisir le candidat porté sur le plus grand nombre de listes, n'est-ce pas généralement dans la majorité qu'on le retrouvera ?

Et d’ailleurs déclarer élus, avec ou sans minimum, les candidats qui se rapprochent le plus du quotient, c'est supposer que la volonté du corps électoral s’est clairement manifestée en leur faveur. Or, en pratique, il n’en est pas ainsi. Sans doute, les candidats qui obtiennent le quotient dès le premier tour sont, de l’assentiment général, des personnes qui représentent réel-

lement leurs commettants : mais le sentiment des électeurs est certainement beaucoup moins net sur l’attribution des autres sièges. Les conférer à des candidats qui ont obtenu un chiffre de voix peu élevé, c'est déclarer élus des hommes ne jouissant pas d'une autorité suffisante. Pour un siège passe encore, mais pour une proportion qui peut intéresser le quart, le tiers, parfois même la moitié du corps élu, cette cause d'erreur constitue une objection très grave.

On a cru l’écarter en proposant un second tour de scrutin toutes les fois que le nombre des sièges, pour lesquels le quotient n'a pas été oblenu, est supérieur à un.

Mais on aperçoit tout de suite quelle sorte d'incon-

vénient offre ce second tour de scrutin. Pour bien faire, il faudrait qu'il ne mît en présence que ceux des électeurs dont les voix ne se sont pas portées sur des candidats élus, dont les suffrages, en d’autres termes, n'ont pas produit d'effet utile. Le vote élant secret, cette condition est irréalisable. C'est donc l’ensemble du corps électoral qui se trouve appelé de nouveau à donner ses suffrages, quand même bon nombre des électeurs ont déjà obtenu satisfaction.

Les élections complémentaires constituent donc dans le système de Hare une cause d'erreur qu'aucun procédé ne parvient à atténuer. Soit que l’on attribue les sièges vacants aux fractions les plus fortes, soit que l’on procède à un second tour de scrulin, les résultats sont injustes et anti-proportionnels.

ConcLusions. — Les applications du système de Hare sont peu nombreuses. Seuls le royaume de Danemark el la petite république américaine de Costa-Rica en ont fait l'essai (1). La pratique offre donc peu d'éléments d'appréciation.

Le système de Hare est un système savant: il faut, pour l'appliquer, des électeurs intelligents, disciplinés, animés de l'esprit de parti, comprenant et appliquant l'artifice des votes de préférence. De plus, en ce qui touche la France en particulier, ce procédé contrarierait les usages, en ce sens que les bulletins cesseraient de

(1) I à été également introduit en Tasmanie en 1896.

pouvoir être dépouillés dans les diverses sections de vote pour être recensés uniquement au bureau central de la ville ou du département, puisque c'est l’ordre de la lecture qui, au fur età mesure, détermine les élus. Si pratiquement c’est un procédé d’une application difficile, le système Andrae-Hare a du moins ce mérite historique d’avoir été le premier système donnant une formule de transfert de suffrages : or le transfert de suffrages est la base de tout système proportionnel.

SECTION II. — Système de la concurrence des listes (ou du double vote simultané).

Dans ce mode de scrutin, à la différence du système de Hare, chaque électeur à autant de voix effectives qu'il v a de députés à élire. Ce système est lui aussi fondé sur le quotient : on divise le nombre total des voix valablement exprimées dans la circonseriplion, par le nombre des députés à élire, pour avoir le quotient de répartition ou le mètre électoral. Les députés sont ensuite répartis entre les différentes listes en concurrente, proportionnellement au nombre de fois qu'elles contiennent le quotient. Au sein de chaque liste enfin sont élus ceux qui ont obtenu le plus de voix, Jusqu'à concurrence du nombre des sièges assignés à la liste. Dans ce système, chaque électeur à un double vole simultané: sa voix

compte en effel simullanément au candidat et à la liste

à laquelle celui-ci appartient. Ce système est connu sous le nom de concurrence des listes.

Historique. — L'idée mère de la concurrence des listes s’est présentée vers 1834 à l’esprit de Victor Considérant, qui habitait Genève. Il exposa dès lors dans des réunions privées la conception de ce système dont il rapportait l’idée à la série de son maître, Charles Fourier. En 1842, il parvint à déterminer un Génevois, M. Hoffman, député au Grand Conseil, à l’exposer devant cette assemblée et à proposer qu'elle fût élue selon cette idée. La suggestion parut si étrange qu’elle n'eut guère d'autre résultat que celui de faire sourire le Grand Conseil.

Quelques années plus tard, en 1846, une assemblée constituante ayant été réunie à la suite d’une révolution, Victor Considérant adressa alors aux membres de cecorps, une brochure sous forme de lettre et intitulée : De la sincérité du gouvernement représentatif ou exposition de l'élection juridique (1). Cet écrit, daté du 20 octobre 1846, est le premier exposé complet .et lucide du principe de la représentation proportionnelle.

Pour l’application de son système, Victor Considérant proposait un procédé assez défectueux, connu sous le nom du double scrutin : Fun ayant pour but la constitution de sections électorales par le libre groupement

des électeurs : l’autre par lequel, dans chaque section,

(1) Ce petit opuscule, très rare, a été réimprimé à Zurich, en 1892.

les électeurs s'y étant rangés, choisissaient à la majorité un nombre de députés proportionnel à celui des membres de la subdivision.

Cette proposition n’eut aucun succès auprès de l’Assemblée, qui ne voulut pas perdre du temps à la discuter d’une façon approfondie.

Depuis, quatre autres procédés d'application se sont fait jour :

1° La liste libre, ou vote par listes, proposé en 1867 par l'Association réformiste de Genève (1) ;

2° Le libre choix, ou vote par candidats, soutenu dès 1861 à Genève par M. Morin (2) et particulièrement étudié par M. Gfelier, de Lausanne (3).

Enfin, en votant par candidats et par listes en même temps :

3° Le double vote simultané sans panachage, imaginé en 1844 à Philadelphie par M. Thomas Gilpin, et retrouvé en France en 1870, par M. Borély (4).

4° Le double vote simultané avec panachage de M. Victor d'Hondt (5).

Les différences qui existent entre ces quatre procé-

(1) Exposition et défense du système de la liste libre, Genève, 1867.

(2) Un nouveau système électoral, Genève, 1861 ; De la représentation des minorilés, Genève, 1892; De la question électorale dans le canton de Genève, 2° édit., Genève, 1869.

(3) Les droits de l'électeur dans les démocraties, Lausanne, 1875.

(4) Représentation proportionnelle de la majorité et des minorités, Paris, 14870.

(5) Système pratique et raisonné de représentation proportionnelle, Bruxelles, 1882,

dés n’ont qu’un intérêt secondaire, parce que le résultat général est le même dans tous les cas. I y a entre eux simplement diversité mais non opposition (1). Le système de la concurrence des listes utilise tous les suffrages dans la limite du possible : les procédés d’application n’ont d'autre but que de reculer cette limite autant que faire se peut et de chercher la voie la meilleure pour obtenir une représentation sincère.

D’importantes associations réformistes ont tour à tour étudié et discuté ces différents systèmes. Après une longue enquête, elles se sont mises à peu près d'accord pour recommander l'adoption de celui préconisé par M. d'Hondt. C'est ce système également que la conférence internationale d'Anvers, en 1885, a consacré comme élant d’une application simple et exacte.

On trouvera naturel, qu’en en expliquant le mécanisme, nous tenions un compte particulier des conditions propres à notre pays.

Ceci dit, voyons comment on procède.

A. — Exposé du système d’Hondt ou du double vote simultané ou du scrutin de liste proportionnel.

À chaque circonscription électorale, — en France, à chaque département, puisque ce système exige le scrutin deliste, — il est attribué unnombre dereprésentants

(4) On peut consulter pour tous les détails désirables sur ces différents procédés, les ouvrages de MM. Besson, Essai sur la représentation proportionnelle de la majorité et des minorités. Dijon, 1897 et Christophle, De la représentation proportionnelle. Paris, 1887.

correspondant au nombre des électeurs qu'elle renferme. Déjà par ce fait seul, le taux du chiffre d’élection, comme on le verra plus loin, se trouverait ramené à une sorte de moyenne, et les écarts que nous signalions plus haut, en voyant tant de députés jouir d'un même droit de décision dans une assemblée, bien qu'ils y aient été envoyés par des groupes de très inégale importance, seraient réduits dans la mesure du possible.

Cela fait, les partis politiques sont invités à solliciter les suffrages des électeurs exactement dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui. Ils dressent des listes et se livrent en leur faveur à la plus active propagande. Seulement comme ils savent que la totalité des sièges disputés ne sera pas attribuée exclusivement à la liste qui obliendra la majorité absolue ou relative des suffrages, que chacune de ces listes obtiendra seulement la quotepart que lui assignent les libres votes des électeurs. il ne saurait être question de coalitions entre opinions différentes. Les groupes s'organisent donc librement, se multipliant ou se réduisant au gré des opinions et des intérêts.

C'est en matière de dépouillement surtout que l’innovation paraît sensible. Une double opération doit iei avoir lieu.

D'une part, il convient d'additionner les voix qui sont portées sur les différentes listes en présence et d'établir la part respective de chacune : tant de suffrages à la liste A, Lant à la liste B, ete. Cela fait, on répartit les

sièges au prorata des totaux obtenus. La liste A a obtenu, par exemple, 30.000 voix ; la liste B en a obtenu 20.000 ; la liste C, 10.000 ; la liste D, 10.000 également. Soit sept sièges à répartir à raison d'un par dix mille titulaires. Il en est attribué 3 à la liste À, 2 à la liste B, 1àaCet1àD.

Cette répartition une fois faite, il faut décider, d'autre part, à qui sont attribués personnellement les sièges en question. La réponse est simple : ils doivent être décernés aux candidats qui, dans chacune des listes, ont obtenu personnellement les plus gros chiffres. En même temps que l'électeur votait pour un parti, il à, en effet, voté spécialement pour certains d’entre les candidats, soit en biffant certains noms et les laissant en blanc, soit en substituant à différentes places un nom à un autre.

Entrons ici dans quelques détails.

La supériorité que l’on reconnaît au scrutin de Histe sur le scrutin uninominal ou d'arrondissement, c’est qu’on y vote pour une opinion avant de voter pour des personnes. Il y à, en effet, dans tout vote au scrutin de liste un double vote simultané ; l'électeur, en même temps qu’il manifeste sa préférence pour tel programme ou telle ligne politique, indique le nom des candidats qui lui semblent le plus aptes à représenter la façon de voir qui est sienne.

L’électeur ne saurait voter pour un principe seulement. Il faut que l’idée qui a son adhésion se réalise el

149 CHAPITRE Vi

co

s’incarne dans des individus, dont le caractère, la situation et les aptitudes inspirent pleine confiance à leurs commettants.

Recherchons si ce double élément du vote politique — vote pour une opinion, choix de cerlaines personnes — se trouve respecté dans la pratique du scrutin de liste proportionnel.

Supposons des collèges auxquels il est attribué généralement de cinq à huit sièges. Dans de semblables conditions, tout parti réunissant de un cinquième à un huitième du corps électoral, est assuré d'obtenir un représentant. Voilà, on en conviendra, qui assure une singulière liberté de groupement aux électeurs. Si les vieux cadres, où on les embrigade aujourd'hui bon gré mal gré, leur déplaisent, ils ont toute facilité pour en sortir sans perdre leurs chances d'obtenir des députés et d'en créer de nouveaux, certains d'obtenir des délégués en proportion de leur importance numérique. L'abstention, qui est déjà la plaie du suffrage uninominal, mais qui augmente avec le scrutin de liste tel que nous avons toujours eu coutume de le pratiquer, perd dès lors toute raison d’être et toute excuse. On peut, en effet, poser en principe que le jour où la loi Jui donnera toute latitude de voter efficacement pour l’opinion etles délégués de son choix, l'obligation morale d'influer par son suffrage sur la direction du pays s’imposera inévitablement à tout citoyen. Les abstentions, au lieu de s'élever au tiers et parfois même à la moitié

des inscrits, tomberaient, on peut l'espérer, au sixième et peut-être même au-dessous. Faire en sorte que 85 à 90 pour 100 des électeurs participent à la gestion des affaires publiques au lieu de la proportion de 65 à 80 qui résulte, entre autres, de l’examen des dernières élections législatives en France, ce serait assurer une large base à la représentation politique et lui conférer le caractère vraiment national dont elle a l'apparence aujourd'hui plutôt que la réalité.

Nous venons de voir que le scrutin de liste proportionnel donne à l'électeur la faculté, qui lui est aujourd’hui refusée, d'obtenir un siège toutes les fois que son opinion est partagée par une fraction raisonnable de ses concitoyens. {l nous reste à montrer comment lui serait également garanti le choix des personnes.

On a reproché, non sans raison, au scrutin de liste. d’avoir le défaut de ses qualités. Je vote pour un principe avant de voter pour une personne ; mais sije ne connais pas la personne, si je ne suis pas exactement renseigné sur son caractère et sur sa capacité, je risque d’être victime de la bonne volonté que j'ai mise à accepter tous les noms qui se présentent sous une même étiquette. Donc, après avoir accordé aux partisans du scrutin de liste que ce mode de serutin est vraiment politique, nous dirons aux partisans du système uninominal : « Vous aviez raison de prétendre qu'il ne peut y avoir de bonnes élections là où l'électeur n’a pas les moyens de se renseigner exactement sur le caractère et

la personne des candidats. » — Le scrutin de liste proportionnel donne précisément satisfaction à ce désidératum.

Reprenons notre exemple d’une circonscription électorale type, appelée à élire sept députés. Quatre partis se disputent ces sièges. Dans la composition de leurs listes, ils font d’abord entrer des hommes jouissant d’une certaine notoriété et qui soient de nature à ajouter l'appoint de leur influence personnelle à l'attrait du programme qu’ils ont signé, puis des hommes d'une silualion moins assise, enfin des personnages nouveaux qui affrontent pour la première fois le scrutin. Les quatre partis réunis présentent 28 noms au maximum. Sur ce total, la liste À en a trois ou quatre vraiment considérables contre autant d’une valeur secondaire ; les listes B, C et D en portent deux ou trois jouissant d'un crédit sérieux. En résumé, sur 28 candidats qui sollicitent les suffrages de leurs concitoyens, il en est une dizaine dont on peut dire qu’ils représentent réellement la cireonscription électorale. L'intérêt de celle-ei est évidemment que les sept élus soient pris parmi ces « têtes de liste ». Comment y parvenir ?

Le problème à résoudre, c’est que les sièges attribués à chaque liste au prorata du total des voix qu’elle à su réunir, soient dévolus aux plus marquants et aux plus populaires parmi les noms mis en avant. Il s'agit de faciliter aux électeurs les moyens d’une sélection, qui doit

êlre faite par eux-mêmes et non laissée à l'arbitraire des comités. Or pour opérer ce classement entre les candidats. à l’intérieur de chaque liste, on a le choix entre deux procédés : le vole cumulatif pratiqué en faveur des candidats préférés, et la radiation simple par laquelle on élimine les noms indifférents où qui déplaisent. Par exemple mon parti présente sept candidats : je suis sollicité de voter pour Pierre, Paul, Jean, René, Louis, Emile et Georges. Je connais Pierre, Paul et Louis ; ils m'inspirent toute confiance, mais je ne saurais en dire autant des autres. En conséquence, je distribue mes sept suffrages comme suit : trois à Pierre, deux à Paul et deux à Louis. En d’autres termes, libre de donner à qui bon me semble mes sept voix, Je les distribue entre sept noms ou les concentre sur trois. Quoi que je fasse, le résultat général en ce qui concerne la répartition des sièges entre les partis n’est, d’ailleurs, modifié en vien, comme cela serait le cas daus lapplicalion du système cumulatif proprement dit. Je puis aussi atteindre le même but et marquer mes préférences en ne laissant figurer sur mon bulletin que trois noms sur septelen ravant les autres. Dans l'un comme dans l’autre cas mon bulletin vaut Loujours sept suffrages pour la liste que j'ai choisie, Je n'ai donc rien fait perdre à mon parti au point de vue de la représentation proportionnelle, mais j'aurai avantagé certains candidals, soit en leur donnant plusieurs suffrages, soit en

retirant une voix à chacun de ceux que je place en seconde ligne dans mes préférences (1).

Le principe de la sélection entre les candidats d'une même liste est absolument capital : quant à son mode de réalisation on en peut discuter. Nous ferons seulement remarquer, à cet égard, que le vote cumulatif est plutôt à l'usage des délicats que des masses et qu'il est préférable d'user de la radiation pure et simple à l’égard des noms au succès desquels on s'intéresse moins.

De même qu'un bulletin de vote doit compter intégralement pour un « suffrage de liste » au profit de l'un des partis en présence quel que soit le nombre des noms qu'il porte, soit un, soit trois, soit sept, de même on n’exige nullement des partis qu'ils présentent un nombre de candidats exactement correspondant à celui des sièges disputés. S'ils n’aspirent réellement à en faire passer qu'un ou deux et s'ils sont en mesure de présenter aux électeurs seulement trois ou quatre noms offrant une certaine surface, quel besoin de leur en servir sept, dont la plupart sont dans la circonstance de simples bouche-trous ! Avec la doctrine du tout ou rien, cela se comprend. EL ainsi arrivent parfois, porlées par le crédit des têtes de liste, entraînées par des sortes de candidats remorqueurs, des personnalités

médiocres, qui n’ont pas derrière elles de groupes sé-

(1) Les Belges préconisent l'emploi de « marques de préférence » qui seraient placées en tête des noms dont on désire particulièrement le succès,

rieux et sont un élément de faiblesse et d'encombrement dans les assemblées. Avec un procédé de répartition proportionnelle chaque parti ayant la chance sérieuse de faire passer ses candidats les plus qualifiés il est de l'intérêt des diverses opinions de choisir les noms qui jouissent du plus grand crédit sans s’embarrasser de non-valeurs.

Passons maintenant à l'application et voyons ce qui va se produire.

Voici les données électorales:

4 listes en présence.