CHAPITRE PREMIER

HISTORIQUE DE L'INSTITUTION. — LES PRÉCÉDENTS. — LES SOUS=SECRÉTAIRES D ÉTAT EN FRANCE DE L'ORDONNANCE ROYALE DU Q MAI 1816 AU MINISTÈRE BRIAND (1909).

L'institution des sous-secrétaires d'Etat n’est pas dans notre droit public quelque chose de spontané. Si les sous-secrétaires d'Etat n’ont existé d’une façon indubitable et définitive que depuis l’ordonnance royale du 9 mai 1816, on peut déjà trouver ces fonctionnaires en germe dans les secrétaires généraux créés en 1793, bien que l’assimilation soit difficile, les secrétaires généraux étant uniquement des auxiliaires administratifs. C’est, il est vrai, la qualité que devraient avoir avant tout les sous-secrétaires d'Etat, mais combien ils sont loin de la posséder en réalité! Il faut signaler également les nominations faites par le gouvernement provisoire improvisé à la chute de l’Empire. M. le comte Laforêt est mis à la tête des affaires étrangères et on lui nomme comme adjoint le baron Durand. Ce n’est là, sans doute, ni le mot ni la chose, mais c’est un précé-

op dent dans lequel il est possible de retrouver comme une étape de l’institution.

Les ministres sans portefeuille que créait l'acte du 22 décembre 1815 semblent bien avoir été des soussecrélaires d'Etat sous un nor tout différent.

Le 24 mars 1815, un décret impérial désigne deux sous-secrélaires d'Etat : le comte Otto et le baron Bignon aux affaires étrangères.

Pour la première fois dans le droit publie français apparaît cette expression de sous-secrétaire d'Etat.

L'Empire tombe avec Waterloo et, le 9 mai 1816, une ordonnance royale, reprenant les mêmes termes, vient consacrer définitivement l’institution. Cette ordonnance suipule :

ARTICLE PREMIER. — Des sous-secrétaires d'Etat nommés par nous seront attachés à nos ministres secrétaires d'Etat lorsque. . ceux-ci le jugeront nécessaire au bien de notre service.

Arr. 2. — Les sous-secrétaires d'Etat seront chargés de toutes les parties de l'administration et de la correspondance générale qui leur seront déléguées par nos ministres secrétaires d’Etat dans leurs départements respectifs.

Cette ordonnance adjoignait aux ministres des fonctionnaires nommés par le chef de Etat, relevant de lui et chargés de soulager le ministre de la besogne purement administrative.

Sous la Restauration, il en a été usé très modérément; il n’y en avait jamais plus de trois ou quatre.

C'était pourtant un moment favorable pour le développement de cette institution. La charte, en déclarant le roi irresponsable, inviolable et sacré, fait naître la responsabilité ministérielle : les ministres chargés de toute la besogne politique n’ont plus le loisir néces-

Ron

saire pour organiser dans ses détails l'administration. Des sous-secrétaires d'Etat, fonctionnaires essentielle ment et exclusivement administratifs, en déchargeant les ministres de cette partie de leur tâche, rendaient possible le jeu du gouvernement parlementaire tout en ne laissant pas trop en souffrance l’organisation des services publics.

Malgré d'aussi propices conditions, sous la Restauration et sous la Monarchie de Juillet, cette institution des sous-secrétaires d'Etat est restée stalionnaire et n’a pas acquis le développement auquel on se serait attendu ; c’est avec prudence et modération que l’on a usé de ce rouage encore neuf et qui n’avait pas été suffisamment

mis à l'essai.

D'ailleurs, dès le gouvernement de Juillet, l’instituüon change de caractère : de fonctionnaires purement administraufs qu'ils étaient et sur lesquels les ministres pouvaient se décharger d’une partie de leurs attributions administratives, les sous-secrétaires d'Etat se transforment en organes politiques. Cette transforma- Uüon date de la nomination de M. Thiers comme soussecrétaire d’Etat aux finances (4 novembre 1830).

Quelques années plus tard, un décret de la Constituante du 14 juin 1848, confirmé par la loi électorale du 15 mars 1849, interdit de prendre des sous-secrétaires d'Etat dans le sein de l’Assemblée nationale. Les soussecrétaires d'Etat n’étaient plus déjà que des hommes : politiques ; ce décret fait disparaître l'utilité nouvelle de l'institution; il entraîne la disparition des soussecrétaires d'Etat.

Sous le Second Empire, nouvelle éclipse. Le Second Empire, en transformant les ministres secrétaires d'Etat éux-mêmes en fonetionnaires ordinaires irresponsables

et sans aucune autorité politique, ne pouvait laisser subsister, à côté d’eux, une institution qui n’aurait plus répondu à aucun besoin politique ou administratif. Il faut arriver à l’époque qui suit la chute du Second Empire pour rencontrer des velléités d’ure forte organisation des sous-secrétariats d'Etat.

La loi du 25 avril 1872 abroge les incompatibilités entre les fonctions de sous-secrétaire d’Etat et celle de membre de la législature en décidant qu'aucun membre de l'Assemblée nationale ne pourrait être nommé à une foncüon publique, sauf celle de ministre et de soussecrétaire d'Etat. Cette disposition à été maintenue pour le Sénat par la loi organique du 2 août 1875, arücle 20 : Il y a incompatbilité, dit cet arucle, entre les fonctions de sénateur et celles de : conseiller d'Etat et maître des Requêtes, préfet et sous-préfet, à l'exception du préfet de la Seine et du préfet de Police; de membre + des parquets de Cour d’appel et des Tribunaux de première instance, à l'exception du procureur général près la Cour de Paris; de trésorier-payeur général, de receveur particulier, de fonctionnaire et employé des administrations centrales des ministères. »

Cet artücle, en passant sous silence les sous-secrétaires d'Etat et les ministres, laisse subsister une incompalibilité entre ces fonctions et celles de sénateur.

Pour la Chambre, Particle 8 de la loi organique du 30 novembre 1875 s'exprime en termes catégoriques : « L'exercice de foncuions publiques rétribuées sur les fonds de PEtat est incompatible avee le mandat de député.

€ En conséquence, tout fonctionnaire élu député sera remplacé dans ses fonctions si, dans les huit jours qui suivront la vérification des pouvoirs, il n’a pas fait

connaître qu’il n'accepte pas le mandat de député, Sont exceplées des dispositions qui précèdent les fonctions de ministre, sous-secrélaire d'Etat, ambassadeur, ete, »

En fait, d’ailleurs, nous verrons que les sous-secrétaires d'Etat sont toujours membres de la législature.

Les premiers sous-secrétaires d'Etat de la troisième

République se rencontrent, en 1873, sous le ministère de Broglie.

Le lendemain de la victoire remportée définitivement sur le maréchal de Mac-Mahon fut un beau jour pour les sous-secrétaires d'Etat. Le premier ministère de M. de Freycinet en compta six: celui de M. Jules Ferry alla jusqu’à sept; enfin, en 1881, l'institution des sous-secrétaires d'Etat semble avoir atteint son apogée.

Sous le Ministère Gambetta, Le & Grand Ministère », qui, le 14 novembre 1881, remplaça le ministère Jules Ferry, on compta, en effet, à la fois neuf sous-secrélariats d'Etat :

Aux affaires étrangères : M. Spuller, qui remplaçait M. de Choiseul.

A la justice : M. Marün-Feuillée.

À l’intérieur : M. Margue, qui succédait à M. Fallières. |

Aux finances : M. Lelièvre, succédant à M. Wilson.

À la querre : M. Blandin.

Aux travaux publics : M. Lesguiller.

Au commerce et aux colontes : M. Félix Faure.

A Pagriculture : M. Edmond Caze, en remplacement de M. Girerd.

À l'instruction publique et aux cultes : M. Chalamet, qui succédait à M. Tarquet.

Il faut remarquer que ce ministère Gambetta comprenait, en outre, deux ministères nouveaux : le Ministère de l'Agriculture et celui des Arts.

Ce chiffre de neuf sous-secrétaires d'Etat n’a jamais été dépassé ni même atteint depuis cette époque; mais après ce progrès brillant, autant qu’éphémère et rapide, c’est une chute lamentable, une sorte d’écroulement de linsutution.

Lorsque, au mois de janvier 1886, M. de Freycinet prit la présidence du Conseil, il manifesta, il est vrai, l’intention de s’adjoindre autant de sous-secrétaires d'Etat qu'il y avait alors de ministères, soit onze. C'était la conception anglaise!. C’est aussi la théorie que nous soutenons plus loin. Mais à ce moment-là, à tort ou à raison, les sous-secrétaires d’'Elat passaient pour les héritiers naturels des ministres, ne se gênant nullement pour provoquer l'ouverture de la succession lorsque celle-ci menaçait de tromper leurs espérances et se faisait attendre trop longtemps. Aussi, les velléités de M. de Freycinet rencontrèrent-elles la plus violente opposition chez ses futurs collègues, et, pour apaiser leurs craintes, il se contenta de deux soussecrétaires d'Etat seulement.

Dans les Ministères qui suivirent, on compta deux, puis un seul sous-secrétaire d'Etat, celui des colonies ; on lui adjoignit bientôt un collègue, qui fut rattaché aux postes et télégraphes ; la création du Ministère des colonies en 1894, jusqu'alors simple sous-secrétariat d'Etat, vint ruiner momentanément l'institution. Mais, dans le droit public, il n’est pas rare que des

1. En Italie, une loi du 12 février 1888 a placé un sous-secrétaire d'Etat à côté de chaque ministre.

rouages Jugés un temps indispensables, devenus passagèrement inutiles, disparaissent, pour de nouveau, le jour où le besoin s’en fait sentir, réapparaïître avec une nouvelle vitalité. |

C’est ce qui devait se produire pour cette instilution si intéressante des sous-secrétaires d'Etat. Etant donné que, somme toute, la création des sous-secrétaires d'Etat correspondait à des besoins du régime parlementaire, après une éclipse de quelques années, on retrouve de nouveau des sous-secrétaires d'Etat.

Actuellement, en France, les sous-secrétaires d’Etat semblent être rentrés définitivement dans les mœurs du régime. Le Ministère Clémenceau, qui a précédé immédiatement le Ministère actuel, malgré l'érection en Ministère spécial de l’ancien sous-secrétariat d'Etat aux colonies, malgré la création d’un Ministère de travail et de la Prévoyance sociale, compta quatre soussecrétariats d'Etat :

Un sous-secrétariat d'Etat à l’intérieur (décret du 1/4 mars 1906), dont le titulaire était M. Maujan;

Un sous-secrétaire d'Etat à Pinstruction publique et aux cultes spécialement chargé des beaux-arts, M. Dujardin-Beaumetz;

Un sous-secrétaire d'Etat aux travaux publics, chargé spécialement des postes et télégraphes, M. Simyan;

Un sous-secrétariat d'Etat à la guerre (décret du 25 octobre 1906), attributions déterminées par un décret subséquent du 27 octobre 1006 (J. O., 29 octobre), M. Chéron, utulaire.

Quant au ministère actuel, le ministère Briand (24 juillet 1909), il compte également quatre sous-secrétariats d'Etat, mais ils ne sont pas attribués aux mêmes ministères; suivant les nécessilés du moment ou les

préoccupations de l'heure présente, on adjoint un soussecrétariat au ministère qui en a besoin.

Les quatre sous-secrétariats d'Etat du ministère Briand sont ainsi réparus :

Un sous-secrétariat d'Etat à la guerre, dont le {itulaire est M. Albert Sarraut (nomination du 24 juillet 1909);

Un sous-secrétariat d'Etat au Ministère de l’instruction publique et des beaux-arts; d’après l’article 2 du décret du 24 juillet 1909, M. Dujardin-Beaumetz est spécialement chargé de l’administration des beauxarts;

Un sous-secrétariat d'Etat au Ministère des finances; le ütulaire de cette fonction est M. René Renoult, rapporteur de la Commission de projet de loi sur l'impôt sur le revenu.

L'article 2 du décret de nomination stipulait que le Ministère des finances était chargé de l’exécution du décret; mais un nouveau décret, dont la teneur suit, est venu régler les attributions du sous-secrétaire d’'Elat aux finances :