Limitation du sujet. — 4. Division du sujet

1. — La responsabilité civile de l’État consiste dans l'obligation qui lui incombe de réparer un préjudice. Aucun genre d'intérêt ne manque à l'étude des règles de fond et des règles de compétence auxquelles elle est soumise.

Il n’est pas de question plus pratique : le développement de plus en plus considérable que prennent chaque jour les services publics, leur complication qui croît avec la diversité des besoins pour la satisfaction desquels ils ont été créés, l'augmentation du nombre des fonctionnaires exposent les particuliers à voir leurs intérêts recevoir de fréquentes atteintes de la part de l’ad-

ministration.

De là le grand nombre d'actions en indemnité dirigées contre elle, dont beaucoup n'étant pas fondées, ou ayant suivi une mauvaise voie, n'aboutissent pas à sa condamnation. Aussi, importe-t-il de fixer exactement l'étendue de sa responsabilité civile, afin que, sachant à quoi s’en tenir, ceux qui ont été lésés par elle ne comptent pas sur une réparation qui souvent ne leur est pas due. En outre, il faut donner à la question de compétence une solution qui puisse être facilement comprise, parce qu’elle est destinée à guider le justiciable.

Rien ne serait plus faux d’ailleurs que de considérer cette étude comme n’engageant aucun principe juridique : elle touche à tous les grands principes de notre droit, principes de droit constitutionnel, principes de droit administratif et principes de droit civil ; elle met en présence des prétentions également respectables qui se trouvent en conflit et qu'il s'agit de concilier ; elle consiste à résoudre des questions complexes et délicates: c’est ce qui fait son intérêt et aussi sa difficulté.

2. — On est frappé de l'abandon dans lequel législateurs et jurisconsultes ont laissé cette importante matière. Dans la législation, nul ensemble : certaines lois admettent ou rejettent la responsabilité civile de l'État dans des cas spéciaux ; mais aucune disposition générale ne les lie, ne les coordonne, n’en forme un corps de science. De là les nombreuses difficultés que l’on

rencontre à créer, en s'inspirant des principes généraux de notre droit, des théories qui ne sont écrites dans aucun texte.

Dans la doctrine française la question de la responsabilité civile de l'Étal a été rarement étudiée d’une manière approfondie et complète. Des points spéciaux ont seuls été traités isolément dans certains ouvrages. Les commentateurs du Code civil qui rattachent cette étude à celle des articles 1382 et suivants ne lui consacrent que des développements très restreints. Les auteurs de droit administratif se sont surtout occupés de la question de compétence ; M. Michoud et M. Hauriou ont seuls traité la question de fond.

Au contraire, en Belgique, en Allemagne, en Suisse, en [lalie, de nombreuses monographies ont été écrites sur ce sujet. De longs développements lui sont consacrés dans les ouvrages généraux. Il a été l’objet des discussions du congrèsdes juristes allemands dans trois sessions successives, de 1867 à 1871, et de celles de la Société des juristes suisses en 1888.

Dans la pratique, les décisions sont nombreuses. Les tribunaux administratifs dont elles émanent pour la plupart n’exposent pas, il est vrai, dans leurs jugements toutes les déductions juridiques qui les motivent, mais ces déductions n'en existent pas moins; c’est à tort que la jurisprudence sur cette question est quelquefois représentée, faute d’études assez approfondies, comme un assemblage de solutions particulières dont

on ne saurait dégager une doctrine générale (1). Un examen attentif permet de découvrir le principe théorique dont elle s’estinspirée.

3. — Avant de rechercher la solution à donner au problème que nous nous proposons de résoudre, il n’est pas inutile de délimiter le champ de nos investigations et d'expliquer le plan que nous avons suivi.

Nous ne nous occuperons que de la responsabilité evile de l'État. Pour les autres personnes administratives cette question se pose à peu près dans les mêmes termes. Mais les particularités propres à la responsabilité des départements et à celle des communes sont trop nombreuses pour que nous fassions rentrer leur étude dans le cadre de notre travail.

Nous ne parlerons pas non plus de la question de la responsabilité pénale de l’État: elle est absolument distincte de celle que nous nous proposons de traiter et doitse résoudre par des principes entièrement différents.

Faisant une théorie générale, nous laisserons également de côté les règles particulières qui régissent la responsabilité contractuelle de l'État. Si nous sommes amené à étudier cette question, ce sera seulement en passant, et sans entrer dans les détails.

Enfin, nous n'avons pas à nous occuper des cas dans lesquels l'État, bien qu'il n’y soit pas astreint, atténue

(1) M. Michoud, op. cit., n° 26,

par un don généreux les fâcheuses conséquences de certains événements préjudiciables aux intérêts de tels ou tels individus, car il n’exécute pas alors une obligation civile, ilne s’acquitte pas d'une dette ; mais il remplit un devoir moral, il accomplit un acte de bienfaisance et de générosité nationales (1).

4. — Mème ainsi limité, le champ de nos investiga: lions est suffisamment vaste. Le problème que nous nous proposons de résoudre se présente avec une telle complexité, qu'il est impossible de lui donner une solution unique. La variété des principes qui régissent la responsabilité civile de l'État tient à la diversité des faits qui lui donnent naissance. En effet si l’on analyse la cause des divers dommages que l'État peut avoir à réparer, on s'aperçoit que les uns résultent d’une faute, et les autres de l'exercice régulier d’un droit. Le jurisconsulte belge Laurent (2) a, il est vrai, vu dans ce dernier cas l'existence d'une faute, en partant de cette idée que l’on peut léser le droit d'autrui sans excéder son propre droit. Mais il est impossible d'accepter une pareille théorie qui conduit à admettre que l'usage régulier d'une faculté légale peut ne pas être légitime et à assimiler à des délits des actes qui ne leur ressemblent en rien, comme les expropriations pour cause

(1) C’est ainsi que des indemnités sont parfois accordées aux victimes des inondations ou des épidémies, ou à ceux qui ne peuvent bénéficier des avantages d’une loi par suite du retard apporté à son

application. Voy. par exemple la loi du 27 mars 1899. (2) Op. cit., t. XX, n°5 418 et suiv.

6 INTRO DUCTION

d'utilité publique. En réalité aucun droit n’est absolu. Là où se trouve la limite des droits des particuliers, se trouve aussi la limite des droits de l’État ; et par conséquent tant que celui-ci ne fait qu'user des facultés que la loi lui reconnaît, il ne lèse aucun droit, il ne commet aucune faute {{) ; si sa responsabilité civile est alors parfois engagée, elle a pour cause la gravité du préjudice qu'il a fait éprouver à quelques citoyens dans l'intérêt de tous, et à la réparation duquel la collectivité tout entière doit contribuer.

Aussi étudierons-nous successivement l'obligation qui incombe à l'État de réparer les dommages qu'il cause par sa faute, et celle qui lui incombe de réparer les dommages extraordinaires dont il est l’auteur (2).

Dans chacune de ces théories, un examen préliminaire nous paraît tout d’abord indispensable : celui des faits à propos desquels peut se poser la question de la responsabilité civile de l’État. IL importe de résoudre les difficultés relatives à la faute de l’État, et de rechercher pourquoi dans certains cas il a à réparer le préjudice provenant de l'exercice régulier de ses droits.

Quant à l’étude de l'obligation qui lui incombe de fournir un dédommagement pécuniaire, elle consiste

(1) V. en ce sens: Meucci, op. cit., p. 390 ; Sourdat, eod., t. I, n° 425 ; Michoud, eod., n°° 36 et 37.

(2) La première partie de notre étude sera intitulée De La responsabilité civile de l'Etat pour faute et la seconde De la responsabilité civile de l'État pour dommage extraordinaire. Ge sont là des dénominations consacrées par l'usage.

INTRODUCTION pi

à déterminer la base juridique de cette obligation, et à en rechercher l'étendue.

Enfin, c'est par l'examen des questions de compétence que nous terminerons chacune des deux premières parties de notre élude.

Dans la troisième partie qui nous servira de conclusion, nous nous demanderons quelles sont les réformes à introduire dans notre législation positive.