De la responsabilité civile des personnes publiques & de leurs agents en Angleterre, aux États-Unis et en Allemagne (Étude de droit public étranger)

I. — Dans les Etats modernes, la question des responsabilités civiles qui peuvent être engagées vis-à-vis des particuliers à l’occasion de l’activité des personnes pu- ^ bliques, attire à l’heure actuelle particulièrement l’attention. Elle est très discutée et les solutions admises varient presque avec chaque Etat. Cela vient de ce que cette question est très complexe, beaucoup plus complexe que lorsqu’il s’agit de responsabilité civile entre particuliers. La réparation des dommages causés par les personnes publiques met, en J effet, en cause des intérêts divers qui ne sont pas toujours conciliables entr’eux. De là les difficultés et aussi la variété des solutions possibles, car, suivant que la préférence est donnée à l’un ou à l’autre de ces intérêts contradictoires, w on aboutit à des régimes de réparation différents.

Le premier de ces intérêts — et c’est lui qui paraît actuellement être surtout pris en considération dans la plupart des Etats modernes — est celui du particulier à obtenir “réparation du dommage qui lui a été causé. Cet intérêt " exerce son influence, à la fois sur la portée du droit à l’in- /> demnité et sur la désignation du titulaire de la responsabio lité.

La préférence donnée à l’intérêt du particulier, conduit d’abord à étendre les responsabilités qui peuvent être engagées, à reconnaître au particulier lésé un large droit à l’indemnité. On arrive ainsi à déclarer que toute faute dommageable fera naître ce droit à son profit. Mais la logique de l'idée entraîne encore plus loin. On est amené à admettre une responsabilité fondée en dehors de toute faute. C’est ce qui s’est produit en France. Sous l’influence de l’idée d’égalité devant les charges publiques, la jurisprudence du Conseil d’Etat décide qu’en principe, le fonctionnement défectueux d’un service public qui cause un dommage, engage une responsabilité, abstraction faite de savoir si une faute a été commise. On n’a pas voulu, en effet, que le service public fonctionnant dans l’intérêt de tops, le dommage qu’entraîne ses irrégularités de fonctionnement restât à la charge de quelques-uns. La responsabilité découle non de l’idée de faute, mais de l’idée de risque tempérée par celle de fonctionnement défectueux du service1.

Quant au titulaire de la responsabilité, l’intérêt du particulier postule que ce titulaire soit la personne publique.

En effet, pour donner pleinement satisfaction à cet intérêt, il faut non seulement reconnaître le droit à l’indemnité, mais assurer aussi que cette indemnité sera effectivement payée. Pour cela, il est nécessaire de faire incomber la responsabilité à une personne sûrement solvable. Or, deux responsabilités sont ici possibles : celle du fonctionnaire et celle de la personne publique, pour le compte de laquelle agit le fonctionnaire. Mais toutes deux ne permettent pas d’atteindre également bien le but poursuivi. Le fonctionnaire risque, en effet, de n’être pas tou-

1. V. Teissier, La responsabilité de la puissance publique , p. 177, no 147.

jours pour le particulier un créancier solvable. La personne publique, au contraire, est toujours solvable, au moins lorsque l’Etat est dans une situation normale. Voilà pourquoi, à raison de l’intérêt du particulier, en vue de lui assurer un créancier solvable, on est amené à reconnaître la responsabilité de la personne publique plutôt que celle du fonctionnaire.

Telles sont les solutions qu’entraîne la préférence donnée à l’intérêt du particulier lésé. Or, ces solutions seront complètement différentes si, sans méconnaître absolument cet intérêt, en le plaçant simplement au second plan, on tient plutôt compte des autres intérêts qui s’opposent à lui. On arrive alors, soit à restreindre le droit à l’indemnité, soit à ne reconnaître que la responsabilité personnelle du fonctionnaire, soit, tout au moins, à limiter la responsabilité de la personne publique pour la remplacer par celle du fonctionnaire.

Tout d’abord, le droit à l’indemnité du particulier se heurte à une objection tirée de l’idée de souveraineté 2. Elle met en cause l’intérêt qu’il y a à ce que les fonctions publiques soient exercées avec une certaine indépendance. Les torts du Souverain ne se réparent pas, dit-on : il y va du bon fonctionnement des services publics. L’idée d’autorité, en effet, est à la base de l’organisation de tout service public. Elle implique une certaine indépendance. Or, discuter les actes du service en mettant en jeu une responsabilité, c’est nuire à cette autorité, en restreignant son indépendance. C’est aboutir à un mauvais fonctionnement du service. Il faut donc admettre une certaine présomption d’infaillibilité et, par suite, une certaine irresponsabilité civile.

2. V. Duguit, Les transformations du droit public (Paris, 1913), p. 223 et s.

C’est encore ce même intérêt qui pousse à établir des procédures exceptionnelles pour la mise en jeu des responsabilités. De là procède, notamment, l’autorisation préalable au cas de poursuite contre les fonctionnaires, car cette formalité a pour but de protéger, moins la personne du fonctionnaire que la fonction qu’il remplit. Elle empêche, dans une certaine mesure, que la reconnaissance de la responsabilité ne porte atteinte à l’indépendance nécessaire à la fonction.

D’autres intérêts s’opposent encore à celui du particulier lésé pour venir, ceux-là, agir sur la question du titulaire de la responsabilité; et cela, soit pour écarter la responsabilité de la personne publique, soit pôur exiger positivement la responsabilité personnelle du fonctionnaire.

Contre la responsabilité incombant à la personne publique, s’élève d’abord l’intérêt des finances publiques. De trop lourdes charges financières, dit-on, peuvent être imposées au trésor public, si la personne publique est toujours responsable. Cette raison a été souvent invoquée en faveur de l’irresponsabilité de l’Etat dans l’exercice de ses fonctions judiciaires, parce que là des dommages peuvent être fréquemment causés aux justiciables.

Si donc cet intérêt des finances publiques est réel et qu’on veuille lui donner satisfaction, on aboutira, sinon à supprimer, au moins à limiter la responsabilité de la personne publique ; ou bien encore, à substituer celle du fonctionnaire, quand on voudra laisser subsister une responsabilité au profit du particulier.

De plus, des considérations tirées de l’intérêt des services publics portent à exclure la responsabilité des personnes publiques pour, non seulement tolérer, mais exiger la responsabilité personnelle du fonctionnaire. Cette dernière responsabilité serait utile, nécessaire même, pour

assurer le bon fonctionnement des services. Celle de la personne publique ne pourrait pas procurer ce résultat.

En effet, la mise en jeu dune responsabilité civile n’atteint pas, en fait, qu’un but réparatif. Elle produit aussi des effets répressifs. Sans doute, le droit moderne distingue nettement les moyens répressifs des moyens réparatifs comme sanctions de la violation du droit. Mais cependant, malgré tout, par la nature même des choses, le fait d’être tenu éventuellement à payer une indemnité détermine une intimidation qui pratiquement réalise l’effet préventif du procédé répressif.

Dans ces conditions, mettre la responsabilité à la charge de la personne publique, c’est faire disparaître un moyen d’action, qui tend à presser sur le fonctionnaire pour l’amener à remplir correctement sa fonction. Le fonctionnaire civilement responsable apporte plus de soin, plus de zèle dans sa fonction que celui qui sait que ses fautes ou négligences n’auront pour lui aucune conséquence pécuniaire.

Cependant, la prise en considération de l’intérêt du service public n’entraîne cette solution de la responsabilité personnelle du fonctionnaire que d’une façon relative. Car l’effet répressif sur le fonctionnaire peut être réalisé aussi bien, sinon mieux, par d’autres procédés. La répression pénale, et surtout la répression disciplinaire, remplacent parfaitement à ce point de vue la responsabilité civile. Donc, dans les pays où la répression disciplinaire notamment est fortement organisée, le souci d’intimider le fonctionnaire pourra ne pas agir sur l’organisation de la responsabilité civile 3.

3. Comme le fait très justement remarquer Goodnow ( Comparative Administrât. Law., II, p. 86 et s.) pour juger de la portée et de l’efficacité d’un système de sanctions sur les agents publics, il ne faut pas envisager chaque

D’autre part, même si on veut laisser subsister la responsabilité civile du fonctionnaire comme moyen répressif à l'égard de ce dernier, cela n’entraîne pas forcément la suppression de la responsabilité de la personne publique. On peut, en effet, établir que si la personne publique est responsable vis-à-vis du particulier, le fonctionnaire, lui, sera responsable vis-à-vis de la personne publique à raison de l’obligation où il a mis celle-ci de réparer sa faute. Telle est la solution à laquelle on est conduit quand on veut tenir compte autant de l’intérêt du service que de celui du particulier lésé.

Ainsi, en se plaçant au seul point de vue de l’utilité et de l’opportunité, cette question de la réparation des dommages causés aux particuliers par l’activité de l’Etat et des personnes administratives, se présente comme très complexe 4. Des intérêts divergents sont mis en jeu et, suivant que la préférence est accordée à l’un plutôt qu’à l’autre, il en résulte des solutions différentes.

II. — Les trois systèmes étrangers que nous nous proposons d’étudier ici ont ceci de commun qu’ils reconnaissent à peu près de la même façon le droit à l’indemnité du particulier. Une responsabilité existe presque toujours. Elle est toutefois limitée au cas où il y a eu faute commise

sanction séparément. Il faut les voir toutes dans leur ensemble et dans leur participation respective au but commun qui est la bonne marche des services publics et la protection des citoyens. Elles sont en effet de nature à se compléter l’une l’autre. Ainsi la répression disciplinaire peut suppléer à ce que la répression pénale ou même la responsabilité civile peuvent avoir d’incomplet à un certain point de vue. De même une certaine organisation de la responsabilité civile peut remplacer en partie la répression disciplinaire.

4. Et encore faisons-nous abstraction dans ces considérations des idées juridiques émises pour faire la construction des systèmes de responsabilité. Car ces idées au lieu de n’être destinées qu’à mettre en forme juridique les solutions dictées par des raisons d’utilité et d’opportunité, ont été détournées de leur but normal et utilisées pour imposer les solutions elles-mêmes.

par le fonctionnaire. La responsabilité basée sur le fonctionnement défectueux du service n’est pas reconnue.

La grosse différence de ces systèmes existe relativement au titulaire de cette responsabilité. A ce point de vue, — et c’est ce qui fait l’intérêt qu’il y a à les comparer — le système allemand présente, au moins en ce qui concerne l’Etat, une tendance qui est à l’opposé de celle des systèmes anglais et américain.

En effet, en Allemagne, on paraît surtout se préoccuper de l’intérêt du particulier. Le système tend à lui assurer la réalisation effective de la réparation. Cela résulte de ce qu’en principe la responsabilité vis-à-vis du particulier incombe toujours à la personne publique.

Toutefois, si l’intérêt des finances publiques n’est plus ainsi pris en considération principale, l’intérêt du service public n’est pas négligé. Le système maintient l’action répressive qui résulte pour le fonctionnaire de la responsabilité civile. Il y est établi, en effet, que souvent la personne publique condamnée à payer une indemnité a un droit de recours contre le fonctionnaire. Celui-ci reste donc responsable de sa faute, mais responsable uniquement vis-à-vis de la personne publique.

En Angleterre et aux Etats-Unis, au contraire, le système n’est pas orienté dans le sens d’une responsabilité de la personne publique. En principe, c’est le fonctionnaire qui est seul responsable vis-à-vis du particulier.

La tendance serait donc de se préoccuper moins de réaliser la réparation que de ménager les finances publiques et d’assurer le bon fonctionnement du service public. Toutefois, cela n’est rigoureusement vrai que pour l’Etat. D’après le common îaw anglais, l’Etat bénéficie d’une irresponsabilité absolue; il en est de même aux Etats- Unis. Mais, en ce qui concerne les personnes administra-

tives locales, une responsabilité peut être mise à leur charge. Cependant aux Etats-Unis cette responsabilité est limitée. Les administrations participent en bien des points à l’irresponsabilité de l’Etat. On peut donc dire que c’est aux Etats-Unis que l’on se préoccupe le moins d’assurer que le particulier obtiendra réellement la réparation qui est reconnue lui être due.