O, ORBAN

75, Elle^ consîstont dans Finterdiction d'exercer la liberté, ou dnns toute obligation qui soumet rexercicc de la liberté à une condition dont la réalisation ne dépend pas du citoyen^ mais de T arbitra in* du pouvoir. Ainsi, soumettre la liberté des réunions publiques à rautorisation préalable de Tautorité administrative, c'est rassujeltir à une condition, qu^il dépend du caprice de cette autorité de réaliser ou de refuser* C'est lui appliquer une mesure préventive,

70. La plupart des disposition» du titre II de la Constitution ont pour objet d'interdire aux pouvoirs constitués, au législateur lui-même, le recours aux mesures préventives. Cette interdiction toutefois ne concerne pas les libertés que la Constitution ne nomme pas (1). Elle ne concerne pas non plus les raesemblements en plein air [art. 19), Ella ne s'applique pas aux étrangers (art. 128), en ce sens que la Constitution autorise à l(*ur égard des mesures ejtceptionnelles quelconque;^, même préventives, pour%ai qu'elles soient établies par la loi*

77. L'expression de mrsures réparatrices (2) est nouvelle. Nous croyonïi nécessaire de Tadopter, parce qu'il y a deux sortes de mesures de ce genre : il y a des mesures de réparation civile, et des mesures de réparation pénale (mesures répressives), L^expression que nous ]>roposons s'applique aux unes (H aux autres.

Les réparations civiles remédient aux abus de la liberté par des condamnations à des dommages-intérêts (3),

Les mesures répressives consistent en pénalités (emprisonnement, amendes) infligées aux ritoyens qui font de leur libitité un usage prohibé par la loi. Pas plus que les réparations civiles, elles n'empêchent juridiquement les abus^ bien qu'en fait elles tendent à les prévenir par les menaces qu'elle» contiennent.

78- Le Congrès national a trouvé inutile de stipuler des garanties constitutionnelles, en ce qui concerne les réparations ouïes poursuites civiles, auxquelles les abus de la liberté

(1) En, îlibûrtfi du travail, de l'itiduitrie* du commerça.

(2) Oe pourrait dire enoorf : vt/'xurrM de réffftrftt'ton.

{9} Il imparte de remûniuer (la ]nri»paideDce belge e»t fixée (tur ce point) que le préjudice moral donne lieu, kiut mm biea que le préjudice mftt&riel,ft réparation pécuniaire.

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peuvent donner lieu (1). La matière de la responsabilité civile relève donc uniquement de la loi, qui peut librement la réglementer. Toutefois, la Constitution s'oppose à ce que le législateur érige en faute, ou que le pouvoir judiciaire admette comme faute le simple usage par les citoyens d'une liberté constitutionnelle. Exercer une liberté, que la Constitution protège, ne peut être illicite ni donner lieu à des dommagesintérêts.

79. Quant aux mesures répressives, beaucoup plus graves, redoutables surtout parce que leur mise en mouvement dépend du ministère public, c'est-à-dire d'agents subordonnés au pouvoir exécutif, le Congrès national a cru nécessaire d'établir certaines garanties. Elle ne les interdit pas cependant, comme elle interdit les mesures préventives. Les unes ou les antres, en effet, sont indispensables. Dès que les mesures préventives sont prohibées, il ne peut être question un seul instant d'interdire les mesures de répression. Mais celles-ci, consistant en condamnations prononcées par le pouvoir judiciaire, prêtent moins à l'arbitraire que celles-là. On s'explique la préférence dont elles ont été l'objet.

80. Les mesures de répression ne sont jamais interdites ; elles sont autorisées même à l'égard des libertés consacrées par la Constitution. Mais : 1° elles ne peuvent être décrétées que par la loi, ou en vertu de la loi (art. 9) ; 2** elles ne pèuîvent être appliquées au simple usage des libertés constitutionnelles. La Constitution, en effet, en garantissant certaines liberté3, en garantit nécessairement le simple exercice, et n'autorise que la répression des abus. Le législateur ne pour^ Pftit donc pas incriminer, frapper d'une peine l'usage même d une liberté protégée par la Constitution. Bien plus, la priva^ tion d'une liberté constitutionnelle ne pourrait pas, pensop&ir nous, être infligée à titre de peine à ceux qui en auraient abusé, ou à des criminels quelconques. Ainsi, la déchéance du droit d'enseigner ne pourrait pas être érigée en pénalité, soit princjnal^j soit accessoire.

^^tte conséquence, qu'aucun texte n^énonce, résulte impli-

i}) Sauf en m»Mèpe de presse : Iq mot pour^ivh dans Vartiele 18, est générassent considéré comme s'appliquant aux procès civils comme anx procès tèp^sifs.

mm

citement des dispositions constitutionnelle». Celles-ci^ n^autorisaiïl que la r/^pressiondus abus, garantissent et sauvegarde lit Tusage non abusif, T exercice non condamnable de la liberté.

81. Il y aune troisième catégorie de mesures, dont la liberté peut être Tobjet ; les mesures réglementaires. Cette expression n'est pas dans la Constitution, mais elle est en Belgique consacrée par la jurisprudence. La Constitution ne dit mot de ces mesurer : elle ne les interdit pas. N'étant pas défendues, elles sont donc autorisées, â la condition naturellement qu'elles soient décrétées par les autorités compétentes : le législateur, le gouvernement, les autorités pro\inciales ou communales. 11 imjKirte de les distinguer soigneusement des mesures préventives, prohibées dans la majorité des cas.

82, Celles-ri,dans le but d'empécber les abus de la liberté^ la suppriment ou eu font dépendre Tcxercice de la volonté arbitraire de Tautorité publique.

Les mesures réglementaires n ont pas pour objet de prévenir les abus de la liberté, ni de les réprimer par des peines.

Parfois elles ont un but purement fiscal ; exemple : établissement d'une taxe sur le colporliige des imprimés ; le timbre des journaux (1).

Fréquemment^ elles sont décrétées en vue d assurer Tefiicacité des mesures réparatrices. Exemples : l'article 299 du Code pénal belge, qui défend la publication et la distribution d'imprimés anonymes, cVst-à'dire ne portant pas Tindication vraie du nom et du domicile do Tauteur ou de rimprimcur (2) ; la clause d'un règlement communal sur les réunions publiques obligeant les organisateurs â en donner préavis au bourgmestre. Il est clair que ces prescriptions ne suppriment pas la liberté etne Tassujettissent pas aux caprices de Tautorité. Mais elles tendent à faciliter les poursuites, soit civiles soit pénales, pour le cas où des abus se produiraient, où des délits seraîeut commis. Enfin les mesures réglementaires ont souvent pour objet de donner satisfaction à certains

(1) SupprïmËen Belgique «a 184^.

(2) C^lte jirescriptiùti, biiîu que s^aoctioDiif^e p^:^ri 31k ment, n'ejit pai^ nne mesure réiiresaivie contre la liberté de la pree^, car sou effet inimôtlîftt ti'ei^t [Wf de réprimer VeïtirclcÊ abuaif de celt-e liberté.

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intérêts de police. L'intérêt de la circulation publique, par exemple, peut déterminer l'autorité locale à fixer Titinéraire d'un cortège. Le souci de la santé publique pourrait justifier l'obligation imposée à l'enseignement libre de se conformer à certaines prescriptions relatives à l'aménagement des bâtiments scolaires.

83. L'on peut voir, par ces quelques exemples, en quoi les mesures réglementaires se différencient des mesures préventives. A l'inverse de celles-ci, elles n'abolissent jamais l'exercice de la liberté, et ne le soumettent jamais à une condition, dont l'accomplissement dépend de l'arbitraire de Tadniinistration.

Elles respectent la liberté, en ce sens qu'elles n'interdisent Jamais que certains modes de l'exercer, et qu'elles n'assujettissent jamais l'usage de la liberté qu'à des conditions ou ^Wigations, dont l'accomplissement dépend des citoyens eux- ]}h ^^^* ^^ fixation de l'itinéraire d'un cortège sauvegarde la ^^/'té de réunion. Cette même liberté reste intacte dans le (^ffS ^^ ®^^ exercice requiert un préavis au bourgmestre : ^llc5 condition dépend uniquement de la volonté des orga-

^r^o^rs (1).

§ 3. — La jurisprudence belge actuelle

84 . rSous n'hésitons pas à dire que la jurisprudence belge, spécialement la jurisprudence de la Cour de cassation, a depais ^^ingtcinq ans une tendance à exagérer les droits de raatorité, notamment de la police locale, au détriment des Vto^rtés constitutionnelles.

Cotte tendance s'est surtout manifestée par des arrêts

autorisant l'interdiction des processions', et par des arrêts ^e/atifs au colportage des journaux et à la liberté des meetings (2).

i^) I-aes mesures réglementaires en matière de réunions publiques (art. 19) et en 'n.a.tière de langues (art. 28) sont expressément permises par la Constitution. Dft^s tous les autres cas, elles sont autorisées par le fait môme qu'elles ne sont P^ défendues. L'emploi des langues ne peut être réglé que par la loi (art. 23). îû matière de presse, le ra ut ianne ment, bien que constituant une mesure purement réglementaire, est prohibé par la Constitution (art, 18). ^) Kous ne pouvons préciser ici. L'examen des controverses soulevées par

M O. OBBAN

85. Cette jiins])rudence nous parait, tout d'abord, ne pas tenir sutlisummeni compte de Tart. 138 de la Constitution qui déclare formellement abrogées toutes dispositions contraires* Il en résulte qu'il faut considérer comme abolies toutes les lois d'origine française, relatives aux attributions des pouvoirs locaux, du moins en ce qu'elles ont de contraire aux dispositions et spécialement aux prohibitions constitutionnelles (1),

La jurisprudence se montre parfois hésitante â cet égard. It est cependant hors de doute que, si ces lois demeurent dc'lK)ut, leur application doit être restreinte dans les limites des textes de la Constitution. En conséquence, les pouvoirs locaux conservent le droit de les invoquer pour appuyer sur elles leurs arrêtés et règlements de police, mais une réserve fort importante doit être faite : il leur est interdit de déercHer des mesures préventives à Tégard des libertés soustraites par la Constitution aux atteintes résultant de ce genre d^ mesures.

86* En second lieu, la jurisprudence exagère la distinction introduite par elle entre la lil)erté même et ses modes d'exercice. Elle les distingue soigneusement^ rejette comme musures préventives les dispositions atteignant la liberté dans tous ses modes d'exercice, mais admet comme mesures réglementaires constitutionnellement permises les dispositions n'atteignant qu'un mode, certains modes d*exercice, certains usages déterminés de la liberté.

Il faut bien reconnaître que cette distinction est logique, quVllt' s'imjK)se absolument, mais qu'il y a pi.*ril à lexagérer. Elle permettrait de supprimer la liberté dans tous ses modes dVxercice, pourvu qu'un seul fût respecté. Nous pensons que le Gouvernement et le législateur devraient user plus fréquemment de leur droit d'annuler les arrêtés et règlements contraire:* à la Constitution ou à Tinlerêt général ^art, t(^ de ta Constitution). Au surplus, la jurisprudence ne doit pas méconnaître :

l* Que parfois la Constitution ne se borne pas à garantir

n» iTP^ts.» TXf prat ^trv utilement abordé qo'mrec Tétiide tçtcàai^ et dètuilé^ ém dkpâ£ttktci$ TvlAtiTt^ ftux di^-\^^se^ liberté constitutk^

llj lièfQ, S tout ISdi.

DES IMMUNITÉS CONSTITUTIONNELLES m

la liberté, mais garantit aussi son mode d'exercice. Ainsi, Tarticle 14 garantit la liberté des cultes et son exercice public, c'est-à-dire en plein air ;

2® Que certains modes d'exercer la liberté sont tellement indispensables qu'elle ne se comprend pas sans eux, qu'elle est incomplète en dehors d'eux, que ces modes doivent être considérés comme des corollaires essentiels de cette liberté, et être soustraits à l'application des mesures préventiveSp Ainsi, conçoit-on la liberté de la presse sans faculté de distribuer ses produits sur la voie publique ?

87. Enfin, la jurisprudence admet comme mesures purement réglementaires certaines interdictions temporaires et locales d'exercer la liberté. Telles sont, par exemple, les interdictions que l'article 94 de la loi communale autorise le bourgmestre à prononcer par arrêté de police, en cas d'urgence, d'émeutes, d'événements imprévus.

Théoriquement, l'on ne voit aucune raison de faire une différence entre ce genre d'interdictions et les interdictions générales et permanentes. Dans les deux cas, il y a suppression de la liberté par crainte des abus qu'elle peut occasionner. 11 y a donc, semble-t-il, mesure préventive.

Cependant, nous croyons, avec tout le monde, que l'autorité communale pourrait prendre des dispositions relatives à l'itinéraire d'une procession, l'interdire la nuit, régler l'heure

de sa sortie de l'église, et de sa rentrée Ces dispositions

contiennent sans doute de véritables interdictions temporaires ou partielles. Nous les admettons cependant parce qu'elles n'impliquent pas suppression de la liberté, ni défense de faire la procession. Nonobstant ces dispositions, la procession sortira, suivra le parcours indiqué, durant le jour, aux heures dites.

Nous pensons donc qu'une interdiction locale ou provisoire peut être autorisée comme mesure purement réglementaire, lorsqu'elle réserve l'exercice de la liberté, et n'a pas pour résultat de le suspendre indéfiniment.

En d'autres termes, l'interdiction d'user du droit dans tel temps ou tel lieu doit impliquer l'autorisation de l'exercer en dehors de ce temps et de ce lieu. Ainsi, l'autorité locale pourrait défendre une procession un jour déterminé, en la fixant

fis 0. ORBAN

à un autre jour. Mais elle ne pourrait pas la défendre purement et simplemont. Bans Hmile de temp,s déterminée. Ce serait suspendre indétiniment l'exercice public de la liberté des cultes.

La défense d'cdicter des mesures préventives aura parfois pour conséquence de désarmer Fautorité et de rendre possibles de graves inconvénients. Mais le Congrès national belge a mis en balance les inconvénients qui peuvent n'^snlter de Tarbitraire du pouvoir, et ceux que peut occasionner la liberté. Il s'est prononcé en faveur de la liberté. Elle ne va pas sans quelques dangers. Mais elle a tant de prix !

88. Est-ce à dire que le dtîsonire puisse régner en maître ? Qu*en aucun cas Texercice de la liberté nt* puisse être suspendu? Une procession, un meeting dispersés ? Non.

L'autorité n'a pas le droit d'interdir»* préventivement un meeting ou une procession, par crainte de désordre, par crainte qu'il y ait des coups de poing donnés.

Mais^ si la procession est sortie, si le meeting a lieu, et si des coups de poing sont donnés, si des délits sont commis, Tautorité a le devoir d'intervenir, d'expuli^er, de disperser, d'arrêter les perturbateurs et les délinquants, en un mot de réprimer matériellement le désordre* C'est la thèse qu'énonçait en 1875 mon regretté prédécesseur, M. Macors, à propos des arrêtés communaux interdisant â Liège des processions jubilaires.

89, Pour compléter cette étude, noua devrions suivre dans leur application aux diverses libertés constitutionnelles les principes qui viennent dNHre mis en lumière. Cette tache com^ porterait le commenlain.' détaillé des dispositions du titre ÏI de la Constitution belge, et Texameu des multiples controverses qu'elles ont soulevées dans la vie pratique. Les limites assignées aux travaux publiés dans la présente Revue nous conseillent de nous arrêter ici. Nous croyons en avoir dit assez pour ex|ï0ser clairement cette théorie des im m unités que nous considérons à la fois comme très originale, très exacte, très féconde, digne enfin de la plus sérieuse attention, destinée peut-être à prendre dani* les traités de Droit constitutionnel la place considérabh^ qu'y occupaient jusqu^ici les théories abstraites, les formules creuses, les déclarations

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banales et sans portée pratique, auxquelles avait abouti la philosophie politique du XVIIP siècle.

Nous avons montré comment cette théorie des immunités s'adapte à la Constitution belge, combien elle en facilite et en éclaire l'étude, de quelles heureuses classifications elle est susceptible.

Nos lecteurs français et étrangers trouveront enfin cidessus un résumé fidèle et concis du système de garanties établi en Belgique pour la sauvegarde des libertés publiques. Peut-être ce chapitre de notre Droit constitutionnel est-il trop peu ou trop inexactement connu.

O. Orban,

Professetor de Droit public à rUniversité de Liège.

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