INTRODUCTION

Sommaire. — 1. État de la question. ^2. Exposé sommaire du système admis par la jurisprudence française. — 3. Critique générale de ce système : absence d*an principe juridique directeur. — 4 . Énoncé du système proposé ; distinction entre les actes d'autorité et les actes de gestion. — 5. Division et limitaUon du sujet.

1. La question de la responsabilité de l'État et des diverses administrations publiques à raison des fautes de leurs agents a rarement été traitée en France avec toute Tétendue qu^elle comporte. Les monographies qui lui sont consacrées sont rares et brèves (1). Les commentateurs du Code civil, qui la rattachent à Tétude des articles 1382 et suiv., ne lui accordent d'ordinaire que quelques lignes, et seul parmi eux, Laurent lui a consacré d'assez longs développements qui sont loin du

(1) En dehors du Traité de la responsahilUé de Soubdat, qui traite la question avec soin (t. II, n*» 1298 et suiv.), on peut citer : Bazille. Revve générale d^admi/iistratiifn, 1880, t. III, p. 28. — Lefournikb. Même revue, 1894, t. II, p. 257 ; — et pour une partie importante du sujet, Banlaville. De la responsabilité d^ rÉtat en matière de postes et télégrap)ws. Même revue, 1885, t. II et III, 188C, t. I, II et IIÏ. — V. aussi Fromaoeot. De lafa^Ue cofnme source de la respanêabilité en droit privé, p. 151 et suiv.

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reste de former la meilleure partie de ses Principes de droit civil (1).

Quant aux auteurs qui ont écrit sur le droit administratif, ils traitent d'ordinaire avec plus de soin la question de compétence que la ({uestion même de responsabilité (2). En pratique, en elTet, c'est surtout la question de compétence qui a donné lieu à de longs débats devant les tribunaux, et il semble parfois, eii lisant les recueils d'arrêts, qu'elle seule présente quelque intérrf, la question de responsabilité, prise en ellemôme, ne donnant lieu qu'aune appréciation de fait purement suljjective et ne comportant pas de solution générale. Rien ne serait plu.^ faux cependant que de considérer cette question comme n'engageant aucun principe juridique. Si elle a été peu discutée en l'rance, peut-être parce que les débats sur la compétence en ont en partie masqué l'intérêt, elle a au contraire dans divers pays étrangers, et notamment en Allemagne, en Suisse, en Italits et en Belgique, longuement retenu l'attention des jurisconsultes. Le congrès des juristes allemands en a fait l'objet de ses discussions dans trois sessions successives, de 1867 à 1871 ; et plus récemment, en 1888, la question était également discutée par la Société des juristes suisses (3). D'autre part, en Allemagne et en Italie, de nombreuses monographies lut ont été consacrées, et le sauteurs lui ont, en général,

{1) LAURKNT/r.XX,n«418et8uiv.,etn«580et8uiv. — AUBRYet Rau.T.IV, H" 147, |h 75n, ^ Demolombb. t. XXXI, n» 637. — Marcadé. T.V, sur TarL 1384, n^ a. — Labombièrb. Traité des obligations, sur Tart. 1384, n« 5. — Il fùut citt^r à part le Répertoire de DALLOZqui étudie la question très complèteineot. \'. ilanA rancien répertoire, v<> Responsabilité, n» 255 et suiv., et u" fji*8 ot liulv,, djirïfl le supplément, eod. r^, n«« 341 et suiv., et 806 et suiv.

(2) U y îi, bien i-Dtendu^ à cela de nombreuses exceptions, surtout parmi les àiateum récenlft. V* notamment sur la question de fond : Simonnbt. Traité élém. dr drtiit adutimittratif, 2« éd., n**» 571-572. — Haubiou. Précis de droit adminUtratif, 2* ùii., p. 94 et suiv. — Block. Dictionn. de l'administration frunçti*n\ V' Resj>inisflbilité; et surtout LafebriÂrb. Traité delajurid, adminUtratire, t. I, p. (5L9 et t. II, p. 173.

(3) V. les ra[»porl9 présentés au Juristentag allemand, et les débats auxquels ils ont flonné lien, dons les publications de cette société. VerluindUingen des Fil-" JiiriMtt^ntiUjg, t. [, p. 45 (Rapport de Bluntschli) et t. III, p. 65 et 323 (KîipjMjrt atiSTilôSÊR, et discussion). — Verhaiidlungen des VIII^'^ Juristentags, t. 1, p. 389 illtipport de KissLlNG). — Verhandlungen des IX^^ Jurlsientags, U III, !>. 27 et 3-tO (Rapport de PRIMKER, et discussion). ■— Pour le congrès di^ juristes suisees, v. Verhandlungen des Schweizerufchen Juristenvereins, 1888, p. 1 (Rapport de ZiBGLBR), et p. 141 (discussion et votes).

accordé dans leurs ouvrages généraux une place beaucoup plus importante que celle qu'on lui fait habituellement en France (1). Il nous a semblé intéressant de comparer ces travaux étrangers, dont quelques-uns sont faits à un point de vue très général et très philosophique et qui, en tous cas, se réfèrent toujours à des législations assez semblables à la nôtre, avec les résultats auxquels sont arrivées chez nous la jurisprudence et la doctrine. Un examen comparatif de ce genre, utile en toute matière, nous paraît devoir présenter des avantages particuliers, quand il s'agit d'une question où la pratique française ne paraît s'inspirer encore d'aucun principe théorique nettement défmi. Or tel est bien ici le cas.

2. Si nous cherchons en effet à résumer l'état actuel de la jurisprudence française sur la responsabilité de l'Etat à raison des fautes de ses agents, voici à peu près le sommaire qu'il est possible d'en donner. L'État n'est soumis aux principes généraux du droit privé sur la responsabilité, que dans un cas unique, celui où il agit en vue de l'administration de son patrimoine privé. En dehors de cette hypothèse d'application assez restreinte, le droit commun ne lui est imposé ni au point de vue du fond, ni au point de vue de la compétence. Les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître des actions en responsabilité dirigées contre lui ; elles sont réservées aux tribunaux administratifs, lesquels du reste admettent, dans une large mesure, qu'il peut être responsable des fautes de ses agents. Seulement, au lieu de fonder cette responsabilité sur

(I) Pour r Allemagne les plus importantes de ces monographies sont les sui- Tantes : ZaohâRIŒ, dans Zeitschrift fur StaatstvUsenscîui/tj 1863, p. 582 et suiv. — Dbeteb, dans ZeiUchrift fur franzcmchei Beehtj t. III, p. 383. — LOnikg. Die Haftnng des Stiuits auê rechtswidrxgen Handlwn^en teiner Beamten, 1879 (monographie à mettre hors de pair pour la richesse des développements, surtout dans la partie historique). — PiLOTT, dans (HrtKs Animlen, 1888, p. 245. — La question est, en outre, traitée dans un grand nombre d'ouvrages plus généraux, parmi lesquels il faut citer surtout Gibbke. Die Genossetuehafïstheorie und die deutsche Rechtiprcchung , p. 743 et suiv.

Pour ritalie, les monographies sont également nombreuses et nous n'avons pu toutes nous les procurer. Nous citerons seulement : Meucci. Délia responsabilita indiretta délie amministrasione publiche (dans Archivio giuridieoy t. XXI, p. 341). — Gabba. Délia responsabil. dello Stato... (dans Çuettioni di diritto Hffile, Turin, 1885, p. 109). — Bebtolini. Saggi di êcienza e diritto délia puhliea amminUtrMûme, t. II, p. 323 et suiv. — GiOBOl. La dottrina délie persone ffiuridichèj t. III, p. 129 et suiv. (Florence, 1892).

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les articles 1382 et suivants du Code civil, ils la fondent simplement sur ridée de justice qui a inspiré ces textes. Cela leur permet de ne pas mettre à la charge de TÉtat une responsabilité générale et absolue et de déclarer au contraire que sa responsabilité doit varier suivant les besoins et les nécessités de chaque service. — Si Ton examine de plus près quels sont tes scr vires à raison desquels TÉtat est déclaré responsable et quels sont ceux où il échappe à la responsabilité, on constate qu'il est habituellement déclaré responsable dans des conditions analogues à celles du droit commun, des actes accomplis dans h\ j2;estion des services publics, et que sa responsabilité cesse seulement lorsque Tacte dommageable reproché au fonctionnaire est un acte d'autorité proprement dit, constituant rexercîce mt^me de la puissance publique. Mais l'assimilation avec le droit commun, même dans les matières pour lesquelles l'Etat est reconnu responsable, n'est point complète. Un particulier, d après l'article 1384 du Code civil, est responsable de toutes les fautes de ses préposés, à cette seule condition que ceux-ci aient agi rfff//,s/<;.v/c)//c7«o/i^auxquelles ils sont employés. Au contraire, à l'égard de TÉtat, la jurisprudence distingue parmi les fautes des fonctionnaires, les fautes de service et les fautes personnelles. Elle comprend dans ces dernières non seulement les fautes commises en dehors de la fonction, mais toutes les fautes lourdes, même constituant Texercice de la lonctioîi, si l'on y voit apparaître les passions personnelles de lagenl plutôt que les difficultés et les risques de la fonction. De ces fautes le fonctionnaire est seul responsable, l'État ne prenant à sa charge, mais alors à sa charge exclusive, que les siaiples fautes de service qui ne cessent pas d'être des actes administratifs (1).

3. (Jette jurisprudence conduit en pratique à des résultats qui sont d'ordinaiire satisfaisants. Pourtant il est difficile de n'être poiîit frappé du défaut capital qu'elle présente pour le jurisconsulte, l'absence d'un principe juridique directeur. En

(1) V. U nieilleure analyse de cette juriàprudeuœ, sur laquelle nous revienihom i\\\ reste avec détails, dans le Traité de la juridlcf, administra de M. LAFEiniUKriE^ t. II, p. 173 et suiv. — Il va sans dire que nous réservons, dans le rapiii*.' exposé que nous faisons ici, l'action des lois spéciales qui ont prévu et rêgU Cdrtîiin^ uas de responsabilité.

dehors deThypothèse restreinte pour laquelle on admet l'application des règles du droit privé, on en est réduit à admettre la responsabilité de TEtat, non en vertu d'un texte, non en vertu d'une règle de droite mais uniquement en vertu d'une idée générale de justice et d'équité, que l'on ne précise pas, dont on n'indique pointée fondement, dont les arrêts ne donnent même nulle part la formule, et qui, par cela même, se prête commodément à toutes les solutions. La sagesse de notre Conseil d'État, la haute équité dont ses décisions en cette matière se sont toujours inspirées, ont pu dissimuler ce défaut, mais non le faire disparaître ; et l'interprète qui analyse cette jurisprudence est obligé d'éviter les termes précis, et de se contenter de formules approximatives. Il est en général vrai que l'État est déclaré responsable, comme nous l'avons dit, des actes de gestion; pourtant la jurisprudence se garde de voir là une règle absolue ; elle déclare que la responsabilité varie avec les besoins et les nécessités de chaque service, ce qui laisse la porte ouverte à toutes les exceptions. C'est là un défaut grave, parce qu'il fait la part trop large à l'appréciation du juge et iw ' peut conduire à des solutions arbitraires. Puis, qui ne voit que, si l'idée est vague, elle a surtout le défaut de ne pas fournir une base solide à la responsabilité de l'État? Les tribunaux (et nous entendons par là les tribunaux administratifs aussi bien que les tribunaux judiciaires) ne sont point des arbitres qui puissent prononcer une condamnation contre l'Etat toutes les fois qu'ils la jugent équitable. Ils n'ont pas le droit de disposer des deniers publics, même pour secourir un malheur qui leur parait intéressant. Ils ne peuvent faire autre chose que de reconnaître, à la charge de l'État, une obligation préexistante, soit en vertu d'un texte, soit en vertu d'un principe juridique reconnu. Ils ne peuvent se baser sur la simple équité, sans s'exposer aux reproches de faire le droit au lieu de l'appliquer. L'aboutissant logique du système, ce serait la transformation delà demande d'indemnité en réclamation purement gracieuse, adressée à l'Administration elle-même qui l'examinerait ex œquo et bono, en tenant compte de la situation de la victime et de l'état des crédits mis à sa disposition par l'autorité budgétaire.