ET DE

LA SCIENCE POLITIQUE

EN FRANCE ET A L'ÉTRANGER

II. — Des cas dans lesquels VÈimH est soumis aux règles de responsabilité du droit privé.

Sommaire. — lu. Principe général de la double personnalité de l'État. — 20. Application de ce principe en dehors de la théorie de la faute, — 21. Reconnaissance de ce principe par la jurisprudence française. — 22. Refus de la jurisprudence d*appliquer à l'État les articles 1382 et suivants dès qu'il s's^it d'un acte accompli dans la gestion des services publics. — 23. Applications diverses du système de la jurisprudence. — 24. Services publics pour lesquels il existe des textes spéciaux. — 25. Exposé général de la doctrine contraire. IL faut admettre Tapplication du droit privé à l'État toutes les fois que l'acte nu constitue pas l'exercice de la puissance publique. — 26. Démonstration de cett« doctrine. — 27. Il faut considérer chaque acte isolément d'après sa nature intrinsèque. — 28. Conséquences de la doctrine. Distinction entre la faute commise par l'organe de l'État et la faute commise par le préposé. — 29. Situation de l'auteur même de la faute. — 30. Discussion de diverses objections opposC'4^» à cette doctrine. — 81. Possibilité de considérer, dans certains cas et à l'égard de certains de leurs actes, les fonctionnaires comme des préposés de l'État. — 32. Opinions diverses soutenues par la doctrine étrangère. — 38. État de la jurisprudence étrangère. — 34. Question de compétence. L'application du droit commun à l'État n'empêche pas la compétence des tribunaux administratifs. — 35. L'État n'encourt jamais de responsabilité pénale.

19. Que rÉtat soit, par certains côtés, une personne morale en partie soumise aux règles du droit privé, c'est ce qui a

(1) Vmr le précédent numéro de la R&tue^ p. 401 et suiv.

RSTUB DU DBOrr PC7BU0. — IV 1

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toujours été admis. Le droit romain qui n'avait pas dégagé, comme le droit moderne, Tunité et la personnalité de TÉtat en droit public, admettait déjà la personnalité du fisc. Il en faisait une personne juridique, un sujet de droits privés, capable d'avoir un patrimoine et d'accomplir les divers actes relatifs à ce patrimoine. Cette personne morale avait des règles qui lui étaient propres et qui constituaient pour elle des mesures de faveur; mais ces règles étaient exceptionnelles, et, en principe^ le droit commun s'appliquait aux relations du fisc avec les particuliers.

Aujourd'hui nous concevons TÉtat comme une personnalité à double face : il est à certains égards une personne morale de droit privé, accomplissant des actes de gestion sur son patrimoine, traitant avec les particuliers par des contrats, exerçant certaines industries, possédant certains biens, et soumis, en principe, dans ses actes aux règles du droit privé; il est à d'autres égards un être juridique supérieur possédant des droits éminents auxquels aucun particulier ne peut prétendre et qui ont tous leur source dans le droit de souveraineté, ou droit de commander aux particuliers et de s'en faire obéir.

Tout le monde, en France du moins (1), admet aujourd'hui cette notion ; car si le nom de personnalité morale ou juridique est réservé en général à la personnalité de droit privé, c'est pour rester fidèle au langage traditionnel et tout le monde, croyons-nous, conçoit le droit de souveraineté et ses dérivés comme appartenant à TEtat et non aux divers fonctionnaires qui l'exercent en son nom. Remarquons bien du reste qu'il n'y a pas dans l'État deux personnes distinctes et indépendantes l'une de l'autre, comme certains auteurs ont paru le soutenir (2) ; c'est à un seul et même être juridique qu'ap-

(1) On trouve encore dans certains auteurs allemands la trace d'une conception d'après laquelle les droits de puissance publique n'appartiendraient pas à une personne morale une, appelée TBtat, mais au souverain qui les exerce. — V. PiLOTY. Loc. oit,, p. 265 et suiv. — V. aussi les divers auteurs cités par G. Meyer. Lehrhuch des deutschen StaatitreclU*, { S, note 8.

(2) Par exemple Ronnb (cité par Gibrkb, loc. cit., p. 794, note 1) paraît admettre que l'État et le fisc sont deux personnalités entièrement distinctes, et que l'une ne doit pas répondre des fautes commises par les agents de l'autre. — Pbimkeb (loc. cit.) développe une doctrine analogue.

DB LA BBSPONSABILITà DB L'ÉTAT S

partiennent et les droits qui dépendent de la souveraineté, et ces droits privés qui sont comme un accessoire indispensable des premiers, ayant pour objet d'en rendre l'exercice pratiquement possible. Les agents mêmes chargés d'exercer ces divers droits ne sont pas toujours distincts, et beaucoup d'entre eux ont à exercer en même temps des actes d'autorité, comme agents de l'État puissance publique, et des actes de gestion, comme agents de la personne morale de droit privé. 20. En tant que personne juridique du droit privé, l'Etat est en principe, quand aucune disposition expresse ne se trouve dans la loi, soumis aux règles du droit commun. En dehors de la matière même qui nous occupe c'est un point qui ne nous parait pas contestable : comme propriétaire, créancier, débiteur, contractant, l'État est régi par les mêmes règles qu'un particulier, toutes les fois que la loi ne lui a pas fait une situation privilégiée. 11 n'y a pas, par exemple, une théorie de la propriété qui lui soit propre ; il l'acquiert, la transmet, la gère de la même manière qu'un particulier sauf les exceptions contenues dans les textes (1). Il n'y a pas davantage une théorie des obligations faite exprès pour lui ; les contrats qu'il passe sont soumis à un grand nombre de dispositions spéciales ; mais la multiplicité de ces dispositions ne leur enlève pas leur caractère exceptionnel, et sur tous les points qu'elles ne règlent pas, c'est toujours au droit commun des obligations qu'il faut recourir. S'il en est ainsi des obligations contractuelles, il ne doit pas en être autrement des obligations nées soit d'un quasi-contrat soit d'un délit ou quasi-délit. Le principe doit être que l'État, considéré comme personne morale du droit privé, est soumis en ce qui les concerne aux mêmes règles que les autres personnes morales. 11 n'échappera à ces règles que s'il y est soustrait par quelque disposition, expresse ou tacite, de la loi.

21. La jurisprudence française admet bien cette distinction. Elle déclare que l'État est soumis aux règles des articles 1382 et suivants du Code civil lorsqu'il a agi comme personne privée,

(1) Lea textes d'où Ton pourrait induire un système contraire par exemple le renvoi de Tart. 537 C. civ., et l'art. 2227 (d'où l'on peut extraire un argument à contrario), sont loin d*être décisifs. (V. notre note sous Agen, 18 juillet 1892. S. 94 2 1).

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et qu'il y échappe dans le cas contraire. Seulement , en dehors de la matière des contrats, pour lesquels elle soumet TEtat à la prestation de la faute dans les mêmes conditions qu'une autre personne morale, elle ne le considère comme une personne privée que dans un cas unique, celui où il a agi dans Texploitation de son patrimoine privé. Elle reconnaît que, dans ce cas, il peut avoir des préposés dont il est responsable comme le serait tout autre propriétaire : « Tel serait, par exemple, dit M. Laferrière (1), le régisseur d'un domaine particulier de rÉtat; l'architecte ou l'ingénieur exécutant des travaux qui n'auraient pas le caractère de travaux publics ; l'administrateur de biens dépendant d une succession en déshérence, faisant pour leur exploitation des actes abusifs et préjudiciables aux voisins. » « L'action peut alors se fonder, dit ailleurs le même auteur (2), non seulement sur l'article 1382 du Code civil, mais encore sur l'article 1384, qui prévoit le fait des préposés, et sur les articles 1385 et 1386, qui prévoient l'accident causé par des animaux ou par la chute d'un édifice. Soumis au droit commun, pour le principe de la responsabilité, l'État Test également pour la compétence, et il est justiciable des tribunaux judiciaires. » La jurisprudence a notamment appliqué cette doctrine, que l'on peut considérer comme incontestée en France, à l'accident occasionné par la chute du portail d'un magasin à fourrages appartenant à l'État (3). Elle l'a appliquée aussi, sans hésitation, à l'action introduite contre l'État par les victimes de l'incendie de l'Opéra-Comique ; elle a dans ce cas considéré l'État, propriétaire de l'immeuble, comme responsable, dans les termes du droit commun, de l'accident occasionné par le vice de cet immeuble et par les dangers particuliers qu'il présentait pour l'industrie qui y était exercée. Elle a admis pour ce cas, avec la compétence judiciaire, l'application des principes généraux sur la responsabilité (4). Elle

(1) Traité de lajurid, administrative et des recours contentieux, t. I, p. 629.

(2) JSod. op., t. II, p. 179.

(3) Conflits, 30 mai 1884 (Limas). D., 85, 3, 110.

(4) Trib. de la Seine, 24 janvier 1889. Gaz. du Palais, 89, 1, 463. V. également. Req. 16 avril 1883. D. 84, 1, 301. Cet arrêt admet implicitement l'application du droit comnmn pour les dommages aux champs causés par les sangliers d'une forêt domaniale. V. aussi trib. des confl., 24 novembre 1894. Betue génér, d'admist., 95, I, 56.

devrait, croyons-nous, appliquer la même solution aux actes accomplis par l'État dans l'exercice d'industries non monopolisées, par exemple dans l'exploitation des manufactures nationales, ou des sources d'eau minérale. 11 y a du reste pour la plus importante de ces industries un texte qui consacre expressément la solution : c'est l'article 22 de la loi du 15 juillet 1845 aux termes duquel l'État, exploitant un chemin de fer à ses frais et pour son compte, est soumis envers les particuliers à la même responsabilité que les exploitants d'un chemin de fer concédé ou affermé. Même pour les partisans du système de la jurisprudence, ce texte ne doit pas être regardé comme ayant un caractère exceptionnel. Il est l'application de cette idée que l'État gérant une industrie non monopolisée doit être soumis aux mêmes règles que les particuliers exerçant la même industrie (1).

22. Mais, ainsi que nous l'avons déjà dit, la jurisprudence n'applique le droit commun à l'État que dans ce cas limité et en somme exceptionnel. Dès qu'il s'agit d'un dommage causé dans l'accomplissement d'un service public, elle le soustrait au droit privé. Elle a été fixée dans ce sens, après une longue période d'hésitation et de divergence entre les deux Cours souveraines, par la décision du tribunal des conflits du 8 février 1873 (D., 73, 3, 20,afr. Blanco) (2), décision d'autant plus importante qu'elle statuait sur une affaire dont les circonstances de fait étaient très favorables à l'application du droit commun. Il s'agissait d'une enfant renversée et grièvement blessée par un wagonnet chargé de tabacs, que conduisaient quatre ouvriers employés à la manufacture des tabacs de Bordeaux. Le dommage ne provenait donc pas d'un acte A^ imper ium^ d'un exercice direct et immédiat de la puissance publique, mais d'un simple acte d'imprudence que des pré-

(1) M. Laferrière [Traité de la juridic. adminigtr., t. II, p. 179), présente oe texte comme TapplicatioD du droit commun. V. sur la distinction entre les industries monopolisées et les industries non monopolisées, la note de M. Hauriou dans Sirey, 1893, 3, 18. Les solutions admises dans cette note nous paraissent le développement logique du système de la jurisprudence ; mais elles ne sont point toutes admises par elle. V. in/rà nos explications sur l'Administration des Postes.

(2) V. Dalloz, 73, 8, 20, les conclusions de M. David, commissaire du Gouvernement, où se trouve exposée avec détails la jurisprudence antérieure à l'aifaire Blanco.

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posés de rËtat avaient accompli dans des conditions pré* sentant beaucoup d'analogie avec la faute qu'aurait pu commettre le préposé d'un simple particulier. Le tribunal des conflits se prononça pourtant pour la compétence administrative, en alléguant des motifs qui, à nos yeux, dépassent singulièrement la question de compétence, et qui ont été repris, depuis' lors, par un grand nombre de décisions : « Considérant que la responsabilité qui peut incomber à l'État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis par le Code civil pour les rapports de particulier à particulier; que cette responsabilité n'est ni générale ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits privés... ». La conséquence à tirer de ces motifs, c'est que l'État est soustrait au droit commun, non seulement quant à la compétence, mais aussi quant au fond ; que sa responsabilité ne s'impose pas aux tribunaux administratifs d'une manière impérative, et que ceux-ci sont libres de Técarter lorsqu'elle ne leur parait pas conciliable avec les besoins du service et les droits que l'État possède dans l'intérêt général. En fait ils l'admettent en général, à peu près comme s'ils appliquaient les articles 1382 et suivants, toutes les fois que l'acte, bien qu'accompli en vue d'un service public, reste un acte de gestion (1). Mais cela n'est pas absolu. En outre, d'après les interprètes les plus autorisés de cette jurisprudence, l'État a, même quand il s'agit d'actes pour lesquels le principe de sa responsabilité est admis, une situation privilégiée, il ne répond pas de toutes les fautes de ses fonctionnaires, par cela seul qu'elles sont accomplies dans le service. Il n'en répond qu'autant qu'elles ne dégénèrent pas en fautes personnelles^ et ne perdent pas leur caractère d'acte administratif ; dans ce cas il en répond seul, et le fonctionnaire est soustrait à toute poursuite. Mais l'État cesse d'être responsable et au contraire le fonctionnaire seul peut être poursuivi si l'acte constitue une faute

(1) Ainsi le Ck>D8eil d'État a admiâ la responsabilité de l'État dans l'affaire Blanco, absolument oomme s'il avait appliqué l'article 1884, ConseU d'État* 8 mai 1894. D., 73, 3, 64. V. les nombreux arrêtés cités infrà, n« 2S.

grossière, un vol, un délit de droit criminel, un acte en un mot qui est l'œuvre des passions personnelles de Tagent plutôt qu'un acte administratif (1). Quant à la compétence, du moment qu'elle n'appartient pas aux tribunaux judiciaires, elle appartient au tribunal administratif de droit commun ; c'est-à-dire qu'après une décision du ministre compétent (décision qui, d'après l'opinion généralement admise aujourd'hui, n'a pas le caractère d'un jugement), c'est le Conseil d'Etat qui statue sur la demande en premier et dernier ressort.

23. Cette jurisprudence à laquelle se sont ralliées depuis lors toutes les juridictions, a été appliquée aux divers services publics par un très grand nombre de décisions. Parmi ces décisions on peut, en dehors de celles qui se bornent à statuer sur la compétence, distinguer deux groupes : les unes, statuant sur des actes de gestion, considèrent l'État comme pouvant être responsable et admettent ou rejettent sa responsabilité par des motifs de fait ; les autres, statuant sur des actes d'autorité, repoussent en général le principe même de la responsabilité. C'est naturellement dans la dernière partie de ce travail que nous citerons les décisions comprises dans ce second groupe. Nous allons ici donner seulement quelques exemples des premières en y joignant certaines décisions sur la compétence qui découlent des mêmes principes.

Le Conseil d'État a admis implicitement que TÉtat pourrait être rendu responsable de la faute commise par les agents du Trésor, dans la vérification des bons du Trésor. Il a, seulement dans l'espèce qui lui était soumise, rejeté en fait la responsabilité, en jugeant que les employés s'étaient strictement conformés aux règlements et n'avaient commis aucune faute (2).

II a également admis d'une manière implicite la possibilité

(1) Lafbbbiâbb. Op. oit.t t. II, p. 177. a Dans le cas de faute penonnelle, ragent est penonuellement reapon sable devant les tribunaux judiciaires et il est de principe que TÉtat ne répond pas pour lui. » — Nous devons dire que cette doctrine n'est nulle part, à notre connaissance, formulée dans les arrêts d'une manière précise. La jurisprudence a établi la distinction entre la faute personnelle et ]*acte administratif dans le but de soustraire, en cas d'acte administratif, le fonctionnaire aux poursuites devant les tribunaux judiciaires. Mais nous ne connaissons point d'arrêt ayant déclaré en principe que TÉtat était soustrait aux poursuites en cas de faute personnelle.

(2) C. d'Ét, 12 juillet 1882, D., 84, 3, 9. Cf. pour les agents du Trésor. C. d'Ét., Vê mars 1880. Lebon^ p. 317.

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de rendre rÉtat responsable à raison, de Taccident arrivé pendant une récréation à un élève d'un lycée ; là encore il a repoussé la demande au fond en jugeant qu'aucune faute n'avait été commise par les agents de TÉtat (1).

Le tribunal des conflits a admis la compétence administrative pour le dommage causé par Taborda^e des bâtiments de l'Etat : et, sur ce point, le conseil d'Etat a rendu de bien nombreux arrêts tantôt admettant, tantôt repoussant la responsabilité, par des motifs identiques à ceux qui pourraient être appliqués à un simple particulier (2).

Le tribunal des conflits a é{^alement admis la compétence administrative, et le Conseil d*£tat le principe de la responsabilité, pour les dommages causés par les agents de l'État chargés des services d'une exposition universelle (3).

Le tribunal des conflits a admis la compétence administrative pour le dommage causé par les agents de l'administration forestière, dommage résultant de ce fait que les agents de l'administration avaient compris par erreur dans une coupe de bois communaux et marqué, pour être enlevés par l'adju-i dicataire, des arbres appartenant en réalité à un particulier {4),

Le Conseil d'État a admis fréquemment le principe de l'indemnité pour les dommages causés par les voitures du train des équipages militaires ou de l'artillerie (5), ou encore par un cheval de l'armée mais à condition que le militaire qui monte le cheval se trouve en service commandé (6). Si l'accident a lieu en dehors d'un service commandé, il n'y a d'autre personne responsable que l'auteur même de l'accident. Si l'État est responsable des accidents de ce genre c'est parce qu'il est le maître des voitures ou des chevaux qui ont occasionné l'accident, et parce que la cause directe de cet accident a été un service commandé. Mais en dehors des hypothèses

(1) C. d'Êt., 21 février 1879, aff. de Combians. — Leb., 79, p. 162.

(2) Confl., 1" février 1883, D., 73,8,57. — CoM. d'Ét., 15 janvier 1876. Leb., p. 40; 7 juillet 1882. Leb. p. 647.— 4 août 1882; îft.,p. 753.— 2 mars 1883, ib,, p. 235. — 11 mai 1883 ; ib., p. 449, etc.

(3) Confl., 4 août 1891 (moiifB). S. 93, S, 113. — G. d'Ét., 24 avril 1885, D., 86, 3, 180.

(4) Confl., 10 mai 1890. Revus génér, d'admin., 1890, t. II, p. 481.

(6) C. d'Ét., 4 avril 1879; Leb., p. 283. — 27 juUlet 1883 ; Leb., p. 698.

(6) C. d*Ét., 21 mai 1879; Leb., p. 241. — Confl., 8 février 1893; Leb., p. 156.

de ce genre, l'État n'est point responsable des dommages causés par le militaire, même dans le service (1).

Le Conseil d'Etat a également admis le principe de l'indemnité, dans des conditions analogues à celles du droit commun, pour des accidents arrivés à des ouvriers travaillant dans des arsenaux (2) ; pour la perte d'un dossier confié à l'autorité militaire, perte ayant entraîné comme conséquence l'impossibilité de poursuivre une créance (3); pour les dommages causés aux propriétés par les agents de la navigation coupables de retard dans l'ouverture d'un barrage (4) ; pour l'explosion d'une usine occupée par l'administration militaire en vue de la fabrication de la poudre (5) ; pour les dommages aux navires causés par les fautes des officiers de port (6), etc.

De son côté, l'autorité judiciaire a décliné sa compétence, (décision qui a la même portée pratique que les précédentes), dans un certain nombre d'espèces du même ordre, notamment : pour l'action en responsabilité dirigée contre l'État à raison du dommage causé aux propriétaires voisins de la Sorbonne par les cris des animaux soumis à des expériences de vivisection (7) ; pour le dommage causé par la négligence des officiers d'un port (8) ; pour le dommage causé par la faute des agents chargés de la surveillance et de l'entretien des jardins appartenant à l'État (9) ; pour le dommage causé aux propriétés voisines par suite de l'écoulement des eaux d'une manufacture d'armes (10), etc.

(1) C. d'Éfc., 19 mars 1875, D., 76, 3, 109. — 15 mars 1876, D., 78, 3, 78.

(2) C.d'Bt., 4 avrU 1879, D , 79, .3, 54. — 7 juillet 1893 ; Leb., p. 561.

(3) C. d'Êt., 20 juin 18S4 ; Leb., p. 489.

(4) C. d*Bt., 6 janvier 1882, D., 83, 3,48.

(5) C. d'Ét., 9 mars 1877, Leb., p. 261.

(6) C. d'Ét., 6 mai 1881. D., 82, 3, 106. - II serait peut-être plus juste de classer les faits de ce genre dans les actes de police, les officiers de porfc dirigeant les opérations des navires du port dans un but de sécurité plus que dans le but d'assurer la conservation des ouvrages du port. — C'est le point de vue auquel se place la jurisprudence belge, et elle en tire comme conclusion l'irresponsabilité de rÉtat dans les cas de ce genre. Cass. belge, 12 janvier 1893. D., 94, 2, 270.

(7) Oass., 17 mars 1884. D., 84, 1, 327.

(8) Cass., 19 novembre 1883. D., 84, 1, 246.

(9) Tribunal de la Seine, 13 février 1883. Gaz, PalaU, 83, 1, 489 (accident occasionné par la chute d'une branche au Jardin des Plantes).

(10) Tribunal de Saint-Etienne, 29 juin 1893. Qaz. Pal, 93, 2, 166.

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La Cour de cassation a cependant admis la compétence judiciaire et l'application du droit commun à l'État à la suite d'une contrefaçon commise par les agents de TÉtat en vue du fonctionnement d un service public (1) ; elle a déclaré que TÉtat tombait comme un particulier sous le coup de la loi du 5 juillet 1844, et elle a prononcé contre lui une condamnation à des dommages-intérêts et à la confiscation des objets contrefaits. Mais il nous semble difficile de concilier la solution admise dans cette affaire avec le principe général de la jurisprudence. Si l'article 1382 n'est pas applicable à l'État gérant les services publics, la loi de 1844 ne doit pas l'être davantage ; et il s'agissait bien dans l'espèce d'un véritable service public, puisque les agents de l'État avaient contrefait l'appareil litigieux en vue de l'utiliser dans le service de la vérification des poids et mesures, ce qui n'a aucun rapport avec la gestion du patrimoine privé de TÉtat. Mais cet arrêt, s'il contient une dérogation au système généralement admis par la jurisprudence, n'admet cette dérogation que sur un point bien déterminé, et dans son ensemble la jurisprudence judiciaire n'en est pas moins conforme à la doctrine du tribunal des conflits et du Conseil d'État.

24. Il existe certains services publics pour lesquels des textes spéciaux admettent dans certains cas la compétence judiciaire, même pour des hypothèses où il y a eu acte de puissance publique. Il en est ainsi, notamment, de l'administration des contributions indirectes en cas de saisie jugée mal fondée (loi du 1*^"^ germinal an XIII, art. 29) ; et de l'administration des douanes, en cas de perception illégale ou de refus d'acquit à caution, congé ou passavant (loi du 22 août 1791, T. II, art. 1, 2, 3). Ces textes, en admettant la compétence judiciaire, ne font que tirer une conséquence du principe qui attribue aux tribunaux judiciaires le contentieux des impôts dont la perception est confiée à ces deux administrations. Aussi la jurisprudence ne les applique-t-elle plus lorsque l'action en dommages-intérêts, dirigée contre l'une de ces administrations, est basée sur un fait qui ne se rattache pas directement à la perception de Timpôt ; par exemple sur l'im-

(1) Gass., l«r février 1891. D., 92, 1, 417, aff. Sourbé. — Note de M. Trolley de Prévaux.

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prudence d'un agent de la douane qui aurait tué ou blessé un homme ou un animal en croyant combattre la contrebande. On revient dans ce cas à la théorie générale de la jurisprudence en observant toutefois que, pour l'administration des douanes spécialement, un autre texte de la même loi du 22 août 1791 (t. 13, art. 19), sans se prononcer sur la question de compétence, admet expressément que la régie est responsable de ses préposés dans l'exercice de leurs fonctions (1).

L'administration des postes est de toutes, peut-être celle autour de laquelle on a le plus bataillé. Pendant longtemps la Cour de cassation a admis à son égard la compétence judiciaire et l'application du droit commun soit pour les actions basées sur des accidents occasionnés par des courriers de malles-postes (2), soit pour celles qui naissaient des détournements commis par ses employés (3). Mais le Conseil d'État et le premier tribunal des conflits avaient toujours admis la solution contraire qui, depuis 1873, a triomphé devant toutes les juridictions (4). La situation de cette administration comporte quelques remarques particulières. En ce qui la concerne la compétence judiciaire est admise par des textes spéciaux pour certains cas nettement définis, notamment par les lois du 4 juin 1859 (art. 3) et du 25 janvier 1873 (art. 10) pour le cas de perte de valeurs déclarées insérées dans une lettre. D'après l'opinion qui a triomphé, cette attribution de compétence doit être restreinte aux hypothèses expressément prévues. Mais, à côté de cette question de compétence, il y avait ici une question de fond d'importance considérable. Ces textes en précisant certains eus de responsabilité, et en limitant cette responsabilité à des sommes déterminées, doivent- ils être considérés comme excluant vis-à-vis de l'administration des postes une responsabilité plus large ? Ou ont-ils simplement

(1;V., pour les contributions indirectes. Cass., 30 décembre 1873. D., 74, 1, 379.

— Coofl., 29 mai 1875. D., 76,8, 46. ~ Pour les douanes, Gonfl., 31 juillet 1876. D., 76, 8, i5, et les conclurions de M. David.

(2) Cass., 1« avril 1845. D., 45, 1, 261. — 19 décembre 1854. D., 55, 1, 38.

(3) Cass., 12 janvier 1849. D., 49, 1, 39.

(4) Confl., 30 mai 1860. D.. 50, 3, 66. — 4 juillet 1874. D., 75, 3,68 (soustraction de valeurs iuséréee dans des lettres chargées sans déclaration préalable) ;

— 20 décembre 1884. D., 86, 3, 85, (paiement d'un mandat télégraphique à un autre qu'au destinataire). Tribunal de la Seine, 13 décembre 1873. D., 74, 6, 120, (paiement d*un mandat postal à un autre qu'au bénéfiuiaire) .

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pour objet de fixer la responsabilité de Tadministration hors le cas de faute prouvée ? Peut-on par exemple, poursuivre Tadministration en responsabilité pour la perte d'une lettre ordinaire non chargée ni recommandée, (hypothèse qui n'est pas prévue par la loi spéciale), si Ton peut prouver que la perte est due à une faute caractérisée ou à un vol commis par son agent ? Le système de la jurisprudence conduit naturellement à la négative ; mais la question est cependant distincte de la question générale telle qu'elle se pose pour les autres administrations. Car les auteurs, qui admettent en principe la soumission de l'État au droit commun, peuvent considérer les lois sur la poste comme formant une législation spéciale qui se suffit à elle-même et exclut complètement le droit commun. C'est là une question d'interprétation qui ne dépend point nécessairement de la question de compétence ; et nous croyons pour notre part qu'une législation qui exclut complètement la responsabilité de l'Etat en matière télégraphique et téléphonique, qui, en matière postale, précise avec soin les conditions et les limites de cette responsabilité, doit, si on veut rester fidèle à son esprit, être interprétée comme plaçant l'Etat en cette matière hors du droit commun (1). Nous ne croyons pas nous mettre en contradiction par là avec la solution que nous soutiendrons plus loin pour les autres services de l'État.

D'autre part, on a soutenu récemment qu'il fallait distinguer parmi les services 'confiés à l'administration des postes (2) : plusieurs de ces services, notamment celui du transport des lettres fermées et celui des télégraphes, sont monopolisés entre les mains de l'État. C'est à ces services seulement qu'on appliquerait les règles exceptionnelles de la responsabilité et la compétence administrative. Mais on devrait au contraire appliquer le droit commun à l'administration des postes toutes les fois qu'elle gère un service non monopolisé, tel que celui du recouvrement des effets de commerce ou de la caisse d'épargne postale. Ce critérium, nous

(1) V. sur cette matière Texcellent traité de M. Sanla ville, buf la responsabUité de l'État en matière de postes et télégraphes, n»" 34 et suiv. {Hevue gén. d'administratwn^ t. XXI^ p. 12). Cet auteur admet ici une autre solution que nous ; mais il fait bien ressortir que la question est indépendante de la question générale qui fait l'objet de notre étude.

(2) Hauriou, note dans S., 93, 3, 18.