DANS

Les rapports des partis politiques avec le Cabinet n'ont jamais été, semble-t-il, Tobjet d*une étude strictement juridique. Certes, ces rapports ont été examinés avec soin, aussi bien par les écrivains anglais que par ceux du continent, mais leur attention a été particulièrement dirigée sur le côté politique de la question. Pourtant le gouvernement d'un État n*est pas seulement une institution politique, c'est aussi, et surtout, une institution juridique parce que son but principal est l'application du Droit. Un gouvernement qui ne poursuit pas cet objectif est voué à l'arbitraire et n'a pas de raison d'être. A force de voir les principes subordonnés et sacrifiés à des motifs d'opportunité, la justice étouffée par les intérêts politiques et l'esprit de parti, nous avons pris Thabitude de considérer le gouvernement comme une institution essentiellement politique, et les conséquences mauvaises d'un tel état de choses échappent à notre esprit. Aussi est-ce un devoir, pour ceux qui s'occupent de droit public, d'appeler l'attention

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des écrivains et des hommes d'État sur ces phénomènes de la vie publique négligés jusqu'à présent. Une foule de préjugés et d'idées préconçues, spécialement en ce qui a trait au gouvernement parlementaire, ont été engendrés par cette conception trop exclusive dont nous nous plaignons. La science du droit public, surtout celle du droit constitutionnel, doit dissiper ces erreurs, et imprimer aux idées une autre direction. C'est ainsi qu'elle pourra entreprendre la discussion et donner la solution des graves problèmes qui, à l'heure actuelle, s'imposent aux États civilisés. Elle fournira à l'art constitutionnel les principes suivant lesquels chaque peuple doit organiser juridiquement les pouvoirs publics, et trouver une forme de gouvernement appropriée à ses conditions et à ses besoins.

Les rapports entre les partis politiques et le Cabinet sont essentiellement dominés par les considérations politiques : ce sont eux qui ont le plus contribué à mettre toute cette science du droit constitutionnel dans la dépendance de la politique. Le lecteur comprendra donc que nous voulions examiner ces rapports à un point de vue juridique. Nous ne ferons toutefois qu'un examen rapide de la question, comme le veut le cadre restreint d'un article de revue.

La première partie de cette étude sera consacrée aux rapports du gouvernement parlementaire avec les partis politiques en général ; dans la deuxième nous considérerons quels doivent être les rapports du Gouvernement avec les partis bien organisés et disciplinés ; dans la troisième, enfin, nous examinerons ses rapports avec les partis qui n'ont pas d'organisation véritable.

M. le professeur Gabba, de l'université de Pise, dans une conférence remarquable sur les partis politiques, se demandait si le gouvernement parlementaire est vraiment un gouvernement de parti ; il estimait avec raison qu'il y avait un haut intérêt à le savoir, pour définir cette forme de gouvernement. L'esprit de parti est, disait-il, inadmissible dans le gouvernement, parce que celui-ci ne doit pas avoir d'autre but que d'étudier

et de satisfaire impartialement les besoins de la généralité des citoyens qui composent l'État (1). Il ajoutait que le gouvernement parlementaire n'est pas un gouvernement de parti, car, suivant lui, si cette forme de gouvernement semble impliquer le contraire par sa dénomination même, on s'aperçoit qu'il n'en est pas ainsi, dès qu'on analyse les conditions dans lesquelles se forment les majorités parlementaires.

Selon cette théorie, les majorités et les minorités ne sont pas des faits fortuits, ils n'intéressent pas seulement les partis politiques, ils reflètent l'opinion publique elle-même. Si un parti devient plus nombreux, et par conséquent obtient la majorité, cela ne peut être la conséquence d'un cas fortuit ou d'une cause accessoire : il faut qu'un changement se soit produit dans le pays en faveur de ce parti. Les majorités parlementaires correspondent donc aux majorités qui existent dans la nation, et celles-ci se forment à propos de questions politiques dont le sentiment public a été vivement frappé, ou en vue de réaliser les sohitions qu'un parti est arrivé à faire accepter par le plus grand nombre des électeurs. L'autorité de ces majorités est limitée à une certaine durée et au but qui a été assigné par la nation au parti qui triomphe, mais pendant leur légitime domination ces majorités cessent de représenter des opinions de parti.

La thèse est séduisante, et pourrait constituer une fiction juridique sérieuse, si elle avait quelque fondement de vérité. Malheureusement, elle ne trouve pas dans les faits une base solide. Avant tout, elle suppose que les majorités parlementaires reproduisent effectivement l'opinion et les majorités du pays, tant qu'elles se conforment à leur mandat. En second lieu, elle tend à admettre qu'aucune majorité parlementaire ne peut longtemps survivre à l'œuvre pour laquelle elle a été choisie par l'opinion publique, de telle sorte que, sa mission une fois remplie, elle se dissoudra facilement.

Les choses se passent-elles toujours ainsi et la force respective des partis politiques dans la Chambre exprimet-elle fidèlement les mouvements de l'opinion publique?

On le croirait, à entendre les membres du parti vainqueur :

(1) Origine e vieende d^partiti polÙici, dans les Problemi di «cienza sociale, Firenze, 1881, p. 96.

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ils affirment que « le pays s'est prononcé en faveur de leur programme politique, que désormais il partage entièrement leurs idées et ne désire que ce que le parti réclame ». Si lo parti qui triomphe regarde toujours comme légitime sa victoire, à Tinverse le parti vaincu ne se lasse pas de répéter quo « le pays a été trompé, que le succès des adversaires est l^L•uvre de la corruption, et que Topinion publique est hostile au Gouvernement , etc. ».

Chacun parle selon son intérêt ; il devient ainsi difficile de connaître l'opinion vraie du pays, quand plusieurs partis s'ttgitent. Par la presse périodique, par les meetings, par les discours, par les proclamations, ces partis troublent Topinion publique, et empêchent le pays de se recueillir pour se faire une idée exacte de ses intérêts et de ses besoins. On peut même poser le dilemme suivant : où le pays reste indifférent aux luttes des partis, échappe à leur action, et, dans ce cas, les partis sont des formations artificielles qui n'expriment nullement l'opinion du peuple entier ; — ou le pays subit avec intensité l'action des partis, et alors il devient impossible qu^une opinion impartiale et sincère puisse se former : on n'aura jamais qu'une opinion de parti. On peut m'opposer qu'il existe une situation intermédiaire, dans laquelle une fraction seulement des citoyens se laisse entraîner, tandis qu'une grande majorité reste d'abord neutre, et se laisse gagner insensiblement par un parti ou par l'autre. Cette objection ne diminue pas la valeur du dilemme, parce que ceux qui se laissent conquérir par un parti en prennent bientôt l'esprit exclusif.

La vérité est que la composition des partis dans la Chambre ne répond pas toujours aux fluctuations de l'opinion publique, et quelquefois même se trouve en contradiction avec celle-ci. C'est d'autant plus sensible, que le pays où les partis existent et s'agitent a une éducation qui le rend moins apte au gouvernement parlementaire. Ainsi nous voyons, dans les pays constitutionnels du continent, que le plus souvent les formations et les déplacements de majorités, les victoires d'un parti ou d'un Cabinet ne trouvent pas d'écho dans l'opinion publique, ce qui prouve bien qu'ils n'en peuvent reproduire les aspirations. Ce sont des phénomènes engendrés par des causes

limitées aux couloirs des Chambres, aux antichambres des ministres, et aux séances parlementaires. Le pays ne participe en rien à ces événements. Il les voit se dérouler, comme un spectateur muet qui souvent même ne les comprend pas, et n'en est pas impressionné. La différence qui apparaît fréquemment dans les Etats les mieux préparés au régime constitutionnel, entre le pays légal et le pays réel, entre le peuple et ses représentants, entre les besoins vrais de la nation et les préoccupations artificielles de la Chambre, démontre clairement que, en général, les majorités parlementaires ne reflètent pas les opinions et les besoins du pays.

La représentation n'est donc pas sincère, et ne reproduit pas exactement les aspirations de la communauté. Il est d'ailleurs bien difficile d'obtenir une représentation fidèle dans une société aussi compliquée que la nôtre, et avec l'organisation électorale qui est en vigueur. En effet, dans les sociétés modernes, où les besoins des individus présentent une telle variété, les systèmes électoraux destinés au recrutement des assemblées politiques ne se rapportent pas à d'autre principe qu'au principe numérique ; ils ont tous pour base unique la loi du nombre : pour un tel chiffre de population on donne un certain quantième de représentants, bien que les électeurs, rassemblés pêle-mêle, appartiennent aux catégories de citoyens les plus hétérogènes : paysans, bourgeois, ouvriers, propriétaires, banquiers, pauvres, riches, savants, illettrés, etc. La représentation qui sort d'un tel mélange d'éléments ne peut être exacte, puisque ces diverses catégories de personnes n'ont presque rien de commun et ne peuvent être d'accord sur leurs besoins réciproques. Souvent même il y a entre elles opposition complète d'intérêts, d'éducation, de sentiments et d'idées. Dans ces conditions il n'est pas possible que l'élection des représentants soit faite avec un critérium déterminé, en vertu duquel on puisse leur imposer des devoirs clairs au nom de leurs commettants. Un éloignement toujours plus accentué doit donc inévitablement se produire entre les uns et les autres.

La nouvelle théorie de la représentation augmente même cet éloignement, et le rend plus vif. Elle veut que le député ne représente plus son collège, ses électeurs, comme dans

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les corporations et dans les Etats du moyen âge, mais qu'il repri'sente les intérêts généraux de TÉtat. Le représentant a ainsi la liborté de représenter ce qu'il croit Tintérêt général, c'est-à-dire qu'il a au fond la liberté de représenter ce qu'il veut, ou de ne rien représenter, comme il arrive presque toujours. Il ne perd pourtant pas de vue ses électeurs ; au contraire, il les flatte, et recherche leur bienveillance par des services nombreux, mais il ne représente pas leurs vrais intérêts ; il encourage plutôt leurs convoitises, leurs prétentions exagérées, leurs entreprises funestes. Il se donne beaucoup de peine pour ce qu'il devrait plutôt négliger : les intérêts des individus ; et il laisse de côté ce qui devrait surtout le préoccuper : les intérêts communs.

Etant donné ce caractère de la représentation, on ne peut d^aucuiie façon admettre la doctrine d'après laquelle le changement des partis dans la Chambre correspondrait nécessairement à un mouvement de l'opinion publique, et la victoire d'un parti supposerait toujours qu'une idée a prévalu dans Tesprit de la majorité des citoyens d'un État.

D'autre part, la théorie de Taccord harmonique entre les majorités du pays et celles de la Chambre tend à établir que les majorités parlementaires ne [peuvent survivre à l'œuvre pour laquelle elles ont été constituées : à peine auraient-elles cessé de représenter l'opinion de la majorité du pays, qu'elles se décomposeraient et se retireraient devant de nouvelles majorités p

Les feits ne confirment pas davantage cette hypothèse. Un parti qui est au pouvoir s'efforcera de le conserver, et tous les moyens dont il dispose seront mis en œuvre par lui avant de quitter la place. A coup sûr, le pays devrait être appelé à se prononcer pour condamner le parti qui ayant achevé sa mission continuerait néanmoins à se maintenir au pouvoir; mais que peut le pays vis-a-vis d'un parti qui gouverne ? Dans les conditions actuelles, il n'est qu'une force sans organisation, contre une force organisée et puissante ; un ensemble d'atomes qui s'agitent dans toutes les directions, en face d'un mécanisme colossal, qui, avec ses mille moyens, peut disperser et même anf'antir ces atomes, ou simplement les diriger au gré de ses désirs. Le parti qui gouverne est par cela même dans une

situation très favorable à l'égard du parti d'opposition : il peut ainsi se maintenir au pouvoir quand l'opinion publique se montre ouvertement contraire à lui. Ce ne sont point en général les scrupules qui lui feront abandonner le gouvernement. La passion politique, les attaches de parti empêcheront même ces scrupules de naître.

Il y a un élément encore plus important, qu'on néglige dans ces raisonnements : c'est l'idée que la justice et le droit ne peuvent pas être la simple expression d'une opinion, la simple création d'une majorité. Si on met le droit dans le domaine de l'opinion, on en fait une affaire de parti : il n'y aura plus de justice, le caprice et l'injustice en occuperont la place. Les majorités ne peuvent pas, en raison seulement de leur valeur numérique, transformer leur opinion et leur volonté en droit. Cela peut être fait d'autant moins par le parti qui les représente, ou qui est censé les représenter à la Chambre,

Dans cet ordre de questions il faut distinguer deux catégories de faits, qui diffèrent par leur caractère et leurs conséquences.

Certains faits politiques consistent dans des actes de simple opportunité, dans l'utilité de faire ou de ne pas faire une certaine chose d'une telle manière et dans un moment donné, de pourvoir par tels ou tels procédés au bien public. Pour les faits de cette nature, on comprend bien la formation des|partis, et la soumission des minorités aux majorités. Il s'agit, par exemple, d'imprimer un certain caractère à la politique extérieure, et on discute s'il convient de faire certaines ouvertures à une puissance, de stipuler une alliance, de se retirer d'une convention diplomatique, de se tenir à Técart ou d'intervenir dans une action qui modifie les rapports entre plusieurs Etat.<%; ou bien il s'agit d'une question de politique intérieure, et l'on cherche le moyen de prévenir une émeute, de combattre le mécontentement dans une province, de favoriser le développement des arts ou des sciences ; ou bien enfin il s'agit d'une question de politique ecclésiastique, de régler la conduite de rÉtat envers l'Église, d'encourager des corporations religieuses, de surveiller certaines formes de croyances : pour ces faits et d'autres du même genre, l'existence sumultanée de plusieurs opinions est possible, et on comprend à ce point de

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vue la formation des majorités et des minorités. Ce sont des questions d'opportunité, qui se rapportent à des phénomènes instables, et admettent des règles variables. L'établissement de règles fixes et précises arrêterait les efforts continuels d'adaptation, par lesquels un organisme complexe, comme l'État, se met et se maintient en rapport avec les conditions variées du milieu dans lequel il fonctionne. La détermination de ces exigences et de ces conditions est, dans un pays libre, laissée à la volonté spontanée de tous les citoyens, qui s'intéressent à la chose publique. Et, comme ils n'envisagent pas ces faits de la même manière, on voit apparaître des groupes d'opinions différentes qui constituent les partis.

En ce qui concerne ces phénomènes contingents, l'action des partis peut se développer librement avec de faibles risques et de grands avantages. Tel doit être en effet le champ d'action des'partis politiques.

Malheureusement ils ne se renferment point dans ce domaine restreint sous le régime du gouvernement de Cabinet ; ils envahissent le domaine du droit, et alors leur action devient dangereuse et nuisible. Quand il s'agit de droit et de justice, la division des partis n'est plus admissible, parce que l'esprit de parti offusque l'idée de justice et rend difficile, ou même impossible, la recherche sereine et l'application impartiale du droit. Il ne saurait être question de majorité ou de minorité, parce que le nombre des adhérents ne peut décider de la justice d'un principe.

Comment mettre en doute, par exemple, ou faire dépendre d'une opinion la liberté des personnes ou le respect des contrats? Qu'une majorité soit hostile à ces principes, en serontils pour cela moins justes et moins nécessaires à l'existence d'une société?

On pourrait à la rigueur objecter que les partis politiques trouvent leur raison d'être, non dans ce qui a trait à la vérité de ces principes, mais dans la manière de les entendre ou de les appliquer. L'objection ne change pas pourtant les effets qui dérivent de la nature même des choses. La différence d'interprétation de ces principes peut donner lieu à une simple divergence d'opinions, qui n'altère point leur caractère. Si elle devient une question de parti, les raisons de droit se trans-

forment bientôt en des motifs d'opportunité, la règle de justice est considérée comme une règle de convenance, le droit cède la place à la politique. Les questions de droit ne peuvent pas devenir questions de parti sans être dénaturées.

On ne peut donc nier la nécessité de notre distinction entre deux grandes catégories de faits : Tune embrasse les phénomènes qui ont un caractère politique, et comme tels sont du domaine des partis ; l'autre embrasse les faits ayant un caractère juridique qui ne leur permet pas de devenir jamais une question de parti.

Le Cabinet, dans les gouvernements parlementaires, se trouve en face de ces deux ordres d'idées : il doit, d'une part, diriger la politique quotidienne de l'Etat, et, d'autre part, gouverner dans les limites de la loi et pour en assurer le respect. Le Cabinet exerce en outre une importante fonction législative, en proposant et en défendant les lois d'ordre soit politique, soit juridique ou administratif.

Les fonctions du Gouvernement ont donc un double caractère qui correspond aux deux sortes de faits indiqués plus haut : une fonction politique et une fonction administrative ou juridique. La confusion entre les deux ordres de fonctions devient alors facile et presque inévitable dans les conditions où se développe la vie du Cabinet. On devine quelle est la fonction qui doit le plus souffrir de cette confusion.

Le Cabinet] étant l'organe d'un parti, l'instrument par lequel ce parti triomphe et gouverne, doit naturellement dans toutes ses actions s'inspirer de l'esprit du parti. Et cet esprit se révélera non seulement dans la catégorie des faits qui le comportent, mais aussi dans la catégorie de ceux qui devraient l'exclure. Qu'on n'essaie pas de prétendre que le Cabinet peut observer, en pratique, la distinction entre les questions politiques et les questions juridiques : tout ministère est une création de la politique, et doit surtout à la politique la continuation de son existence.

Son caractère, sa composition même interdisent au Gouvernement de refuser à la politique la suprématie ; il ne pourra s'empêcher d'introduire la politique dans le droit, et de sacrifier celui-ci à celle-là, soit en transformant en questions politiques des questions purement administratives, soit

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en cherchant à résoudre des problèmes juridiques par des raisons politiques. Tels sont les dangers de l'esprit de parti dans le gouvernement parlementaire, et voilà pourquoi un gouvernement de parti ne peut se justifier, malgré toutes les fictions et tous les raisonnements imaginables.

Les partisans du gouvernement parlementaire peuvent avoir recours à un autre raisonnement, pour légitimer le gouvernement de parti et démontrer sa nécessité, en soutenant que les partis ne sont pas des phénomènes artificiels, mais bien des formations organiques et spontanées de la vie politique qui représentent des tendances profondes de Tesprit humain et des besoins inhérents à toute société.

Le besoin de conservation et de progrès, dira-t-on, fait naître des manières différentes d'envisager les choses de l'État, et de concevoir le meilleur moyen d'atteindre le bienêtre de la communauté. Ces besoins produisent les partis, rendent inévitable et nécessaire leur action, et bienfaisante leur influence. Ils représentent dans l'État ce qu'est dans l'individu la force de conservation et la force de développement, c'est-à-dire les deux forces qui permettent l'adaptation des êtres à leur milieu. Leur action ne peut être qu'utile, et ce serait un malheur, un danger pour l'existence même de l'État, si on voulait la combattre, en supposant que cela fût possible et servit à quelque chose. Telle est la théorie que l'on peut nous opposer.

Tout cela est vrai, mais n'infirme pas nos précédentes affirmations. Nous ne nions pas que l'existence des partis soit nécessaire et puisse même être utile dans un État, mais nous pensons que les partis ne doivent pas constituer la seule base du gouvernement. Les partis ont le droit d'influer sur la chose publique ; nous n'admettons pas que cette influence puisse être illimitée. Les partis, comme tous les faits qui sortent de leur champ d'action, deviennent alors dangereux. Pour que leur action soit bienfaisante, il faut qu'elle soit réglée, et elle ne l'est pas quand, par le moyen du Cabinet, elle envahit le domaine des droits. Contrairement à ce qui devrait être, le droit devient dans ce cas un objet de critique et de discussion au moins pendant quelque temps. Si la politique change et a besoin de toujours se modifier, le droit exige au contraire

BS PARTIS POLITIQUES BT LE GOUVBRNBMBNT DE CABINET 211

une certaine fixité et même rigidité de règles. Les partis sont la cause et Tâme des changements politiques, parce que chaque parti qui monte au pouvoir sent le besoin de changer et de réformer pour approprier la chose publique à ses principes. De là ces modifications continuelles des lois et des règlements qui caractérisent nos gouvernements parlementaires, et par suite desquelles tout devient précaire et incertain ; les rapports juridiques sont troublés par cet état de choses, et les intérêts individuels et sociaux en souffrent.

Quand tout semble affaire de parti, quand l'esprit de parti s*insinue dans les moindres actes de la vie sociale, pour faire discuter ce qui ne devrait pas être mis en doute, et agiter ce qui devrait rester immuable, il n'est possible de maintenir aucune stabilité de liens, de rapports, et de conditions : c'est déjà beaucoup si TEtat ne se désorganise pas. Il devient dans tous les cas presque impossible d'atteindre un degré supérieur de développement.

Nous avons examiné d une façon générale les rapports des partis avec le Cabinet, et l'action qu'ils exercent sur le gouvernement. Recherchons maintenant ce qui se produit dans le gouvernement parlementaire, quand les partis sont bien organisés et disciplinés.

Ordinairement, on pense que le gouvernement parlementaire ne pourrait pas exister sans des partis politiques compacts, ayant dos programmes distincts et des tendances caractérisées. On croit qu'un tel gouvernement ne peut bien fonctionner que quand ces partis s'organisent dans la Chambre de manière à appuyer une administration quelconque. Cette opinion est tellement répandue et enracinée qu'on paraîtrait commettre une hérésie si on prétendait avoir une opinion contraire. Pourtant nous nous permettons d'affirmer que l'existence des partis bien disciplinés n'apporte pas au gouvernement de Cabinet les bienfaits qu'on imagine, tandis qu'elle présente plusieurs inconvénients, qui peuvent rendre très difficile ou même impossible le fonctionnement régulier des pouvoirs.

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Quand le parti est fort et compact, il faut que le Cabinet se montre très fidèle aux dogmes de ce parti ; il ne peut s'écarter ni des principes, ni des articles de son programme. L'intolérance de chaque groupe politique est alors très accentuée, son exclusivisme est complet. Il ne fait pas do concessions, il n'admet pas de transactions avec d'autres partis.

Les principes proclamés doivent être intégralement maintenus et appliqués. Mais il peut arriver que le Cabinet voie plus loin que son parti, qu'il envisage dans les questions des aspects qui échappent à ses amis à cause de leurs tendances unilatérales et de leur point de vue limité. Non seulement il peut arriver, mais ordinairement il arrive que les conditions même deradministration,les exigences du pouvoir obligeraient le Cabinet à être moins exclusif que son parti. Altro è inpiazza altro in palazzo [Autre chose est sur la place, autre chose dans le palais)^ dit un proverbe florentin ; celui qui est au pouvoir voit mieux les choses que celui qui est dans la foule, celui qui agit en connaît bien plus que le simple spectateur. L'homme d'État se trouve en face de nécessités, d'intérêts qu'auparavant il ne soupçonnait pas et ne pouvait imaginer. Alors il est obligé de modérer, de modifier ses sentiments et même d'adopter des opinions opposées à celles qu'il professait jusqu'alors. Combien de personnages politiques n'avonsnous pas vus changer d'opinions et de conduite, en passant de l'opposition au gouvernement, de la Chambre au ministère ?

Les hommes qui sont au pouvoir peuvent donc reconnaître la nécessité d'abandonner certains préjugés, certains principes exagérés, en mettant un peu de côté les dogmes de leur parti. Mais comment pourraient-ils le faire ? Quand les partis sont mal disciplinés et peu rigides dans leurs doctrines, la chose semble assez facile : le Cabinet a mille moyens pour se procurer l'amitié d'un groupe, pour entraîner une fraction de l'Assemblée, et pour composer ainsi une majorité favorable à ses projets. Ses adhérents sont assez dociles en général pour se laisser persuader certaines opinions contraires aux leurs. Il ne faudra pas même employer la corruption pour obtenir ce résultat : la tactique parlementaire, ou l'impulsion donnée par l'opinion publique[ou la presse pourra suffire.

La chose devient très difficile quand les partis politiques sont compacts et disciplinés; le Cabinet se verra alors forcé de subir en tout les dogmes du parti, de gouverner exclusivement selon les idées de celui-ci, et d'être purement et simplement son comité exécutif. Il ne sera plus possible d'amener les membres du parti ou une simple fraction d'entre eux à modifier ses propres idées, à faire accepter et appuyer une politique quelque peu différente de celle qui est conçue sur les bancs de la Chambre et, peut-être, puisée dans une connaissance imparfaite des phénomènes politiques. Les membres du parti qui changent d'opinion ou témoignent de dispositions favorables aux nouvelles opinions des ministres sont bientôt considérés comme des girouettes ou des traîtres. Ils sont perdus, ils ne trouvent plus de crédit chez leurs amis et ils sont regardés avec soupçon par leurs adversaires euxmêmes.

Le Cabinet doit céder s'il tient à rester au pouvoir, de sorte qu'on arrive à ce fait étrange de voir le gouvernement aux mains de ceux qui n'en ont pas la responsabilité, et qui n'ayant pas connaissance des difficultés du pouvoir ne peuvent en apprécier toute l'étendue. C'est une machine mue par ceux qui n'en comprennent pas le mécanisme. Comment s'étonner ensuite qu'elle marche à l'aventure et fonctionne mal? De là une série de dispositions et de lois, qui ne répondent pas aux conditions réelles du pays, n'en satisfont pas les besoins, n'en contentent pas les aspirations légitimes, et constituent une politique en contradiction avec la volonté de la nation. L'éloignement du pays à l'égard de son gouvernement s'accentue ainsi, et il devient à la fin impossible de maintenir le bon accord entre eux.

Ce n'est pas tout. On sait qu'une des fonctions les plus importantes de la Chambre des représentants est le contrôle des actes du Gouvernement. Les amis du régime parlementaire fondent les plus grandes espérances sur cette prérogative, ils pensent que sous les régimes qui ne sont pas parlementaires, mais simplement représentatifs, comme par exemple celui de la Prusse et de l'Empire allemand, la Chambre ne peut exercer aucune influence sur les actes de l'Exécutif. Celuici est parfaitement indépendant de l'action de celle-là, et peut

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commettrL* toute (*spèce d'actes arbitraires et abusifs, sans que les représentiuita du pruple aient le droit de s'y opposer. Le gouvernement parlementaire présenterait donc ce grand avantage de rendre TExtu-ntif, qui estTorgane le plus puissant de rÉtat, responsublp vis-a-vis de la Chambre, et en grande partie dépendant de son bon vouloir. On aurait ainsi un frein destiné à empocher ce pouvoir d'abuser de sa force, et à le contraindre ii'ngîr dans les limites de ses droits. Cependant une grande partie de ces avantages peut être perdue quand les partis sont organisés et exercent une action disciplinée. Il n'est pas ditlictle de comprendre comment cela peut arriver.

Le parti qui a la majurité et qui soutient le Cabinet est naturellement porté h cMre indulgent envers le gouvernement qui est sa créature ; il cherchera même à atténuer les erreurs ou les abus qu'il a \m commettre. Ce parti se gardera bien de faire une critique cruelle des actes ministériels en pleine Chambre et de mettre eu péril l'existence du Cabinet par des questions, des interpellations et des ordres du jour. Ces actes pourraient affaiblir la solidité du parti, faire le jeu des adversaires eu leur montrant des côtés faibles et vulnérables dont ils ne tarderaient à profiter. Et, de fait, le parti opposé épie les mouvements de son concurrent, et attend avec empressement le moment propice où quelque faute viendra porter la discorde dans les rangs de la majorité. Il saisira avec joie Toccasion d une dissidouee, pour livrer bataille avec chance de succès, l'ne majorité bien disciplinée sera donc très prudente, et klehera d'éviter tout prétexte de discorde.

De plus, à quoi bon critiquer les actes du Cabinet ? Ils sont sans aucun doute conformes aux désirs de la majorité. Nous avons vu que le Cabinet doit devenir le serviteur très humble du paj*ti. Par conséquent, les abus que le ministère pourra commettre, ou se rapportent à des faits étrangers à l'intérêt du parti, et alors celui-ci n'a aucune raison de les combattre, ou, au contraire, ont été commis pour favoriser les intérêts du parti, et alors celui-ci, plutôt que de les combattre, aura mille raisons pour les approuver et les justifier.

Dans de telles conditions le contrôle du côté de la majorité se réduit â rien ; il sera exercé de façon à ne présenter aucune Titilitc pratique. Il n'aura pas pour but le bon gouvernement

de la chose publique, il tiendra simplement à favoriser les intérêts du parti. La majorité ne s'occupera plus de savoir si le Cabinet gouverne bien ou mal, elle s'assurera seulement qu'il agit d'une manière avantageuse aux intérêts du parti.

Tel est le contrôle exercé par la majorité. Quel sera celui du parti d'opposition ?

Le contrôle de l'opposition parlementaire a fait l'objet de nombreuses dissertations. Les écrivains versés dans le droit constitutionnel ont beaucoup insisté sur son utilité et ses effets bienfaisants. L'opposition a été représentée comme la sentinelle vigilante qui observe les actes du Cabinet, pour dévoiler les abus commispar lui, le rappeler à l'accomplissement de ses devoirs, et rendre réelle sa responsabilité. Elle adresse les questions et les interpellations, et propose les ordres du jour, qui constituent pour le Cabinet des avertissements et des obstacles opposés au penchant qu'il a d'outrepasser ses pouvoirs. Elle prépare habilement les échecs du Cabinet, quand il a fait son temps, et ne représente plus les aspirations du pays. C'est, affirme-t-on, dans l'opposition que réside le vrai pouvoir de contrôle ; il n'est que nominalement placé dans toute la Chambre ; en réalité, il constitue la tâche propre de l'opposition.

Cette théorie, vraie jusqu'à un certain point, peut devenir absolument fausse quand les partis sont rigoureusement disciplinés.

Le parti d'opposition a certainement tout intérêt à affaiblir et à démolir le parti qui gouverne ; mais d'autre part il est intéressé à ne pas compromettre sa cause et à ne pas mettre en vue sa propre faiblesse. Elle apparaîtrait trop, s'il tourmentait continuellement le Cabinet par des questions, des interpellations et des ordres du jour. L'opposition perdrait ainsi une grande partie de son efficacité. La majorité en serait encouragée, et marcherait plus sûrement vers le succès. A propos des partis politiques on pourrait répéter très bien : Omne ignotum pro magnifico habetur. Le mystère dont un parti se couvre, la prudence avec laquelle il sait cacher l'état réel de ses forces et les moyens dont il dispose pour combattre l'adversaire, sont des éléments qui contribuent beaucoup à son crédit, accroissent dans le public l'opinion de sa force, et le

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rendent bien plus effrayant qu'il ne l'est réellement. En dîssimulinit le plus possible le nombre de ses membres, il peut toujours laisser croire que ce nombre est considérable, qu'il comprend beaucoup plus de personnes que Ton n'en commit, et que, le cas échéant, plusieurs de celles qui ne se sont pas encore prononcées entreraient dans les rangs du parti. L'ignorance des véritables moyens d'attaque de la minorité peut toujours donner à croire que ces moyens sont puissants et dangereux pour le parti adverse. Ces raisons obligent un parti d'opposition bien discipliné à conserver une certaine réserve, ce qui doit beaucoup limiter son contrôle sur le Cabinet.

Une des formes les plus efficaces du contrôle consiste dans les* ordres du jour, parce qu'un déplacement accidentel des votes, un discours habile ou maladroit, un malentendu quelconque, une phrase imprudente prononcée par un ministre dans la discussion, peuvent affaiblir la majorité, ou même transformer en minorité la partie qui gouverne. Mais, dans les conditions que nous supposons, ces scrutins sont justement la chose que la minorité tâchera avant tout d'éviter. Ils mettent trop à découvert ses forces et donnent à l'adversaire une preuve trop évidente de son infériorité. Chaque vote de ce genre, quand les partis sont compacts et disciplinés, ne fera que démontrer l'inanité des efforts de la minorité, ce qui accroîtra T audace du parti qui est au pouvoir.

Que devient alors le contrôle de l'opposition ? Une série de discours, de déclamations, d'attaques purement oratoires, non suivis des actes qui devraient les rendre efficaces. Et c'est déjà beaucoup si le parti qui gouverne daigne répondre à ces discours. A quoi bon, en effet, réfuter ce qui ne peut pas être dangereux ? Tout finira donc par des discours et la majorité n'eu soriîni pas affaiblie.

En admettant même que le contrôle exercé par l'opposition devienne plus actif, quel effet pourrait-il produire sur les actes du Gouvernement? Un effet certes bien limité, quand la majorité est iiilèle au Cabinet, et quand le parti, bien discipliné, acrepte unanimement les mêmes idées et le même programme 3iu\i^ laisser réduire ses forces. Le droit de contrôle ne saurait eonstituei' un frein et remplir son but, quand il ne peut, le cas

échéant, faire courir quelque danger aux personnes contre lesquelles il s'exerce. Sinon, ces personnes ne le craignent pas. C'est justement ce qui arrive lorsque la majorité est compacte; elle aborde ces attaques sans se troubler et les efforts de la minorité sont regardés comme impuissants.

Les effets tant vantés du contrôle cessent donc de se produire, n'importe sous quel aspect on les examine.

Dira-t-on qu'il reste toujours cette influence déterminée par. la persuasion, par la justice de certaines critiques, par la force morale et l'autorité, que peut acquérir une opinion ou une protestation ? 11 faut se rappeler que tout parti discipliné est en même temps exclusif : sa discipline, sa solidité dérivent principalement de la foi que chaque membre a dans le credo commun et de la conviction que le programme du parti est le seul vrai et le seul juste. Aussi les critiques et les avertissements qui n'entraînent pas de sanctions positives demeurent-ils sans effet à son égard. Un parti ne craint pas la force morale ou l'autorité des opinions d'autrui. Prétendre l'entraîner par la seule force de la raison, c'est méconnaître les éléments essentiels de la psychologie politique.

Si cet exposé est exact, on se demande sans doute comment se produiront les crises de Cabinet et comment le pouvoir pourra passer des mains d'un parti dans celles d'un autre. Le parti de la majorité ne voudra pas céder la place à son adversaire, et se laisser enlever les rênes du Gouvernement; dès lors, il me semble que la minorité ne devrait jamais espérer voir triompher son programme. Les choses se passeraient comme nous l'indiquons, si la Chambre n'avait pas à se renouveler. Mais, avec le renouvellement périodique ou extraordinaire de la Chambre, un déplacement de majorité peut se produire et se produit souvent en effet.

La cause de cette modification vient alors du dehors et ne résulte pas du jeu des partis dans la Chambre. Les amis du système trouvent dans ce fait une raison d'en faire l'éloge. Ce n'est plus la Chambre qui décide à quel parti doit être confié le pouvoir, quel est le programme politique qu'on doit suivre, quel principe, quelle méthode de gouvernement est préférable; le pays lui-même prend cette décision. Les électeurs, en conférant la majorité des suffrages à un parti, déter-

RBYUB DU DBOIT PUBUC. — IV 16

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minent la majorité parlementaire qui doit gouverner et le programme politique qui doit être suivi.

Quelle meilleure application de la souveraineté populaire, nous dit-on! Au fond c^est le peuple qui choisit son propre Gouvernement, la Chambre est simplement Tinstrument qui assure l'exécution de la volonté du peuple. Quelque rhéteur ou quelque utopiste peut même arriver à croire que ce système nous ramène au gouvernement du peuple par le peuple, c'est-à-dire à la démocratie directe de l'antiquité classique. Et, ce qu'il y aurait de plus étonnant encore, ce résultat se produirait en dehors du petit Etat antique et alors qu'il semblait démontré que, dans le grand État moderne, un tel régime serait impraticable. Quel triomphe pour l'art politique que d'arriver à concilier la démocratie directe de l'antiquité avec l'organisme compliqué de l'État moderne !

Malheureusement tout cela n'est qu'un rêve, la réalité est bien éloignée de ces illusions. Ce n'est pas toujours un bien, c'est même le plus souvent un mal, que le corps électoral soit appelé à décider lequel des deux partis doit obtenir le pouvoir. Dans ce cas, les partis sont obligés de soumettre au pays la discussion des doctrines qui, autrement, aurait eu lieu devant la Chambre. De deux choses l'une : ou c'est le pays qui doit choisir lui-même et proposer au chef de l'État le Cabinet, et alors la Chambre ne devrait plus perdre son temps à discuter en vue de déterminer ou de modifier le programme du gouvernement ; son contrôle même sur l'Exécutif n'aurait plus de raison d'être ; ou, au contraire, c'est la Chambre qui doit faire ce choix, et pourquoi laisser alors la décision définitive au corps électoral ?

Cette discussion des affaires publiques portée devant le corps électoral offre des inconvénients sans nombre. Un des défauts du régime parlementaire consiste dans l'insufiisance d'hommes capables de comprendre et de discuter, au sein des Chambres, avec compétence les intérêts toujours plus compliqués de l'État moderne. Il en résulte que les questions sont souvent résolues en vertu de principes erronés, dans lesquels le sentiment domine le raisonnement et l'examen impartial des faits. Cet inconvénient deviendrait incontestablement plus grand quand la discussion serait portée devant le

corps électoral. Certes les personnes compétentes n'y font pas défaut ; elles seraient même plus nombreuses que dans la Chambre ; mais ce ne seront pas elles qui pourront décider, c'est le nombre, c'est-à-dire la masse. Celle-ci n'écoutera pas les citoyens éclairés, car elle ne comprendra pas, elle ne saura pas discuter les questions de gouvernement avec sérénité et compétence, n'ayant ni l'aptitude, ni le savoir nécessaires. Si les Chambres sont souvent exposées à juger les questions sous l'action du sentiment irréfléchi ou même du charlatanisme, ces causes feront encore plus sentir leur influence sur le corps électoral. Celui-ci écoute seulement les personnes qui excitent ses passions, et flattent ses préjugés. Les personnes capables, à ses yeux, celles qui auront beaucoup d'autorité sur lui, seront les démagogues, les orateurs de carrefour, les intrigants et les meneurs. Les hommes vraiment honnêtes et éclairés, au contraire, ceux qui ont une compétence technique, des connaissances spéciales, ne trouvent pas de crédit auprès de la foule. Ils acquièrent diflîcilement la faveur populaire, parce que le plus souvent ils ne savent pas employer les artifices qui plaisent au peuple et se refusent à user des moyens qui peuvent attirer les suffrages. Aussi les questions seront-elles discutées et résolues par des personnes inhabiles et les intérêts multiples de l'Etat tomberont-ils à la merci d'une multitude qui ne pourra pas les comprendre.

Cet argument semble peut-être trop prouver, puisqu'il servirait à combattre même le régime représentatif : Si le peuple n'est pas capable de comprendre et de discuter les intérêts de l'Etat, il ne doit pas pouvoir élire les personnes appelées à le représenter. Les deux fonctions ne sont cependant pas identiques. Désigner une personne dans laquelle on a confiance et qu'on croit apte à exercer un certain emploi, n'est pas discuter les questions dont cette personne devra s'occuper. Choisir un architecte, pour construire une maison, est tout autre chose que de faire soi-même le plan de construction de cette maison. S'il y a un système avec lequel les bénéfices de la représentation peuvent se perdre, c'est justement celui qui remet au corps électoral le pouvoir de déterminer lui-même le programme politique du gouvernement,

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el de déclarer chaque fois à quel parti doit appartenir le pouvoir. Alors disparaissent tous les avantages qu'on peut attendre d'une assemblée choisie discutant les affaires publiques. Dès que la décision la plus importante dépendrait du corps électoral, l'assemblée n'aurait au fond qu'une tâche insignifiante ; la discussion la plus importante aurait lieu devant le corps électoral et non devant l'assemblée. Les délibérations de la Chambre seraient tout académiques, parce qu'elles ne pourraient guère avoir d'influence sur la vie du gouvernement et le déplacement dos partis. Au contraire, la discussion qui se produirait dans le corps électoral serait vive et passionnée, parce que de son issue dériveraient les plus graves conséquences pour le gouvernement du pays.

La décision de questions aussi importantes pourrait-elle être raisonnablement portée sur la place publique et laissée au jugement d'un corps aussi nombreux ? Déjà un des défauts que Ton reproche aux Chambres des Etats modernes est d'être trop nombreuses, de telle sorte que la discussion ne peut être ni calme, ni ordonnée : les questions sont ainsi examinées sans impartialité et sans précision ; de plus, il n'est pas possible à chacun de développer ses raisons et de faire entendre ses avis. Quelle ne serait pas l'aggravation de ces défauts quand la discussion aurait lieu, non dans une seule Chambre, où le nombre des personnes réunies d'ordinaire n'est pas supérieur à un demi-millier, mais au sein d'un corps immense de citoyens, qui ne peuvent se rassembler dans un lieu déterminé et ne sauraient avoir des rapports directs entre eux ? Non seulement on n'aurait plus à espérer de délibération sereine, mais on ne pourrait songer à une discussion quelconque. Dans un ensemble aussi étrange et hétérogène de personnes, qui appartiennent à toutes les classes sociales, à tous les degrés de culture intellectuelle, à toutes les conditions de fortune, et sont disséminées sur le vaste territoire de l'État moderne, il est impossible de faire naître une entente féconde. Ce serait une confusion inextricable dans laquelle la cause de la justice et de la vérité n'aurait rien à voir.

Quand la solution des problèmes sociaux est confiée au corps électoral, on devine l'acharnement des partis à se dis-

puter les faveurs et Fappui de la foule. Leur acharnement est d'autant plus grand que les partis sont plus rigides, disciplinés et intolérants. Ils usent alors de tout moyen pour se procurer le vote des électeurs, dont tout dépend ; rien ne les rebute et ils s'efforcent de l'acquérir, ou même de l'arracher par les menaces ou la violence. La corruption électorale, déjà si répandue et si effrontément pratiquée, ne pourrait trouver des conditions plus favorables et un milieu plus propice que celui-ci. Les partis ne se font point scrupule de l'employer sur une grande échelle, d'en faire même l'arme principale de la lutte. Les formes nombreuses et variées de corruption, des plus subtiles aux plus visibles, sont mises en œuvre avec persistance, sans égard aux travaux, aux dépenses, aux sacrifices qu'elles coûtent. Et les formes déjà connues de corruption électorale ne sont même pas trouvées suffisantes; le zèle des deux partis s'exerce à en inventer de nouvelles, mieux appropriées au but qu'on se propose.

Parmi les moyens destinés à agir sur le corps électoral et à le dominer, un des principaux est celui des comités électoraux hiérarchiquement organisés, selon le système des États- Unis américains : d'un comité central rayonnent une multitude de sous-comités locaux, tous étroitement liés par un même esprit. Le mot d'ordre envoyé du comité central est strictement observé ; toutes les forces dont dispose cette grande organisation concourent au triomphe du parti. Au fond les élections sont faites par une petite minorité, qui prétend) interpréter et représenter les intérêts de tout le pays.

C'est à ce résultat que doit aboutir l'appel au peuple : appliqué à la lutte des partis, il peut faire courir de grands dangers à la sécurité de l'État, menacer la stabilité de ses institutions et arrêter le progrès des libertés publiques. Dans tous les cas, un tel système ne peut assurer le triomphe de la justice et affirmer le vrai droit du peuple.

Tout ce que nous avons dit sur les conséquences que peuvent produire dans l'État les partis politiques bien organisés, n'est pas un ensemble de suppositions sans fondement ; c'est la déduction scientifique des principes les plus sûrs de psychologie sociale et politique, confirmés abondamment par les faits.

222 V. MICBLI

De tous les États parlementaires du continent la Belgique est peut-être le seul qui présente des partis bien disciplinés. Aussi commence-t-on à voir apparaître plusieurs des phénomènes que nous avons indiqués. Il est très rare, par exemple, que dans ce pays des divergences naissent au sein des partis pendant les discussions parlementaires, et il est encore plus rare que ces divergences se manifestent dans les scrutins. « Chaque foisqu*une question politique est soulevée devant les Chambres, dit un écrivain belge, la discussion se termine par un vote de toute la droite contre la gauche. Il serait facile de citer les rares hommes politiques qui ont eu parfois le courage de se séparer dans quelques affaires importantes du gros de leur parti. Le député qui ne veut pas suivre la ligne de conduite adoptée par ses amis, préfère échapper aux récriminations par une absence calculée » (1). Les députés n'ont le droit de penser que conformément au credo du parti ; celui qui pense autrement, quelles que soient ses qualités et sa capacité, ne peut prétendre à un rôle efficace dans les délibérations.

Les interpellations devant la Chambre belge « sont rarement clôturées par l'adoption d'un ordre du jour : l'opposition, certaine d'un échec, se garde bien de proposer des motions de blâme ou de défiance ; la majorité, de son côté, ne prend la peine de donner aux ministres une marque expresse de son approbation et de sa confiance que s'ils ont été l'objet d'attaques particulièrement violentes et passionnées » (2). Et vraiment, elle n'a pas besoin de se défendre quand elle sait que l'ennemi est impuissant. Mais si le danger devient pressant, son esprit de discipline se révèle tout de suite. « L'éventualité d'une dissolution qui pourrait transférer le pouvoir aux adversaires suffit même à maintenir la discipline dans chaque fraction et à empêcher la division des votes dans la majorité » (p. 260). De manière que ce n'est plus la Chambre qui renverse les ministères, mais le corps électoral : « la Chambre ne renverse plus les ministères, dit le même auteur, elle laisse ce soin au corps électoral » (p. 239). Et « la

(1) DUPBIEZ. Le» ministres dans les prinripaux pays. Les ministres ea Belgique. Paris, 1892, 1. 1, p. 2.38.

(2} Op. cit., p. 256.

question de confiance ou de défiance dans les ministres se pose devant la nation plutôt que devant la Chambre.... Si l'opposition discute parfois avec tant d'acharnement la politique gouvernementale, ce n'est pas en vue d'un résultat immédiat, car elle se garde presque toujours de déposer une motion de blâme ; mais elle espère éveiller l'attention du corps électoral » (p. 261).

Quel est ce corps électoral? Le même auteur se donne la peine de le décrire ; chaque parti « se trouve représenté dans chaque circonscription électorale par une association permanente qui veille à l'inscription des électeurs, choisit les candidats, détermine les programmes, dispose de tous les moyens d'influence, et notamment de la presse. Ces associations locales, fédérées entre elles, obéissent à l'impulsion d'un comité central, où siègent les chefs de chaque parti. Il y a ainsi deux hiérarchies d'associations rivales en dehors desquelles il est extrêmement rare qu'un candidat puisse espérer conquérir un mandat parlementaire » (p. 239).

La lutte se développe donc dans une arène plus vaste, où tous les inconvénients qu'elle entraîne déjà dans une Chambre, se reproduisent, avec des proportions bien plus grandes et avec des conséquences bien plus nuisibles. C'est seulement en apparence que la décision est remise à la conscience du pays et à la voix de l'opinion publique ; en réalité, elle dépend des comités électoraux et surtout du petit nombre des membres qui composent le comité central, dont relèvent les comités locaux.

Nous serons plus bref sur l'influence des partis politiques sans organisation, fractionnés et variables, les faux partis politiques, qui naissent quand les mobiles et les intérêts n'arrivent pas à se fondre définitivement dans des groupes fixes et compacts. Le fait le plus commun dans les gouvernements parlementaires n'est pas l'existence de partis disciplinés, mais au contraire de partis sans organisation. Les maux qui dérivent de ceux-ci, au point de vue du gouvernement parlementaire, sont plus fréquents et plus connus. Nous assistons

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continuellement, en effet, à leur action sur la vie publique.

Un des premiers effets à constater quand les partis politiques n'existent pas ou ne réussissent pas à s'organiser, est l'instabilité des Cabinets. Dans de telles conditions, un Cabinet ne peut avoir une longpie durée ni même une exis* tence suffisante pour imprimer une certaine direction au gouvernement, et appliquer un programme donné. Il ne peut compter sur une majorité stable, ni espérer un accord permanent entre les éléments qui composent sa majorité. .

Celle-ci comprend un péle-méle d'opinions, d'aspirations^ d'intérêts hétérogènes liés artificiellement par quelque besoin précaire, par le désir d'arriver à un but secondaire, ou par d'autres mobiles divers et divergents. Elle se compose de groupes de personnes rassemblées à Taventure pour un scrutin, par un incident politique, par la désagrégation d'autres groupes ; ou bien elle est recrutée avec mille ruses par celui qui a besoin de son appui. Au premier choc ces majorités se dissolvent et se dispersent. Le but obtenu, un nouvel incident politique, l'habileté supérieure d'un autre intrigant, une discorde insignifiante, suffisent pour émiettier et détruire ces formations précaires, ces agglomérations factices. On peut dire alors, avec Laveleye, que « la Chambre est un sable mouvant où aucune administration solide ne peut s'asseoir ». On a ainsi une succession de changements ministériels, et le déplacement des chefs du gouvernement devient un fait ordinaire.

La crise prend le caractère d'un phénomène normal. En Italie, par exemple, on compte 31 changements ministériels de 1848 à 1884 avec le sixième ministère Depretis (1), c'està-dire dans l'espace de trente-six ans à peine ; dans les dix dernières années les changements n'ont pas été moins fréquents. En France, selon les calculs de M. P. Leroy-Beaulieu, la durée moyenne d'un ministère est de six mois (2). En Angleterre, où pourtant les partis sont assez organisés, M. Stickney comptait, de l'année 1762 jusqu'en 1868, 34 administrations différentes, dont 11 durèrent moins d'une

(1) Palma. Çueêtioni eoitituzionali, Firenee, 1885, p. 116. Nous considérons rhiitoire parlementaire italienne comme une continuation de celle du Piémont, o^est pour cela qu*on prend pour point de départ Tannée 1848.

(2) Lavblbtb. Le Oourernement dans la démocratie, Paris, 1882, t II, p. 99.

LES PÂfiTIS POLITIQUES ET LE GOOYERNBMBNT DE CABINET 225

année, 5 moins de deux, 5 moins de trois; trois cabinets seulement parmi les trente-quatre eurent une durée supérieure à six ans (1). M. Todd rappelle que dans la Nouvelle-Zélande il n^y eut pas moins de neuf changements de gouvernement dans Tespace de sept mois (2).

Tous ces changements empêchent le ministère de prendre pleine connaissance des affaires, de proposer les réformes nécessaires, de mettre en pratique une méthode quelconque de gouvernement. Les ministres n'en ont pas le temps; à peine ont-ils pris place, que leur pouvoir est déjà menacé. La bureaucratie de son côté se renforce de plus en plus, parce que les fonctionnaires ont très peu à craindre des ministres, qui, préoccupés de conserver à grand'peine leur portefeuille, ne peuvent jamais acquérir une connaissance précise des affaires administratives et des services publics. « Les ministres qui arrivent, dit M. Laveleye, ont à peine le temps de s'initier aux affaires en cours. Le jour où enfin ils sont prêts à donner leurs instructions, il leur faut boucler leurs malles et faire place à d'autres. Pourquoi un fonctionnaire obéirait-il à un supérieur dont il prévoit le départ à bref délai ? De l'impuissance et de rinstabilité des ministres résulte donc inévitablement un autre mal, l'inertie ou le désordre dans la hiérarchie administrative » (3).

Plus que l'inertie et le désordre, il faut alors craindre la tyrannie des bureaux. La bureaucratie qui se sent libre de tout frein, exagère toujours davantage ses formes, et s'éloigne déplus en plus du sentiment des intérêts du pays, qu'elle ne réussit plus à comprendre. Elle concentre son attention sur ses propres intérêts, qu'elle croit voir menacer par les cabinets qui apportent chacun des idées de réforme avec la prétention de laisser une trace de leur passage aux affaires. La bureaucratie éprouve le besoin de se défendre et, en se défendant, elle réussit facilement à dominer, parce qu'elle est une force stable tandis que l'autre est un pouvoir fragile et instable. « Au milieu des tendances politiques qui varient, écrit M. Prins, des ministères et des majorités qui se succèdent,

(1) Sticknet. a true reimUio, New-York, 1879, p. 39.

(2) Todd. Parliamentary Govemment in BritUh Colonieê, p. 644.

(3) Revue des Deum Mondée, 1882, 16 décembre, p. 832.

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quelle n'est pas l'influence du modeste employé qui reste et qui, dans ce chaos perpétuel, représente la tradition, l'expérience, la stabilité ? » (1).

Soumis à des fluctuations brusques et fréquentes, les ministères deviennent très difficiles à former, parce que par leur composition il faut contenter mille intérêts ou ambitions. Les nombreux groupes entre lesquels les partis se fractionnent, prétendent chacun à leur part de pouvoir, et veulent avoir leurs représentants dans le Cabinet. Celui-ci ne peut se composer que moyennant toute sorte de concessions et de transactions : on prend un ministre d'un groupe, un sous-secrétaire d'Etat d'un autre, on accorde une faveur à celui-ci, une promesse à celui-là, on fait espérer un appui à un troisième. On proportionne les satisfactions consenties suivant l'importance, les exigences, et la coopération de chaque groupe. Le Cabinet sera un ensemble bigarré de ministres de toutes les couleurs, de toutes les nuances politiques, ayant les idées les plus différentes sur le gouvernement et sur l'administration de l'État.

Ce serait un problème singulièrement difficile que de maintenir l'union de tant d'éléments hétérogènes, si l'ambition du pouvoir n'agissait utilement. Celle-ci, bien plus forte que les différences d'humeurs et d'opinions, permet à des coalitions monstrueuses de subsister, au moins tant que l'état d'esprit de la Chambre le permet.

Dans ces conditions une politique sincère et nette devient impossible. Comment les hommes d'Etat auraient-ils une conduite ferme, comment les rapports du Cabinet et de la Chambre seraient-ils empreints d'esprit d'entente et de suite ? « Tout devient équivoque dans le régime parlementaire ainsi appliqué, dit un écrivain déjà cité. Équivoques les votes de blâme ou de défiance car la majorité, formée souvent des éléments les plus opposés, sans autre lien que leur commune opposition au ministère, ji'offre aucune consistance et ne peut servir de base à un gouvernement, quel qu'il soit. Équivoques eux-mêmes les votes de confiance, qui sont dus moins à Tapprobation de la politique du ministère qu'à la crainte de son successeur éventuel, si bien que plus d'une fois le Cabinet

(1) Pbins. La démocratie et le régime parlementaire, Bruxellee, 1884, p. 10.

démissionne après un vote de ce genre. Equivoques enfin les changements et les reconstitutions de Cabinet intervenus à la suite desimpies intrigues de couloirs » (1).

Les crises partielles et les crises extra-parlementaires deviennent alors très fréquentes, parce qu'elles permettent encore mieux que les autres de maintenir Téquivoque et en môme temps de négocier avec les divers groupes pour contenter ceux qui se montrent le plus hostiles et sont le plus dangereux. On néglige, au contraire, les plus faibles. En Italie et en France nous voyons très souvent de ces crises, par lesquelles on éloigne du Cabinet des membres devenus particulièrement antipathiques à quelque groupe puissant ; on les remplace par d'autres, qui souvent combattaient la veille le ministère, mais lui assurent maintenant de nouveaux appuis.

Un (Cabinet ainsi composé, obligé de gouverner en ayant recours à de tels expédients, perd la plus grande partie de son temps à des manœuvres qui n'ont rien à faire avec le gouvernement et avec l'exercice de ses fonctions. Il se donne une peine inouïe pour maintenir fidèle cette coalition de groupes dont il a réussi à se procurer le concours ; il s'efforce par mille moyens de ne mécontenter personne et de satisfaire tout le monde sans éveiller de susceptibilités. Le mécontentement peut être contagieux dans une coalition dont le lien est si faible ; les défections sont toujours à craindre, car elles affaiblissent le gouvernement et peuvent en amener la chute immédiate. Les antichambres des ministères se transforment en agences ou bureaux de négociations, dans lesquels on prend des accords, on fait des ouvertures, on marchande des votes en échange de faveurs, on fait des promesses, on distribue des emplois, on exerce des pressions.

La principale préoccupation pour le Cabinet est toujours celle de se tenir au pouvoir du mieux qu'il peut. Il n'est jamais sûr du lendemain, et tous ses efforts sont absorbés par la nécessité de se défendre contre les dangers qui le menacent de tous les côtés et peuvent naître à toutes les heures. Les affaires véritables du Cabinet et de l'administration passent au second plan, et sont pour les ministres des affaires de

(1) DUPRIEZ. Op. eit^ p. 304.

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moindre importance. Avec la meilleure volonté ils ne pourraient guère s^en occuper, le temps leur manque ; car le peu qu'il en reste, après les efforts nécessaires à la conservation du Cabinet, ne suffit pas pour des affaires aussi graves et aussi compliquées que celles de l'État.

Ce n'est pas seulement dans les antichambres des ministères que le temps se gaspille : dans la Chambre se produit le même phénomène. La plus grande partie de l'activité de ses membres est employée à surveiller le Cabinet, non pas dans le but de le contraindre à gouverner avec justice, mais afin de l'obliger à tenir ses promesses, à satisfaire les intérêts des groupes et les prétentions de chacun ; ou bien encore avec l'intention de l'affaiblir, de le réduire à l'impuissance, de mieux le dominer, de le démembrer, pour donner une participation plus étendue à un groupe ; ou bien avec la pensée de le renverser, pour faire place à une nouvelle combinaison. Tous ces mobiles n'ont rien à voir avec les intérêts vrais du pays et de l'administration. Le contrôle sur l'Exécutif acquiert ainsi une importance capitale dans la Chambre, tandis que sa fonction législative devient secondaire. C'est pour cela que les questions, les interpellations sont innombrables, donnent lieu à des discussions interminables, absorbent une grande partie des séances et attirent toute l'attention des membres. Les lois sont à peine discutées, les séances réservées à leur discussion sont peu suivies, et les votes qu'elles réclament n'excitent guère le zèle des députés. Les lois deviennent une affaire importante seulement quand elles revêtent un caractère politique, c'est-à-dire quand leur approbation ou leur rejet peut menacer l'existence du Cabinet.

La principale occupation de la Chambre consistant toujours à surveiller le Cabinet, celui-ci est forcé de suivre la voie qui lui est tracée : agir avec circonspection, ne pas éveiller de susceptibilités, contenter les uns, apaiser les autres, promettre, faire espérer, favoriser ou déjouer les intrigues des couloirs. Le régime parlementaire devient alors un système organisé pour perdre le plus de temps possible.

La politique du Cabinet est réduite à se développer au milieu de difficultés sans nombre et par voie d'accord, de transactions, de compromis de tout genre ; elle est soumise

à toutes les influences, à toutes les pressions, et obéit aux volontés les plus diverses. Elle ne peut donc avoir aucune direction déterminée. On la voit agitée au gré des partis, et entraînée toujours par le plus fort. La méthode de gouvernement doit naturellement être pleine de contradictions, de doutes et de demi-mesures.

Aucun plan de réforme né saurait aboutir, car toute énergie se brise contre les exigences insatiables des groupes, et se trouve à la merci de soudaines coalitions. D'où la multiplicité et l'incohérence des dispositions, des décrets, des circulaires, des arrêtés qui rendent la machine bureaucratique plus compliquée et l'éloignent davantage des vrais besoins du pays.

Une autre conséquence encore de cet état de choses est que le gouvernement prend un caractère étroit et égoïste. Tout parti politique montre une tendance à l'égoïsme, parce qu'il confond souvent son propre intérêt avec celui de l'État et ne veut voir de salut que dans l'application de ses théories. En outre, chaque parti songe d'abord à son propre intérêt et seulement ensuite à celui de l'État. Sauvons le parti I C'est le premier cri qu'on lance dans les moments de danger. On ne dit pas ouvertement de négliger le bien de la patrie, mais comme chaque parti estime que la patrie ne peut se sauver sans lui, il enseigne à ses membres qu'il faut penser au parti avant tout (1).

Cette tendance égoïste du parti augmente à mesure que le parti se désagrège, se fractionne en petits groupes, en coteries, et dégénère en coalitions et en sectes.

Un vrai parti se préoccupe encore du bien de l'État, bien qu'il ait le tort de le confondre avec son propre intérêt ; mais le faux parti, le petit groupe, ne pense qu'à lui-même, c'està-dire à l'intérêt de ses membres, et il n'a le désir de triompher que pour l'utilité qu'il peut en tirer. La patrie, l'intérêt général, le bien public sont autant de mots qui lui servent à dégui-

(1) Pendant la dernière crise du cabinet italien le mot d*ordre de certains journaux était celui de : Sauvons la Oaucke ! Pour eux la patrie aurait couru un grand danger, et qui sait quel fléau inattendu serait tombé sur elle, si on n'avait pas sauvé la Gkiuche I Les problèmes les plus graves de notre politique iHtérieure et internationale ne comptaient plus en face de cette question essentielle : le salut de la Gauche.

SaO V. MIOELI

ser ses véritables intentions, pour s'élever au pouvoir. Dans un Etat et dans une Chambre où les partis ont pris ce caractère, le Cabinet ne peut manquer de se laisser gagner par les mêmes idées égoïstes. Chaque groupe usera de son influence pour obtenir du Cabinet toute sorte d'avantages particuliers, quoique cela puisse porter préjudice à l'intérêt général. Chaque parti n'accordera son appui qu'à la condition de recevoir quelque chose pour lui et pour les siens. La politique devient alors mesquine et gênée : « Petites conceptions, petites manœuvres, petites habiletés, petites intrigues, voilà de quoi se compose l'art de conquérir une majorité dans une assemblée législative, écrivait Louis Blanc. On y arrive à ne plus tenir compte que de ce qu'on a devant soi, autour de soi, et le pays est oublié (1). »

Une autre conséquence de ce régime, c'est l'ingérence des partis politiques dans l'administration. Avec le gouvernement parlementaire, les partis politiques éprouvent le besoin de s'immiscer dans l'administration. Une fois qu'on reconnaît à la Chambre le droit de contrôler l'Exécutif et de provoquer par ses votes les crises de cabinet, il n'est plus facile d'assigner des limites à ce droit. Les partis, naturellement, en profitent pour l'étendre, parce que plus ce droit est reconnu, plus s'accroît leur pouvoir. Le contrôle surTExécutifse transforme alors en une participation directe aux fonctions du gouvernement.

Une telle tendance peut être maintenue dans des limites restreintes tant que les partis sont organisés et compacts : en effet, ils n*ont point de raison pour affaiblir le Cabinet, et ne sentent pas le besoin de le transformer en instrument servile des intérêts personnels. Mais quand les partis dégénèrent en groupes et en coteries, le contrôle de la Chambre se convertit en ingérence illégitime, et les membres de la Chambre agissent sur le Cabinet et l'Administration pour obtenir ce qui peut être utile à eux, à leurs familles, à leurs amis et à leurs électeurs. Les recommandations, les demandes de faveurs, d'emplois, de subsides, de remises de peines, de promotions, de punitions injustifiées, les actes arbitraires et

(1) Louis Blanc, cité par Laveleye. Eewe de* Deux Mondes, p. 827.

injustes sont autant d^occasions et de conséquences de Tingérence des députés dans l'administration. Celle-ci est assaillie de tous côtés, est exploitée par mille ambitions, vengeances et convoitises. Le Cabinet ne peut résister à ces multiples tentatives de pressions, parce que chaque refus risque de faire des mécontents et de créer des obstacles, qui rendent sa tâche plus difficile ou même peuvent lui faire perdre le pouvoir. Très souvent les intérêts les plus graves de l'État peuvent être compromis par la résistance du ministère à commettre un abus ou à laisser passer une injustice. De telle sorte que parfois ce n*est pas seulement l'ambition du pouvoir qui oblige le Cabinet à supporter ces interventions abusives : la nécessité même de sauvegarder les intérêts de l'État l'oblige à les tolérer puisqu'il ne peut les empêcher.

Une crise de cabinet en effet, dans certains moments, peut être fatale, et produire des conséquences funestes pour la chose publique. La raison d'État conseille alors au Cabinet, entre deux maux de choisir le moindre, et d'admettre certaines ingérences, afin d'éviter les plus grands malheurs. De plus, les ingérences en appellent d'autres : Elles sont toutes également nuisibles, car elles troublent le fonctionnement des rouages administratifs et produisent des inconvénients de toute espèce ; ceux-ci entraînent à leur tour de nouvelles ingérences pour être réparés. Alors les députés s'immiscent dans l'administration, non plus seulement pour faire commettre des injustices, mais aussi pour faire accorder de justes réparations. Quand les recommandations sont érigées en système, quand tout s'obtient par leur moyen, il devient impossible d'espérer de l'administration qu'elle accomplisse son devoir envers les particuliers, si ceux-ci n'ont pas de recommandations. Ainsi tout le système représentatif est faussé, les députés se transforment en agents d'affaires de leurs électeurs, amis et parents, et la fonction de contrôle de la Chambre n'est plus un moyen de surveiller, mais bien de troubler l'administration de l'État.

Une dernière conséquence des faux partis politiques est celle qui résulte des rapports entre les électeurs et leurs représentants. Tous les liens qui unissaient les électeurs entre eux ont été supprimés, depuis qu'au principe organique de

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composition des collèges, qui prévalait au moyen âge, on a substitué le principe numérique. Le véritable parti politique peut, jusqu'à un certain point, être considéré comme un mode de groupement : quand les individus qui composent un groupe électoral appartiennent à toutes les classes, à toutes les conditions sociales, il n'est plus possible de trouver dans leur esprit une manière commune de concevoir leurs intérêts réciproques. Le parti politique sera entre eux le seul lien qui subsiste; il feranaitre une certaine communauté de sentiments et d'idées. Les élections pourront ainsi se faire sur une base quelque peu déterminée, et la représentation conservera une certaine unité, quoique sortie d'un ensemble d'éléments disparates. C'est un mauvais remède, mais au moins c'est un remède provisoire. Les rapports entre les électeurs et les élus seront mieux définis, parce que l'élection, ayant été faite sur la base d'un programme et sous l'action d'un parti, les uns et les autres comprennent leurs devoirs mutuels ; les uns savent ce qu'ils doivent prétendre, les autres ce qu'ils doivent maintenir.

Mais quand le parti politique fait défaut, ce dernier moyen de cohésion disparait également. Les éléments divers sont abandonnés à eux-mêmes, ou, pour mieux dire, aux meneurs politiques et aux intrigants. L'élection n'a plus de signification, parce que les mobiles les plus divers peuvent avoir poussé des électeurs d'opinions très différentes à réunir leurs votes sur un nom donné ; d'autre part, des motifs inappréciables ont déterminé l'élu à poser sa candidature et à accepter le mandat politique. Ce n'est plus l'unité de vues et de programme qui peut lier les membres de la représentation, du moment qu'elle reste étrangère à la volonté des électeurs. La représentation sera à son tour disparate, comme le corps électoral, dont elle sort. Entre électeurs et élus les rapports seront mal définis; il n'y aura pas de devoirs réciproques, parce que les électeurs ne sauront pas ce qu'ils désirent, et que les élus ignoreront ce qu'ils représentent. S'il y a des rapports entre eux, ce seront des rapports personnels et égoïstes : les représentants considéreront leur office comme une position à exploiter et les électeurs regarderont leur élu comme leur homme d'affaires.

II résulte de ces considérations que les partis politiques, organisés ou non, peuvent de différentes manières troubler et dénaturer les fonctions de l'Exécutif. La cause de tous les maux du parlementarisme, spécialement au point de vue juridique, n^est pas dans Tabsence de grands partis politiques, comme on le croit d'ordinaire; car d'autres inconvénients, non moins graves, se produisent quand les partis existent et sont organisés solidement.

La cause de ces maux doit être attribuée aux rapports entre le Cabinet et les partis, à la dure nécessité pour le ministère d'avoir l'appui des partis pour exister et gouverner, enfin à la base exclusivement politique du gouvernement, tandis que ses fonctions ne sont pas et ne doivent pas être uniquement politiques. C'est le côté faible de ce régime. Nous ne pouvons pas demander à un organe, qui dépend d'éléments politiques et s'exerce dans un milieu tout politique, qu'il soit un bon organe juridique. L'Administration et le Gouvernement ne procéderont pas selon la justice, quand le ressort qui leur donne l'impulsion, l'âme qui leur communique la vie, sont dominés par des idées d'opportunité et d'utilité immédiate : La botte da del vino che ha (le tonneau donne le vin qu'il contient) dit un proverbe italien, nous ne pouvons pas lui demander une liqueur qu'on n'y a pas versée.

Qu'il nous suffise d'avoir appelé l'attention sur un fait très important, et d'avoir ainsi contribué à ébranler la foi qu'on a dans certaines doctrines, qui désormais ont fait leur temps. La solution du problème ne peut être entreprise par les esprits que dominent les idées préconçues, mais elle s'impose aux gouvernements constitutionnels, qui désirent échapper à la ruine, et veulent s'assurer une longue existence.