Jurisprudence de la Cour de cassation belge

Conclusion. — La doctrine européenne peut se ramener à trois systèmes.

La thèse du Conseil d'Etat et de M. Laferrière, sous sa forme absolue, n'existe qu’en France.

Tout travail critique risque de prendre l'allure d’une polémique si l’auteur ne quitte parfois des yeux l’objet même de son étude et ne cherche,par l'examen de la jurisprudence et du droit étranger, à juger c’est-à-dire à apprécier sans parti pris les fautes et les lacunes qu'il critique.

Intérét d'une étude de droit comparé en cette matière. — Notre travail serait forcément incomplet sans ce rapide coup d'œil jeté sur la doctrine étrangère. Cette partie de notre étude prend même un intérêt d'autant plus vif que le problème a été plus négligé de la doctrine française. Les jurisconsultes étrangers au contraire ont saisi dès longtemps toute l'importance de ce problème et lui ont consacré de longues et curieuses monographies. Peu de questions ont soulevé des discussions plus dignes d'intérêt. C’est ainsi que les doctrines italienne, allemande et belge, présentent à ce sujet de nombreux travaux qu'il est indispensable de passer rapidement en revue. |

Italie. — La doctrine italienne est personnifiée par quatre noms : Meucci, Mantellini, Gabba et Bonasi.

Meuccr.— Le premier de ces jurisconsultes s’est fait l'écho de la thèse soutenue en Allemagne par Zachariæ et Gierke.

« Le droit public, dit-il, n’est pas une sphère d’immunité et d'inviolabilité.. Le principe qu'il n’y a pas de droit contre le droit régit le domaine juridique tout entier. Il s'ensuit que l’État, libre tant qu'il reste dans sa sphère d'action légitime, s’il en sort et offense le droit d'autrui, doit réparation (1). »

(1) Meucci, Della responsabilita indiretta delle amministrazione publiche. Archivio giuridico, t. XXI, p. 368.

Mais cette théorie trop absolue n’a rencontré jusqu'ici qu'un faible écho en Italie.

Mantellin. — De même Mantellini examine surtout le problème au point de vue du pouvoir souverain et s'attache à démontrer l'irresponsabilité de l’État lorsqu'il agit comme puissance publique.

Gabba. — Gabba au contraire a étudié les deux aspects de notre problème.

Après avoir examiné le caractère du fonctionnaire et reconnu dans la fonction publique un véritable mandat sans analogie pourtant avec aucun contrat de droit privé, il en conclut que les principes du Code civil ne sauraient s'appliquer à la responsabilité de l'État, et qu’en ce qui concerne l'administration, l’irresponsabilité est la règle, la responsabilité l'exception ; l'État ne sera donc responsable qu'en vertu de textes spéciaux.

Tel est le principe de Gabba qui semble à première vue calqué sur celui de notre Conseil d’État, mais ce jurisconsulte ne Larde pas à y apporter une dérogation singulièrement large :

« D'une manière générale, toutes les fois où l’État agit non seulement comme personne privée, mais même dans un intérêt privé, tous ses rapports avec les citoyens, par l'intermédiaire des fonctionnaires, doivent être soumis aux règles du droit privé (1). » Mais la

(4) Gabba, Responsabilita dello Stato per danni ai privati, Questioni di diritto civile, 1885, Turin, p. 128.

théorie de Gabba aussi absolue en principe que celle de Meucei n’a pu rallier les suffrages de la doctrine italienne et ce brillant jurisconsulte est demeuré presque le seul défenseur de sa thèse.

Bonasi. — La seule doctrine qui paraît avoir pris pied en Italie est celle dont Bonasis’est fait l'interprète :

On peut, dit-il, distinguer deux catégories d’actes de l'État, d’une part, il se présente parfois comme investi du pouvoir souverain et nous apparaît alors comme personne politique ; dans d’autres cas il nous apparaît comme une grande personne morale, un être juridique. L'État, lorsqu'il agit en qualité de souverain..…., n’encourt aucune responsabilité. Au contraire si l'acte qu'il accomplit a un caractère privé, il reste soumis aux règles du droit commun (1).

Et Provenzano Palazzo (2) ajoute en rapportant ce texte que cette distinction est acceptée à la fois des auteurs et de la jurisprudence modernes (3).

Nous ne saurions insister davantage sur l'examen de la doctrine italienne, cette question n'ayant pas encore provoqué des études aussi approfondies ni suscité des

(1) A. Bonasi, Della responsabilita civile a penale degli ufficiali pubblici, p. 466 ets.

(2) Provenzano Palazzo, Teoria della responsabilita civile dello Stato per gli atti legali del potera, p. 42.

(3) Giorgio dans son traité de La dottrina delle persone giuridiche indique également que le seul critérium qui ait réussi à prendre pied en Italie est celui qui distingue les actes de gestion et les actes d’imperium ; mais que dès qu’il s’agit d'appliquer le principe, le désaccord est complet.

discussions aussi curieuses au delà des Alpes qu’au delà du Rhin.

Allemagne. — C’est surtout en Allemagne que le problème de la responsabilité de l'État a captivé l’attention des jurisconsultes et provoqué de brillantes études.

À trois reprises successives (1) le congrès des juristes allemands a cru devoir inscrire à son ordre du jour cette importante et délicate question. Le recueil de ces délibérations présente pour notre élude un intérêt d'autant plus remarquable que chacune d'elles a été précédée de rapports confiés aux premiers jurisconsultes d'Outre- Rhin.

Une rapide analyse de ces travaux et des conclusions de leurs auteurs nous donnera l'idée la plus juste de la doctrine allemande contemporaine.

En 1864, le sixième congrès entend successivement la lecture de deux rapports l’un de Bluntschli et l’autre de Stôsser.

Bluntschli. — Bluntschli se montre en apparence adversaire résolu de la responsabilité de l'État.

C’est ainsi que, dès le début de son rapport, il se refuse à assimiler la fonction publique à aucun contrat de droit privé. Tout au plus admet-il qu'on puisse s'inspirer dans une certaine mesure des règles du mandat, la

(1) Sixième, huitième et neuvième congrès {1864-1868-1869]. P. — 41

situation du fonctionnaire présentant de réelles analogies avec celle du mandataire.

« De ce que chaque fonctionnaire, dit-il, tient de l'État sa charge et son pouvoir, on ne peut faire découler pour l'État l'obligation d’indemniser tous ceux qui ont souffert de Pacte d’un de ses agents. Le rapport entre l'administration et ses fonctionnaires est un rapport de droit public et ne doit en aucune façon être confondu avec le mandat de droit privé.

« Mais dans ces deux contrats, Les rapports qui interviennent entre les parties ainsi que les liens qui les unissent présentent des analogies telles que nous pourrons nous appuyer sur la doctrine du mandat de droit privé pour éclairer notre problème. Ainsi en droit privé, le mandant ne doit pas compte à la partie lésée du dommage causé par la faute lourde du mandataire, tandis que le mandataire supporte entièrement les conséquences de sa faute personnelle, de même... (1 et 2). »

Et par application des règles du mandat, Bluntschli admet de la façon la plus large la responsabilité personnelle du fonctionnaire : c’est ainsi qu’il ne craint pas de

(1) Verhandlungen des 6ten Juristentags, t. I, p. 46.

(2) Bluntschli exprime de nouveau la même idée dans la conclusion de son rapport : « Le congrès allemand doit, s’il veut oser une décision sur cette question délicate, se prononcer contre l'obligation générale d'indemnité de l’Etat et par suite des communes à raison des dommages que les fonctionnaires ont pu causer à des tiers par une violation préméditée.. des devoirs de leur charge, et reconnaître seulement à titre exceptionnel un devoir d’indemnité.… direct ou subsidiaire.. suivant la nature de l’acte juridique dont il découle. »

reconnaître que si « Le juge, par suite d’une négligence ou d’une faute commise dans l'exercice de ses fonctions a causé préjudice à autrui, il est personnellement responsable envers la partie lésée du dommage dont elle a souffert (1)».

La doctrine de Bluntschli semble donc présenter de réelles affinités avec celle de M. Laferrière et du Conseil d'État. En réalité, ce ne sont là que de vaines apparences ; après avoir posé le principe absolu dont nous venons de donner une idée, Bluntschli y apporte une importante dérogation :

«Si l'État s’acquitte directement par des établissements publics de servicesd’une nature privée, lorsqu'il se charge par exemple du transport des personnes, des effets ou des lettres, qu’il crée des réseaux de chemins de fer ou des télégraphes, les principes ordinaires du droit privé sur la responsabilité du commettant sont applicables et leur force est encore accrue en raison du monopole de droit ou de fait des entreprises d'État (2). »

Ainsi après avoir écarté d’une façon absolue les règles du droit privé, notre jurisconsulte restreint la portée de ce principe et par une large exception se rapproche singulièrementde notre manière de voir. En résumé, Bluntschli distingue deux genres de services publics : ceux qui sont par essence des services d'État et ceux qui ne le sont que par accident.

(Op. eit., t L'p. 49:

(CODAGE AL D. 48.

Aux fonctionnaires des services d'État Bluntschli refuse le caractère de préposé. Il ne voit en eux que des auxiliaires d’une nature spéciale reliés à l’administration par un contrat de droit public sans équivalent en droit eivil ; aux fonctionnaires appartenant à des services de nature privée, mais gérés par l'État, il reconnaît au contraire le caractère de vérilables préposés de droit privé.

La théorie de Bluntschli est donc infiniment plus large que celle de notre doctrine administrative et cependant les jurisconsultes d’Outre-Rhin ont fait preuve sur cette question d'une telle largeur d'esprit que la théorie de Bluntschli apparaît comme la moins libérale

de toute la doctrine allemande.

Stésser. —- Nous avons vu que Bluntschli s'efforce d’écarter les principes du droit privé et de trouver dans le droit public une base légale de la responsabilité de l'État, Stôsser, le second rapporteur du congrès de 1864, s’altache au contraire à démontrer que cette responsabilité ne repose que sur les principes du Code civil et qu’en dehors de ces règles elle ne s'appuie sur aucun fondement juridique.

Le jurisconsulte commence par comparer dans son rapport les idées de Zachariæ (1) et celles de Bluntschli

(1) De tous les auteurs allemands qui ont exprimé leur opinion sur cette délicate question, Zachariæ est avec Gierke celui qui va le plus

loin dans le sens de la responsabilité de l'Etat. C'est ainsi que ces jurisconsultes n'hésitent pas à soumettre même les actes de l'Etat puissance

et conclut en exposant une théorie également éloignée des thèses absolues qu’il à mises en relief. Les douze propositions par lesquelles il résume sa conception de la responsabilité de l'État peuvent être considérées comme le credo de Stüsser :

«1° L'État est responsable du préjudice causé à un tiers par la faute de ses fonctionnaires ;

« 2° La responsabilité n’existe que dans le cas et dans la mesure où elle tombe sous l'application des règles du droit privé. »

Tel est le principe nettement affirmé. Puis notre jurisconsulte s'efforce dans les propositions suivantes d’en limiter l'application.

« 3° Le dommage doit résulter directement et nécessairement de la faute du fonctionnaire ;

« 4° Le tiers doit n'avoir été ni directement ni indirectement cause du préjudice qu'il a souffert ;

« 5° La faute du fonctionnaire n'engage aucunement la responsabilité de ses chefs hiérarchiques. mais seulement celle de l'État :

«6° L'État est spécialement responsable de l'acte d'un

publique aux règles de droit privé:

« Il faut déclarer l'Etat, les communes et les autres corporations de droit public, responsables d’après les règles du droit privé, du dommage causé par la faute de leur organe dans l’exercice de la puissance publique. »

Gierke, Die Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechisprechung, p. 794.

Et la théorie de Zachariæ est sur ce point tout aussi absolue que celle de Gierke.

magistrat qui viole son devoir et agit contrairement aux règles du droit. Il n’en est plus de même lorsqu'il s'agit d’un jugement, qui interprète faussement une loi ;

« 7° Le fonctionnaire doit avoir agi dans la sphère de ses fonctions légales et en vue de remplir un des devoirs qui incombent à l'État ;

« 8° L'illégalité doit être volontaire ou résulter tout au moins d’une négligence grave ;

« 9° Peu importe que l'acte dont il s’agit soit une action positive ou une omission, d'autant plus que dans ce dernier cas celui qui a subi le dommage se trouvait visà-vis du fonctionnaire dans un rapport positif et pouvait exiger de lui une activité déterminée.

«10° La responsabilité de l’État est directe dans le cas où il s’agit d’affaires de droit privé conclues pour le compte de l'État par ses fonctionnaires munis de pleins pouvoirs...

« 11° La responsabilité de l'État d’une façon générale et plus spécialement dans les hypothèses visées par la dixième proposition est analogue à celle qu'encourrait en droit privé le particulier qui aurait conclu la même affaire ;

« 12° C'est sur des principes analogues que repose la responsabilité des communes lorsqu'elles sont libres de choisir elles-mêmes leurs agents. »

Ainsi Stôsser affirme à deux reprises la responsabilité de l'État d’après les règles du droit privé ; puis il

définit et circonscrit cette responsabilité dans des termes qu’on pourrait croire inspirés par l'article 1384 de notre Code civil :

Nécessité d’une faute du fonctionnaire (3°, 4°, 8° propositions) ;

Faute commise dans l'exercice de ses fonctions (T° proposition).

Le commettant c'est-à-dire l'État est seul responsable, la responsabilité ne pèse donc sur aucun des intermédiaires qui séparent l’État de l’agen cou pable (5° proposition).

Nous ne saurions regretter cette longue citation. Elle nous donne non seulement un aperçu complet de la théorie de Stôsser, mais résume en quelque sorte toute la doctrine allemande. C’est ainsi que les rapports de Kissling et de Primker aux huitième et neuvième congrès vont nous montrer toujours le même principe, entrevu sous un aspect nouveau, mais conçu dans un esprit tout aussi large.

Kissing. — Kissling, dès le début de son rapport (1), démontre la nécessité de la responsabilité de l'État dans une société organisée et indique en même temps que cette responsabilité devra être déterminée par des règles fixes.

«On ne pourra donner toute puissance à l’État sans

(1) Verhandlungen des 8ten [deutschen] Juristentags, 1, 389.

danger pour la liberté individuelle, et exiger la confiance et l’obéissance des citoyens aux représentants de l'État que si ceux-ci agissent toujours conformément à la loi.

«A ce devoir de confiance et d'obéissance imposé à l'individu doit répondre pour l'État le devoir de réparer les actes qui, trompant la confiance du citoyen auraient porté atteinte à ses droits politiques ou privés. »

« L'individu pour permettre à l'État d'accomplir sa mission est contraint sans doute de céder une partie de sa liberté, de ses droits et de ses biens, mais seulement dans la mesure où ce sacrifice est indispensable. La législation doit établir nettement le cercle des droits et des devoirs réciproques de l'État et de l'individu. (1) »

Puis il examine les diverses circonstances dans lesquelles la responsabilité de l’État peut être engagée.

Et tout d’abord « pour les actes des fonctionnaires qui ont à soccuper d’affaires d’une nature de droit privé, par exemple, les agents des chemins de fer, des postes et des travaux publics, l'État est responsable dans la même mesure qu'un particulier quand il s’agit de la responsabilité du fait d'autrui ».

Puis ap rèsavoir écarté ces diverses hypothèses dans lesquelles la responsabilité de l’État lui apparaît comme indiscutable, Kissling cherche à déterminer les conditions de la responsabilité de l'État.

(4) Op. cit., p. 389-390.

« Pour que l’État soit responsable, le dommage doit avoir été causé par de vrais{1)fonctionnairesdansl’exereice du pouvoir public qui leur a été conféré et porter atteinte à des droits déterminés. »

Puis après avoir écarté Les cas où le dommage découle directement d'une mesure législative ou résulte d'une décision Judiciaire, il précise les conditions auxquelles sera soumise la responsabilité de l'administration.

Il faut :

1° Qu'il n'ait pas été « possible à la personne lésée d'’éviter d’une manière légale le dommage qu'elle a subi ;

2° Que ni l'illégalité de l'acte, ni le dommage souffert n'aient été connus de la personne lésée au moment où elle avait encore un moyen légal de le détourner.

3° Que l'acte dommageable rentre dans la sphère du pouvoir appartenant au fonctionnaire » (2).

Il examine enfin la nature de cette responsabilité et n'hésite pas à admettre le principe de la responsabilité directe de l'État :

« Je n'hésite pas à reconnaître la responsabilité directe de l’État, car on ne saurait exiger d’un particulier,

(1) Kissling entend désigner par là l'agent que l'Etat a choisi et sur lequel il peut exercer un contrôle et une surveillance effective. « L'agent fautif, dit-il quelques lignes auparavant, doit être un vrai fonctionnaire de l'Etat. L'Etat ne peut être déclaré responsable que de ceux-là, car d'un côté, il n’y a que les actions commises par ces fonctionnaires dans l'exercice de leurs fonctions qui aient été commises avec son autorisation tacite, et de l’autre, il n’y a qu’envers les fonctionnaires de cette catégorie qu’il peut exercer un contrôle efficace. »

(2) Op. cit., p.392.

surtout lorsqu'un groupe de fonctionnaires à participé à un acte ou à un jugement, qu'il spécifie lui-même le fonctionnaire coupable, ou lorsqu'un conseil a pris une décision, qu’il désigne lui-même l'auteur de la décision illégale, ni qu'avec une grande dépense de temps et d’argent, il entame une série de procès contre ceux qu'il suppose coupable (1). »

Après avoir ainsi rapidement exposé sa manière de voir, Kissling examine les douze propositions formulées au rapport de Stôüsser etse montre infiniment plus avancé dans le sens de la responsabilité de l’État. I] n'hésite pas en effet à repousser la deuxième proposition de cet auteur, et ne craint pas de soutenir que la responsabilité de l’État est parfois plus large que la responsabilité de droit privé. En matière de police, par exemple, lorsque le service d'ordre est impuissant à réprimer des troubles, la responsabilité, dit-il, est incontestable, bien qu'aucun agent ne puisse être poursuivi en vertu des règles du Code civil (2).

De même il se refuse à approuver la septième proposition de Stôsser, «car, dit-il,le fonctionnaire, même en dehors de la sphère légale de ses actes, peut porter préjudice par l'autorité factice qui lui a été conférée, autorité inhérente à sa fonction » (3).

Au contraire il approuve pleinement la dixième pro-

(1) Op. cit., p.393.

(2) Op. cit., p. 394-395.

(3) Op. cit., p. 395.

position faisant à l'État l'application de l’article 1384 : « sur cette idée, dit-il, on ne devrait pas avoir besoin de revenir (1) ».

Puis il conclut avec force :

« Le principe que je crois pouvoir poser en ce qui concerne la responsabilité de l'État pour les délits de ses fonctionnaires est le suivant: tout d'abord étant fondé en droit, ce principe ne saurait être écarté par suite de considérations politiques ou financières. D’autre part la responsabilité des administrations publiques ne présente aucun danger pour l’activité de l'État, mais est au contraire une garantie efficace faisant espérer la création d’un contrôle indépendant, l'amélioration des institutions et une énergique surveillance des fonctionnaires (2). »

Outre l’exagération du système de Kissling, nous ne saurions nous empêcher de regretter l'obscurité qui plane parfois sur ses idées et cela en raison du peu d'exemples qu'il nous propose à l'appui de ses théories.

Il se contente d'indiquer brièvement qu'à son avis « sile dommage résulte de l'exercice de la puissance militaire ou financière ou même de l'administration intérieure, l'État est responsable, car il peut exercer un contrôle efficace sur les actes de ces agents », ou encore que « l’État est pleinement responsable du retard dans la publication d'une sentence de saisie dans

(1) Op. cit., p. 395.

(2) Op. cit., p. 399.

des cas déterminés et pressants (1) ». Mais des exemples aussi vagues semblent singulièrement insuffisants surtout lorsqu'un système est par lui-même aussi discutable que celui de Kissling.

Primker. — Le rapporteur du troisième congrès (2), Primker, expose une théorie tout aussi absolue mais qui présente un mérite trop souvent inconnu de la doctrine allemande : la clarté.

Une seule citation devra suffire à nous donner une idée juste de son système :

« La meilleure orientation pour la solution de la question se trouve dans la théorie de la double personnalité de l'État, qui distingue l'État considéré comme fisc, en tant qu'il a des biens et devient par là même un sujet de rapports de droit privé, et l'État considéré comme gouvernement, sujet de droits de puissance publique. L'État se présente comme fisc lorsqu'il possède des propriétés foncières, des constructions publiques, des domaines, des forêts, des routes, des magasins de provisions, des armes, etc..., lorsqu'il émet des emprunts, lorsqu'il tire de l'argent d’autres sources de revenus, notamment lorsqu'il fait le commerce du tabac et du sel, établit une loterie, se fait entrepreneur de chemins de fer ou de télégraphes, fabricant, ete..., et fait conclure par ses fonctionnaires les contrats et actes

(1) Loc. cit., p. 391.

(2) Verhandlungen des neunten Juristentags, t. III, p. 27.

Juridiques nécessaires à l'administration, au développement, à l’utilisation de ces diverses administrations.

Les droits de justice, police, surveillance, la souveraineté en matière financière et militaire, le droit de paix et de guerre, forment la notion de l'État dans son sens étroit, comme gouvernement. Les fonctionnaires représentent l'État dans ces deux ordres de fonctions ; et s'ils causent à un tiers un dommage, c’est ou bien en agissant comme représentants de l'État gouvernement et par là en enfreignant une obligation qui a sa racine dans le droit privé, ou en agissan( comme représentant des intérêts fiscaux et par là en enfreignant une obligalion qui a sa racine dans le droit public (1). »

Ainsi donc, les jurisconsultes allemands adoptent trois manières de voir différentes :

1° Bluntschli écarte en principe le Code civil, quitte à reconnaître ensuite qu'il doit s'appliquer exceptionnellement à tous les services que l'État gère comme un simple particulier ;

2° Kissling admet au contraire la responsabilité de la façon la plus large et ne craint pas d'étendre le principe au delà de sa sphère d'application en droit privé ;

3° Enfin Stôsser et Primker auxquels nous pourrions joindre un des jurisconsultes contemporains les plus justement renommés, Lôning, cherchent avec la plus grande partie de la doctrine allemande, la solution de

(4) Loc. cit., p. 28.

notre problème dans la distinction des actes que l'Etat accomplit en qualité de puissance publique ou de personne privée.

Belgique. — En Belgique, l'unité de la jurisprudence assurée par une Cour de cassation identique à la nôtre, nous permet non seulement d'examiner la doctrine, mais d'appuyer cette étude par un aperçu rapide de la Jurisprudence.

Doctrine belge. M. Giron. — M. Giron (1) représente assez exactement l'opinion dominante dans la doctrine belge. Sa théorie mérite à cet égard une mention spéciale.

L'État représente, suivant lui, la société à un double point de vue : 1° comme puissance publique, il est alors irresponsable, les règles du Code civil ne visant que des rapports de droit privé.

2° Comme personne civile : il a des droits et des intérêts identiques à tout autre citoyen et traite avec les tiers de gré à gré sur les bases d’une parfaite égalité. Il sera dès lors soumis à l'application de l’article 1384 du Code

Mais quand l'État devra-t-il être considéré comme personne privée ?

« Toutes les fois qu'il exécute lui-même, par l’intermédiaire de ses ouvriers, préposés ou commis, des travaux ou des opérations quine constituent pas l'exercice

(4) Giron, Droit administratif de la Belgique.

de la puissance publique et dont il serait possible de déléguer l’entreprise à des particuliers (1). »

Et M. Giron cite à titre d'exemple le cas où l'État fait bâtir, où il se livre à des entreprises de transport, fabrique des armes, entretient une voie publique. Dans toutes ces hypothèses, l'auteur belge considère l’État comme responsable des délits et quasi-délits commis par ses préposés au même titre et dans la même mesure qu’un simple particulier.

Jurisprudence de la Cour de cassation belge. — La pratique de la jurisprudence belge ne s’écarte guère de cette idée. La Cour de cassation a formulé à maintes reprises le double principe de la responsabilité de l’État pour tout acte de la vie civile et de son irresponsabilité pour tout acte d'autorité publique (2). De même, elle ne reconnaît à l'État le caractère de commettant que « lorsqu'il a non seulement le choix des entrepreneurs, mais qu'il s’est réservé la surveillance de leurs travaux et même la faculté de faire exécuter d'office et d'urgence les mesures de sûreté nécessaires (3) ».

(4) Op. cit., t. I, no 231.

(2) V. C. cass. belge, 12 juin 1857, D. P. 1857,11,76.

« Attendu que si l'Etat, quand il agit comme personne privée est soumis au principe de droit commun écrit dans l’article 1384 du Code Civil»... Trib. Anvers, 18 mars 1865, B. J., 65.698; Trib. Liège, 24 juillet 1872, Pas., 1872,111,333 ; Liège, 16 juin 1887, Pas., 1887,JII, 381 ; Trib. Bruxelles, 22 mai 1890, Pas., 1890,111,352 ; Cass., 3 mars 1892, Pas., 1892,1,119.

(3) Cass., 5 janv. 1888, Pas., 1888,1,69 et note.

Sur les questions de principes, l’accord est donc absolu entre l’ancienne jurisprudence de notre Cour suprême et celle de la Cour de cassation belge. Mais la jurisprudence de nos voisins se montre moins bien établie lorsqu'il s’agit de déterminer en fait les hypothèses dans lesquelles l'État agit comme personne civile.

L'accord tend à se faire cependant sur les points suivants :

1° L'État est civilement responsable de toute faute commise par un agent du service des chemins de fer.

Un arrêt de la Cour de cassation du 27 mai 1852, rendu toutes chambres réunies. a fixé la jurisprudence en ce sens (1) et depuis un demi siècle elle n’a cessé d'appliquer cette idée dans un esprit de plus en plus large (2).

(1) Cass., 27 mai 1852, Pas., 1852, 1, 370, V. dans le même sens : Cass., 7 mai 1869, Pas., 1869,1,330.

(2) C'est ainsi que deux jugements du Tribunal de Bruxelles l’un du 7 décembre 1871 (B. J., 73.590), l’autre du 10 février 1875, confirmé par arrêt du 4 mai 1876 (B. J., 77.33) ont décidé que l'Etat était responsable des accidents survenus sur la voie ferrée, même lorsque la victime s'y trouvait en contravention des règlements, s’il n’est pas établi que les agents ont observé toutes les mesures de précaution que les lois et les règlements leur imposent.

Et plus récemment, la Cour de cassation a admis que le dommage moral, lorsqu'il est susceptible d'être évalué en argent, doit donner lieu à indemnité comme le dommage matériel. Bruxelles, 8 janvier 1880, Pas., 1881,11,352 et sur pourvoi, Cass., 17 mars 1881, Pas., 1881,1,163.

2° Le même principe est étendu au service des postes{1);;

3° Au service des manufactures d'État (2) :

4° Enfin au service des travaux publics (3).

Par contre, les hypothèses dans lesquelles l’administation de la guerre peut être déclarée responsable, sont encore mal définies.

En résumé, la jurisprudence belge présente une réelle analogie avec celle de notre Cour suprême

Ainsi les divers systèmes dont la doctrine et la jurisprudence étrangères se sont fait l'écho, bien que fort divergents, peuvent se ramener à trois :

1° La doctrine qui admet la responsabilité de l'État d’une manière générale et l'applique même aux actes de la puissance publique, doctrine soutenue par Zachariæ, Gierke et Meucci.

(1) Trib. Gand, 24 mai 1879, Pas., 1880, 111,339 ; Cass., 12 juin 1851,1DP/1501711, 176.

Cependant il convient de faire remarquer que tout en affirmant le principe de la responsabilité, la Cour de cassation belge reconnaît à l'instar de notre Conseil d'Etat que la loi du 5 nivôse an V doit être entendue en ce sens qu’elle écarte toute responsabilité de l’administration, même en cas de soustraction frauduleuse d'une lettre non recommandée,

(2) Liège, 16 juin 1887, Beltgens, Encyclopédie du droit civil belge, t. II], art. 1384, no 133,

(3) Il a été décidé à maintes reprises que l’Etat agissait non comme puissance publique mais comme personne civile lorsqu'il faisait exécuter des travaux ayant pour objet d'élever le niveau des fleuves et rivières et d'y améliorer la navigation : qu'il assumait ainsi l’obligation de maintenir dans les rivières canalisées la hauteur d'eau voulue pour la circulation des bateaux réunissant les conditions prescrites par les règlements. Qu'en conséquence, il était responsable des accidents qui pouvaient résulter de la baisse des eaux survenue par la faute des

agents de l'Administration.

2° Celle qui s'efforce de distinguer les actes que l'État accomplit en tant que personne privée et ceux qui émanent au contraire de sa puissance publique,appliquant dans le premier cas les règles du droit commun qu’elle repousse dans le second.

Cette théorie qui est celle de notre Cour de cassation est aujourd’hui adoptée par la majeure partie des jurisconsultes étrangers et notamment par MM. Stôüsser, Primker, Giorgi et Giron.

30 Enfin un dernier système, celui de Bluntschli et de Gabba,qui limite plus étroitement l'application du droit privé à l’Élat. Ces deux auteurs vont même jusqu’à exclure en principe les règles du Code civil, mais pour admettre bientôt une large dérogation à la règle qu’ils ont posée en faveur de tous les services que l’État gère comme un simple particulier.

Ce dernier système bien que le plus étroit de tous ceux que la doctrine étrangère ait admis, est cependant infiniment plus libéral que celui du Conseil d’État. Enfin pour être complet nous devrions admettre un quatrième système dans lequel figureraient seuls notre tribunal administralif et les auteurs qui défendent sa jurisprudence.

Ce rapide aperçu nous montre l’utilité des études de droit comparé. Un examen même succinet de la doctrine étrangère n'aurait pu manquer en effet d'ouvrir les yeux de notre tribunal administratif et de l'empêcher d'admettre une thèse que la doctrine européenne est unanime à repousser.

I. Le particulier, lésé par un agent de l'Etat, est actuellement privé de toute garantie :

Ni juges inamovibles.

Ni règles fixes.

Danger d’un pareil système ; surtout à l'heure où les services d'Etat ne cessent de s’accroître.

Il. Double réforme nécessaire pour rassurer les intérêts individuels :

Inamovibilité conférée aux juges administratifs.

Création d’une chambre administrative de la Cour de cassation sur le modèle du tribunal des conflits.

Par un exposé rapide de doctrine et de jurisprudence, nous avons montré comment le premier de nos tribunaux administratifs n'avait pas craint de mettre l'État au-dessus des lois et comment à l'heure actuelle les intérêts privés en conflit avec une administration publique se trouvaient dénués de toute garantie efficace. Puis, dégageant en quelques traits les principes Juridiques, nous nous sommes efflorcé d'indiquer dans quelle mesure il nous semblait possible d’en faire l’application à l’État.

Loin de nous la prétention d’avoir tranché un débat aussi délicat. Notre intention ne pouvait être en ces quelques pages que d’en signaler l'intérêt ; et nous estimerions avoir pleinement atteint notre but si nous

avions réussi à attirer l'attention sur un point de droit si négligé de la doctrine française.

Ce problème délicat d’un si haut intérêt, qui à trois reprises successives à fait l’objet de discussions au congrès annuel des juristes allemands, que le congrès des juristes suisses à également soulevé, auquel les premiers jurisconsultes italiens ont consacré de brillantes études, que la doctrine belge s'attache à éclaircir avec tant de soin, ce problème est encore presque inconnu en France. La doctrine intransigeante de certains civilistes, la théorie arbitraire du Conseil d’État n’ont pas encore suscité cette poussée de recherches, de travaux de droit comparé, d'études du droit public, de monographies de tous genres, propre à signaler au Conseil d'État l’écueil de sa jurisprudence et à ouvrir enfin les yeux de notre doctrine administrative.

L'heure est venue cependant de signaler le danger. Sans doute les décisions du Conseil d'État sont inspirées généralement par un esprit de sagesse et de mesure auquel nous nous plaisons à rendre hommage. Mais est-ce une raison pour renoncer aux garanties nécessaires ? Nous ne saurions trop le répéter : ce qui constitue la liberté des citoyens, ce sont les institulions, non les hommes. Le peuple qui, gouverné par une race de sages, s'endormirait dans une douce quiétude sans s'assurer d'institutions propres à garantir sa liberté, se réveillerait tôt ou tard dans la servitude.

Nous avons aujourd'hui un tribunal administratif

qui s’affranchit de toute règle, dont la jurisprudence forme un véritable chaos, mais dont les arrêts, pris individuellement, témoignent d’une bonne et saine justice. Craignons de nous endormir dans cette confiance trompeuse.

Supposons que demain des hommes ayant pour premier principe la suppression de lout droit privé en face du bien-être général arrivent au pouvoir ; et que, jaloux d'accroître le nombre des services d'État, ils obtiennent l’expropriation ou le rachat de nos plus grandes industries privées : quelle serait désormais la sauvegarde des droits individuels ? Des juges fermes ! Protection d'un jour que des magistrats sans la garantie de l’inamovibilité. De bonnes lois ! Lesquelles ? Puisque le Conseil d'État, écarlant le Code civil, prétend ne baser ses arrêts que sur des principes supérieurs d'équité qui ne sont écrits nulle part. Ainsi aucun frein à l'arbitraire du gouvernement.

Le commerce national ne s’y est pas trompé et quand, il y a quelques mois, les chambres de commerce de France appelées à se prononcer sur l'opportunité du rachat des chemins de fer, firent entendre une proteslation unanime, quel fut le premier argument qu'elles invoquèrent ? Le danger de la compétence administralive et de ses conséquences. « Si l'administration générale de tous nos chemins de fer était centralisée aux mains de l'État, cette réforme comporterait la substitution du régime administratif au régime commercial

en matière d'exploitation ...Etmême en supposant qu’à l’origine de la réforme, les tribunaux de commerce continuent à juger des conflits entre le commerce et l'administration générale des chemins de fer, on ne tardera guère à voir remplacer ce régime d’exception par celui qui constitue le droit commun quand il s’agit des relations du public avec le gouvernement (1)...

Cette crainte exprimée par la Chambre de commerce de Nantes nous signale le péril. Pour trouver le remède, il suffit de rappeler les principes dégagés au début de cette étude.

L'État doit avant tout s’efforcer d’inspireraux citoyens le maximum de sécurité afin de leur permettre le plein et entier développement de leurs facultés individuelles.

Pour atteindre ce but et remplir ainsi la partie la plus noble et la plus élevée de sa mission, deux devoirs s’imposent à lui.

1° Assurer l'entière indépendance des juges administratifs ;

2° Se soumettre comme les particuliers à des règles fixes.

L'indépendance des juges administratifs est la première des garanties nécessaires.

Sans indépendance, c’est-à-dire sans lagarantie d’inamovibilité, pas de véritable juge. Reconnue sur le terrain de la juridiction civile, pourquoi cette idée serait-

(1) Chambre de commerce de Nantes. Rapport adopté dans la séance du 26 novembre 1899.

elle contestée sur le terrain de la juridiction administrative ?

L'indépendance du pouvoir administratif, les règles, les rapports juridiques propres à l'administration exigent une juridiction spéciale,des magistrats versés dans l'étude du droit administratif et animés de l'esprit de l'administration. Soit !

Mais si l'existence des juges administratifs est indispensable pour assurer l'indépendance de l’administration, la garantie de l’inamovibilité est également nécessaire pour assurer aux intérêts privés une protection vraiment efficace.

Cette sauvegarde a toujours paru si indispensable qu’elle n’a cessé d’être réclamée au cours de ce siècle, Les Chambres elles-mêmes ont été saisies de divers projets de loi à cet égard (1) et le Moniteur conserve l'écho des débats qu'ils soulevèrent (2).

N’est-il pas temps que cette réforme aboutisse et que l'État cesse enfin de paraître choisir ses propres juges ?

Mais les intérêts privés ne sauraient être rassurés sans une seconde réforme infiniment plus délicate : une magistrature indépendante ne peut suffire seule à assurer une bonne justice, 11 faut encore des lois fixes, connues de tous, fermant la porte à toutes les excep-

(1) Projet de loi de MM. de Cormenin et Macarel. (2) Voir notamment le Moniteur universel du 41° juin 1834.

tions, écartant toute interprétation trop large, toute solution arbitraire.

Ces règles fixes nous les possédons. Mais le Conseil d'État restant maître de les appliquer ou de les écarter à sa guise, est libre de s’y soustraire en se plaçant audessus d’elles.

Ce qui nous manque,ce ne sont donc pas les lois,mais l'unité de leur interprétation.

À ce mal, le remède est simple. Pourquoi les tribunaux administratifs comme les tribunaux civils, criminels ou commerciaux ne relèveraient-ils pas de la Cour de cassation ?

Sans doute des mesures spéciales seraient nécessaires pour préserver l'indépendance administrative. Mais ne serait-il pas possible de créer par exemple une quatrième chambre de la Cour suprême, composée, à l’instar du tribunal des conflits, mi-partie de juges administratifs et mi-partie de membres de la Cour de cassation ?

Pas plus que l'institution du tribunal des conflits, cette chambre ne risquerait de paralyser l’action administrative, el, en assurant l'unité d'interprétation du Code civil,elle écarterait toute crainte d’arbitraire, contribuant ainsi dans une large mesure à rassurer lemonde

des affaires et à favoriser le développement de la vie sociale.

Ainsi : 4° Inamovibilité conférée aux juges administratifs comme garantie de leur indépendance.

2° Création d'une quatrième chambre de fa Cour de

cassation jugeant les recours dirigés contre une décision administrative pour violation de la loi.

Telles sont les deux réformes que nous croyons propres à porter remède au mal que nous nous sommes efforcé de signaler.

En cherchant à prouver depuis un siècle l'existence de deux morales, certains sophistes ont ébranlé les plus solides fondements de l’ordre social. Craignons qu'il n’en soit de même de l’idée de justice et rappelons qu'il ne saurait y avoir une justice administrative, et puis une justice commerciale, une justice civile ou criminelle, mais seulement des tribunaux différents interprètes d’une même idée de justice.

Vu:

Le Président de la thèse,