MM. J. BARTHÉLEMY

LE FUR. Professeurs

Su/fragants

PARIS E. DE BOCCARD, ÉDITEUR 1, Rue de Médicis, 1

La notion d'Etat est une notion très complexe de notre droit public. Elle a été l’occasion d’une multitude d’écrits et de polémiques. Mais toujours le même problème se pose. Deux forces contraires s’affrontent : d’un côté les gouvernants qui tendent à l’absolutisme, de l’autre les individus qui aspirent à l’indépendance et qui ne veulent être gouvernés que s’ils y trouvent au moins autant d'avantages que de risques. C’est la lutte du « pays réel » selon l’expression de M. Charles Maurras contre le « pays légal », lutte traduite dans le domaine du droit, par l’évolution parallèle, et en sens inverse des idées de souveraineté et de responsabilité.

Dans l’ancienne France, le « roi ne peut mal faire » et son droit est sans autre limite que sa conscience et son «bon plaisir ». Dans Les origines de la France contemporaine, Taine fait une analyse de cette notion d'Etat. Il y trouve l’idée romaine de souveraineté qui confond l'Etat et la personne du prince, l’idée féodale de suzeraineté : le roi est propriétaire de tous les biens de ses vassaux, enfin l’idée chrétienne de délégation divine qui fait du prince le représentant de Dieu.

Il n’y a guère de place avec ces doctrines pour les droits individuels ; maïs si on pense, plus simplement,

Responsabilité de l'Etat législateur 1

que la monarchie capétienne est une «institution » au sens d’'Hauriou, c’est-à-dire une « organisation sociale douée de permanence »1, un état de fait transformé avec le temps et avec l’adhésion tacite et continue de la masse des volontés individuelles en état de droit, il devient difficile d'admettre la possibilité pour le prince de violer impunément les lois fondamentales du pays.

Du reste, en admettant qu'il y aït là une lacune de la monarchie, celle-ci avait cru bon de se borner à ce rôle, qu'on a su dédaigneusement lui reprocher, d’« état gendarme », rôle banal peut-être mais au moins peu encombrant pour les citoyens.

Au XVIIIe siècle, l’idée d'humanité va s’introduire dans les théories politiques avec la première poussée individualiste. Voltaire plaide avec chaleur la cause de cette philosophie nouvelle. Mais ni Voltaire, avec son « despotisme éclairé » ni les physiocrates avec leur « despotisme légal » n’attaquent la souveraineté du prince ; ils se contentent de lui conseiller un meilleur usage de cette souveraineté. La poussée individualiste ne s'arrête pas là. Le mouvement des philosophes, Rousseau à leur tête, aboutit, à la « déclaration des droits » sacrés et inaliénables. La difficulté consiste alors à trouver le nouvel équilibre entre les droits de l'Etat nécessaires à sa mission et ceux des individus qui désormais commandent et dont la volonté générale est souveraine.

Voici le XIX° siècle et avec lui le socialisme. Rousseau,

1. Hauriou, Origines de la France et le Régime moderne, p.160 et suiv.

INFRODUCTION s

dont on a fait le Père de la Révolution de 1789, dont on a fait aussi le Père du Césarisme napoléonien : à cause du pouvoir absolu qu’il confère à l’Etat, est encore et mieux peut-être le Père du socialisme. C’est bien en effet dans le cadre à la fois de la doctrine de Rousseau et de la doctrine du socialisme, de prêcher la toute puissance de l'Etat sur la base individuelle des droits des citoyens. « Chaque individu, dit Jean-Jacques Rousseau dans le premier livre de son Contrat social, peut, comme homme, avoir une volonté particulière contraire ou dissemblable à la volonté générale qu’il a comme citoyen,s on intérêt particulier peut lui parler tout autrement que l'intérêt commun. Afin que le pacte social ne soït pas un vain formulaire, il renferme tacitement cet engagement qui seul peut donner de la force aux actes que quiconque refusera d’obéir à la volonté générale, sera contraint par tout le corps, ce qui ne signifie pas autre chose sinon qu’on le forcera d’être libre »?°.

Dès lors, et c’est ici qu’il faut en venir, l'Etat sentimental, « Père de famille », va devenir pour les individus un protecteur animé d’une sollicitude des plus louable, mais des plus envahissante aussi.

Son activité débordante dans tous les domaines heurte les intérêts des particuliers. Ceux-ci sont considérés désormais de moins en moins en tant qu'individus et de plus en plus en tant que membres d’une collectivité publique organisée, ils vont alors chercher à réagir et à se défendre, d’où la naissance et l’évolution de la responsa-

1. V. Duguit, Revue de Droit public, 1918, p. 178. 2, Contrat social, livre I, chapitre VII.

bilité de l'Etat. « L'autorité de l’Etat décrofît, a dit M. André Tardieu, à mesure qu’augmente son volume ». La souveraineté fractionnée depuis Montesquieu va pouvoir être plus aisément attaquée par les juristes qui vont s'attacher à rendre l’Etat responsable dans l’exercice de chacune de ses fonctions. Sans doute, il reste toujours les actes de Gouvernement contre lesquels ne peut exister aucun retour juridictionnel; mais en dehors de ce refuge nécessaire à la raison d’Etat,ona fait des brèches très sérieuses au vieux dogme de l’irresponsabilité de la puissance publique.

On peut dire qu’à l’heure actuelle la responsabilité est la règle en ce qui concerne l'exercice par l’Etat de sa fonction administrative. L'équilibre nécessaire entre les pouvoirs de l’Etat et les droits des citoyens, faussé par l’étatisme grandissant, a été rétabli de cette manière par le Conseil d'Etat qui s’est institué le protecteur des droits individuels à l’image des anciens Parlements. Cette responsabilité de l'Etat administrateur « ni générale ni absolue », régie par des règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés 1, est actuellement une garantie très efficace des libertés publiques.

On faisait autrefois la distinction chère à M. Berthélemy et à Laferrière, entre les actes d’autorité et de gestion, les derniers seuls pouvant donner lieu à responsabilité. Cette jurisprudence a été abandonnée en 1902?*