CHAPITRE K

HISTORIQUE DE LA SURVEILLANCE DE LA HAUTE POLICE JUSQU AUX RÉFORMES DE 1832 INCLUSIVEMENT.

La surveillance de la haute police, sans exister en Droit romain , d'une manière équivalente', a néanmoins eu des précédents analogues dans cette législation.

Ainsi , d'après la loi jElia Sentia , les esclaves , qui avaient été marqués avec un fer rouge ou appliqués à la question pour un délit, et convaincus de l'avoir commis, ne pouvaient, après leur affranchissement, devenir citoyens Romains. Ils passaient dans la condition inférieure des pérégrins déditices. Or, aucune voie n'était ouverte à ces derniers pour arriver à la cité romaine. Il leur était même défendu de résider à iRome ou dans un rayon de cent milles ; et, s'ils contrevenaient à cette défense , leur personne et leurs biens étaient vendus au profit du Trésor

public 5 sous la condition de ne pouvoir être jamais ni affranchis , ni ramenés dans le rayon légal (i ).

Il existait, parmi les peines romaines une sorte d'exil, la relegatio^ qu'il ne faut confondre ni avec l'ancienne aquœ et ignis interdictio , tombée en désuétude sous Auguste , ni avec la déportation inventée sous ce prince. Le relégué, d'après Ulpien (2) , était celui à qui le séjour d'une province ou de Rome , vel ex continentibus ejus , avait été interdit , .soit à temps, soit à perpétuité. Au contraire, la déportation était toujours perpétuelle.

On distinguait deux sortes de relegatio : dans l'une, le condamné devait s'abstenir de certains lieux; dans l'autre, on lui fixait une résidence dont il ne pouvait s'écarter (3). Il y avait encore une autre espèce de relegatio appelée lata fuga^ parce qu'elle fermait toute contrée au condamné. Au rapport de Suétone, l'empereur Claude en fournit le premier exemple , en défendant à un relégué de passer la troisième pierre de la ville (4). Enfin , la relégation la moins dure consistait seulement à ne pouvoir franchir les limites de certaines régions. D'après une constitution de Tempereur Claude, l'interdiction d'une province entraînait, de plein droit , défense de paraître à Rome et dans la ville où le prince se trouvait de passage.

(1) Comment, de Gaïus, 1, SS 13, 25, 26 et 27.

(2) Ulp. fr. 7, §S 2 et 14, ff. interd. et reîeg.

(3) Ulpien , ibid.

(4) Voy., sur tous ces points :, le beau livre de M. Humbert, professeur de Droit romain à la faculté de Toulouse, sur les conséquences des condamnations pénales.

Le relégué conservait ses droits de propriété ; il en était de même de ses droits de famille. La condamnation qui l'avait frappé lui laissait l'intégrité de son état et ne diminuait en rien sa capacité civile (1). La relegatio^ en un mot, se bornait à poser des limites au droit de locomotion. Mais les effets de cette peine rejaillissaient quelquefois sur les tiers. Ainsi, les affranchis du condamné ne pouvaient venir à Rome, si le séjour en était interdit au patron (2).

Les monuments de notre ancien Droit criminel n'offrent rien qui puisse être comparé d'une manière absolue à la surveillance de la haute police. Le bannissement perpétuel et à temps , que l'ordonnance de 1 670 plaçait parmi les peines les plus rigoureuses, après celles de la mon naturelle (3), présente, il est vrai, quelque lointaine analogie avec la surveillance ; mais il en diffère essentiellement , surtout quant à ses effets immédiats.

Il y avait plusieurs sortes de bannissements : les uns étaient seulement d'une ville, d'autres du ressort d'un bailliage, d'autres du ressort d'un parlement, d'autres enfin hors du royaume. Seules , les cours supérieures pouvaient prononcer ce dernier. C'est aussi le seul qui entraînait la confiscation des biens (4). Ceux qui avaient

(1) Pompon, fr. 18, ff, de interd. et releg.

{2) Paul, fr. 13^ ff. de interd, et releg,

(3) Voy. Tit. 25, art, 13.

(4) Voy. Instilutes au Droit criminel, par Mouyart de Vouglans, partie VIIÏ, chap. II.

été bannis et qui avaient été repris, « quand même, dit la déclaration du roi du 31 mai 1862, » ce ne serait que faute d'avoir gardé leur ban seulement, » devaient être condamnés aux galères, si leur bannissement avait été prononcé par sentence prévôtale, ou jugement présidial, rendu en dernier ressort. Dans ce cas même, le juge n'était pas libre de modérer la peine. Il ne pouvait, ce sont les termes de la déclaration, que l'arbitrer à temps ou à perpétuité. Les cours souveraines avaient seules la faculté, quand.il s'agissait de quelque banni rebelle à leurs arrêts, d'ordonner à leur gré de son châtiment eu égard à sa condition et à la nature du crime par lui commis.

Cette déclaration du roi, du 31 mai 1682, excessive à coup sûr pour notre temps, parut même sévère aux magistrats de cette époque. Aussi, le Parlement de Paris avaitil, par arrêt de règlement du 1 2 mars 1 685, enjoint à tous les juges, qui prononceraient des sentences de bannissement en dernier ressort, d'en faire lecture aux condamnés. On espérait ainsi, par une salutaire intimidation, éviter d'avoir à leur appliquer un jour ces dispositions rigoureuses.

Ce fut là pourtant un vrai progrès ; et l'on ne peut s'empêcher, en comparant cette déclaration avec la jurisprudence des cours en cette matière, de constater l'amélioration notable dont elle donna le signal. Ceci ne sera douteux pour personne quand on saura, par exemple, que le Parlement de Grenoble, s'inspirant d'une pratique alors

incontest'ée, avait jugé, par arrêt du 14 juillet 1617(1), que celui qui n'exécutait pas son ban ou qui le rompait, devait être condamné à mort.

On trouve encore, en interrogeant l'ancien droit criminel, une peine qui se rapproche, en apparence, de la surveillance de la haute police. C'est V abstention de certains lieux ^ abolie par le code pénal de 1791 (2). On la prononçait ordinairement (3) au cas où des injures ou menaces, faites entre les oflSciers ou gens de robe, révélaient de leur part de graves inimitiés dont on voulait prévenir les effets. Mais lorsque, dans la suite de ce travail, les vrais caractères de la surveillance auront été clairement établis, il sera facile de comprendre qu'il n'y a pas entr'elle et l'abstention de certains lieux, restreinte d'ailleurs à une catégorie de personnes, d'assimilation possible.

Quoi qu'il en soit, il n'est fait, pour la première fois, mention officielle de la surveillance de la haute police, que dans le sénatus-consulte organique du 28 floréal, an Xn (18 mai 1804). Dans cet acte solennel où furent jetés les fondements du premier Empire, figure au titre XIII la création d'une haute cour impériale, qui devait connaître de crimes, attentats et complots ^divers ; et l'article 131 dispose que a la haute cour peut, lorsqu'elle acquitte,

(1) Basset, lom, II , liv. 9. — Tit. 9, chap. I».

(2) Titre 1»^ partie 1»«, art. 35.

(3) Mouyart de Voaglans, InsHlutet au Droit cnminel, partie III, chap. II.

» mettre ceux qui sont absous, sous la surveillance ou à la )) disposition de la haute police de l'Etat, le temps qu'elle » détermine. »

Plus tard, les décrets des 19 ventôse an XIII et 17 juillet 1 806 organisèrent une sorte de surveillance locale pour les forçats lil)érés. Ceux-ci ne purent désormais quitter le lieu désigné pour leur résidence sans l'autorisation du préfet du département (1 ). Mais la surveillance de la haute police proprement dite ne fiit point alors définie ni régularisée. C'est seulement dans le code pénal de 1810, qu'elle a pris place pour la première fois à titre de peine particulière, et que ses effets surtout ont été législativement coordonnés. C'est, dès lors, dans les dispositions de ce code et dans les discussions qui l'ont préparé, qu'il importe d'étudier cette institution, d'en rechercher l'esprit, d'en pénétrer le caractère et d'en pressentir les résultats.

La pensée du législateur de 1810, au sujet de la surveillance de là haute police, se* révèle d'abord dans le texte des observations présentées par Target sur le projet primitif, rédigé par une commission dont il faisait partie (2). (( La sûreté publique, dit-il, tient essentiellement à cette » mesure ; elle est efficace, elle est sage, elle ne blesse ni )) la constitution, ni les droits des hommes ; elle est même )) conforme à l'esprit de cette constitution qui permet de

(1) Art. 10 du décret du 17 juillet 1806.

(2) Ce projet comprenait les deux Codes d'instruction criminelle et pénal^ sous le titre commun de Code criminel.

)) placer tout un département hors de son empire, lorsque » la nécessité exige qu'il passe sous un régime plus ferme » et plus expéditif..... (1). » Personne, ajoute-t-il, ne peut » raisonnablement prétendre que ce qui est autorisé sans » jugement contre tout un pays, devienne illégitime contre

» un délinquant jugé » On peut encore moins

» révoquer en doute l'utilité frappante de cette institu-

)) tion (2)))

Or, cette mesure ainsi glorifiée devait consister à transférer les individus, qui en seraient atteints, de l'empire de la loi sous celui de l'administration (3). Le gouvernement pouvait exiger d'eux une caution solvable dont il déterminait le montant ; et, à défaut, les obliger à sortir de tel lieu où il les jugerait nuisibles, ou à résider dans tel autre où il les croirait moins dangereux ou plus faciles, soit à contenir, soit à réprimer. Enfin, en cas de désobéissance ou de péril pour la chose publique, ils pouvaient être arrêtés pendant un temps déterminé sans qu'aucune responsabilité pût jamais être encourue pour fait de détention arbitraire (4).

(1) £n yertu de sénatus consultes, rendus exécutoires par décrets impériaux^ le régime constitutionnel pouvait être suspendu dans un ou plusieurs départements^ par exemple dans toute une division militaire. Voyez, notamment^ sénatus-consulte du 3 avril 1813, et décret du 10 avril de la même année.

(2) Voy. Locré, Lég^lation civile, commerciale et criminelle de la France, tom. XXIX , p. 30.

(3) Voy. Locré, loc. cit., p. 28.

(4.) Voy. Locré, Législation civile j commerciale et criminelle de la France, tom. XXIX , p. 28.

C'est ainsi que le projet entendait s'assurer de la sagesse de certains hommes, ou préserver la société de leurs excès.

Au sein du Conseil d'Etat, la discussion à cet égard ne fut ni longue, ni très approfondie. Pourtant, dans la séance du 8 octobre 1808, Cambacérès et Treilhard échangèrent quelques observations qui n'étaient pas absolument dépourvues d'intérêt. Le premier demandait que la quotité du cautionnement fût fixée, d'une manière précise, de peur qu'il ne devînt quelquefois excessif. Il voulait, en outre, que la mise en surveillance ne pût être prononcée que par les cours d'assises, et non par les tribunaux correctionnels. Il ajoutait qu'à ses yeux la surveillance n'était utile qu'en matière de délits politiques et finissait en disant que, pour tous les autres cas, on la remplacerait efficacement en rendant les peines plus sévères (1 ). Le second, sans combattre directement ces idées, conservait néanmoins au projet sa portée rigoureuse.

Toutefois, aucune décision ne fut prise alors sur les questions soulevées. On les discuta de nouveau dans une séance ultérieure, du 22 juillet 1809; et la rédaction définitivement arrêtée dans celle du 3 octobre de la niême année, ^ dut être communiquée, conformément à l'acte du 19 août 1807 (2), à la commission de législation du corps législatif

Celle-ci présenta diverses, observations qui n'étaient pas

sans portée. Quelques-unes s'appliquaient seulement à la

(1) Locré, loeo cttofo, pages 123 et 124.

(3) Cétait le sénatus-consulte concernant l'organisation da Corps législatif, en Tertu duquel le Tribunal se trouva virtuellement supprimé.

forme. Les autres regardaient le fond même des choses. Les premières, qui, peut-être, intéressaient l'amour-propre des rédacteurs du projet, n'eurent pas un égal succès. Il n'en fut pas de même des secondes, dont Tidée généreuse finit par s'imposer aux scrupules mêmes du Conseil d'Etat qui les adopta pleinement. Elles consistaient à déclarer d'une part, que toute personne serait admise à fournir la caution exigée ; et à circonscrire de l'autre, dans les limites du territoire de l'Empire, la faculté laissée au gouvernement de fixer à l'individu, soumis à la surveillance et qui n'avait pu fournir caution, le lieu précis où il devrait désormais résider. Il est aisé de comprendre toute l'importance de cette dernière modification au projet primitif; car, sans elle, ainsi que le faisait observer avec soin la commission du corps législatif, la surveillance aurait pu devenir, selon les circonstances et les nécessités de l'arbitraire, un véritable bannissement.

Du reste, en plaçant le projet du 3 octobre 4809, en regard de celui définitivement adopté par le Conseil d'Etat le 6 janvier 1810, il sera plus facile d'apprécier, à la fois, la portée des deux textes et l'importance des modifications introduites dans le dernier.