CHAPITRE III

Elimination des sociétés internationales à base individuelle ou mixte.

136. — Nous avons été amené à définir la communauté internationale contemporaine comme étant la société globale à base étatique. Nous venons d'étudier la composition juridique de cette société. Notre tâche semble terminée. Il nous faut pourtant préciser deux points, dans un ultime chapitre, pour qu'aucun doute ne plane sur notre position et qu’aucune partie du contour de la communauté étudiée ne soit, autant que possible, laissée dans l’ombre.

La première précision que nous apporterons, au cours des deux sections qui vont suivre, concerne la situation internationale du Saint-Siège, ou plus exactement de l’Eglise catholique romaine dont le Saint-Siège et le Pape sont des organes (1). Sommes-nous ici en présence d’une société étatique ? Si oui, le Saint-Siège a sa place dans la communauté internationale aux côtés des gouvernements des autres Etats. Sinon, faut-il le retrancher de cette même communauté en appliquant le principe que nous avons établi, ou au contraire ce principe supporte-t- il au moins une exception et faut-il admettre la personnalité de droit international public de l'Eglise romaine ? Il est indispensable que nous nous prononcions sur ce problème qui est devenu l’un des principaux sujets de discussion de notre discipline. :

La seconde précision, celle que nous apporterons dans

(1) Cf. A. Pizcer, dans sa note sur l’affaire du testament de la marquise du Plessis-Bellière, au S. 1895-11-58 (col. 1).— V. aussi en ce sens : M. Siorro-Pinror, Les sujets du droit international autres que les Etats,

R. C. A. D. L., 1932-III, p. 331,

la troisième section, concerne la nature des rapports existant entre les confédérations ou les services publics internationaux d'origine étatique et les individus ou les sociétés à base individuelle, lorsque ces rapports sont juridiques, régis par le droit d’une société internationale mixte. Cet ordre juridique fait-il partie de celui de la communauté internationale, l'individu est-il parfois sujet du droit international public? Ilest d'autant plus nécessaire que nous tranchions cette question que les pôles à base étatique de ces relations mixtes sont souvent eux-mêmes, comme nous venons de le voir, directement soumis au droit international public.

137. — Avant d'examiner au fond chacun de ces deux problèmes, une remarque préliminaire doit être faite en ce qui concerne le premier : il nous faut expliquer pourquoi, dans l'étude de l'Eglise, nous ferons par la suite abstraction du territoire pontifical.

« Le sceau porte au centre la tiare et les clés, au pourtour les mots Etat de la Cité du Vatican... » Aïnsi s’exprime la loi fondamentale du 7 juin 1929 de la Cité du Vatican (2) qui a suivi le Traité de Latran du 11 février. D’aucuns pensent que cet « Etat » constitue en réalité un « quasiprotectorat italien » (3) ; d’autres considèrent la Cité du Vatican commeune « zone extraétatique » (4). Si cette cité était un protectorat, ou un quasi-protectorat italien, elle n'aurait pas dans le conflit actuel la condition d’un territoire neutre à l'égard des Etats en guerre avec l'Italie ; la

flottille pontificale récemment créée ne serait pas considé-

rée comme flotte neutre. Quant à la conception de territoire internationalisé, ou bien elle supposerait une action internationale des Etats sur cette zone, ce qui ne correspond pas à la réalité ; ou bien elle serait fondée sur une abdication de ces Etats au profit du Saint-Siège, ce qui ne pourrait

(2) Art. 19, al. 3. — Pour les documents relatifs au Saint-Siège, V. l'annexe au livre de M. Le Fur, Le Saint-Siège et le Droit des gens, 1930. :

(8) G. Scecce, Précis de Droit des Géns, 1932, t. I, p. 305. (4) KR. Jarrice, Contribution à l'étude de la souveraineté de l'Etat et de la personnalité du droit des gens, thèse, Paris, 1930, p. 234.

par là empêcher la formation d’un nouvel Etat à cette occasion, sur le territoire duquel le Saint-Siège serait souverain. M. Le Fur estime que dans la réalité le Saint-Siège n’a pas « une véritable souveraineté politique, comme celle des Etats » (5). Il est certain que la Cité du Vatican ne possède même pas le minimum des services publics qu’un Etat moderne normal comporte. Si elle a des tribunaux propres, civils et criminels, c’est en revanche l'Italie qui assure pra- tiquement le fonctionnement des chemins de fer, écoles, etc., ce qui fait dire à M. Charles Rousseau que la Cité du Vatican « ne possède pas l'autonomie de ses services publics » (6). Nous préférons pour notre part considérer comme services publics vaticans seulement ceux qui sont autonomes, et nous croyons que si le Saint-Siège désirait en augmenter le nombre il le ferait, comme il a, voici quelques mois, organisé une flotte de transport, minuscule il est vrai, analogue à la flottille maritime suisse. Toujours est-il que, sans vouloir mettre en doute l'indépendance même matérielle du gouvernement pontifical, nous pouvons constater que, si la Cité du Vatican forme un Etat — ce que nous pensons (7) — c'est du moins un Etat exigu dont la superficie v’atteint pas un demi-kilomètre carré, dont le nombre des sujets dépasse à peine cinq cents (8) et dont les services publics sont extrêmement réduits.

En admettant même que le Pape soit actuellement chef d'Etat, en tant que souverain temporel et spirituel sur le territoire vatican, est-ce seulement en cette qualité de chef dela Cité minuscule du Vatican qu’il possède la situation internationale élevée qu'est la sienne, qu'il accrédite et reçoit des personnages diplomatiques, qu'il passe des accords avec les autres chefs d'Etat, que sa voix se répand avec

(5) L. Le Fur, Eléments de droit international public, 1941, p. 154,

(6) Ch. Rousseau, Etat de la Cité du Vatican, R. G. D. I. P., 1930, >). 150.

: (7) M. Acciozy estime aussi que « la Cité du Vatican est un Etat souverain » (Traité de droit international public, 1940, t.I, n° 511, p. 410). Dans le même sens : les RR. PP. de la Brière et Delos. Cf.P.NEcRRISSE, Le Pape, chef de l'Eglise catholique et chef d'Etat, thèse, Bordeaux,

(8) Ch. Rousseau, op. cit., p. 148.

autorité et trouve des échos à travers le monde ? Certes non, puisque pendant près de soixante ans, de 1870 à 1929, le chef de l'Eglise catholique, pourtant démuni de toute assise étatique, conserva les mêmes prérogatives internationales que par le passé. Et cela ne résultait pas d'un refus par les Etats de reconnaître juridiquement la situation créée en fait à Rome, car leur attitude était conforme à la lettre même de la loi italienne des Garanties du 13 mai 1871. Ces prérogatives s’expliquaient en ce que, sans être chef d'Etat, le Pape était toujours le Souverain Pontife de l’Eglise catholique.

Comme le remarque avec raison M. Jarrige, la « motte de terre » de la Cité du Vatican ou, d'une façon générale, le pouvoir dit temporel des Papes, n’existe point dans l'intérêt d'une population territorialement circonscrite, mais dans celui d’une Eglise à caractère universel (9). «L'Eglise catholique n’a pas de citoyens, ni de nationaux, dit M. Scelle dans un vigoureux raccourci : elle a des fidèles (10). » Et M. Redslob conclut de son côté : « Le sol qu’elle possède n'est qu'un accident de sa structure (11). » Cet accident, ajoutons-nous, est, dans les périodes où il se produit, une heureuse manifestation du défaut d'allégeance du Pape à un Etat ; il n’est pourtant qu'un accessoire à la situation internationale de la Papauté, au lieu d'en être la cause : en faisant abstraction de lui nous éviterons des confusions et des méprises, nous pourrons mieux saisir tout l'intérêt du problème que nous devons nous attacher à résoudre (12).

(9) R. JARRIGE, op. cit., pp. 232 et s. — Du reste, la nationalité vati- ‘ cane n'est-elle pas une nationalité fonctionnelle ?

(10) G. SceLLE, op. cit., p. 307.

(11) R. Repscos, La reconnaissance de la Nation tchécoslovaque pendant la guerre, dans Mél. C. M., p. 475.

(12) De l'étude de l'Eglise catholique, M. Georges Scelle rapproche l'étude du Patriarcat œcuménique grec, de l’Exarchat bulgare, du Khalifat musulman et surtout celle du Foyer national juif (Précis, t. I, p. 307). Nous ne pouvons ici entrer dans les détails ; mais actuellement, seule l'Eglise catholique romaine présente les caractères d’une Eglise internationale hiérarchisée. (V. en ce sens : L. Le Fur, Précis de droit international public, éd. 1939, n° 274, p. 141.)

Section !

CARACTÈRE EXTRAÉTATIQUE DE L'ÉGLISE CATHOLIQUE 138. — On a voulu expliquer la situation internationale

de l'Eglise catholique, et par conséquent du Saint-Siège, en disant que l'Eglise avait son entrée parmi les Etats dans la communauté internationale parce que, juridiquement, celle-ci était plutôt une société entre éléments souverains qu'une société entre les seuls Etats à base territoriale. La souveraineté spirituelle constituant comme la souveraineté temporelle un pouvoir de décision intérieurement suprême et extérieurement indépendant, l'Eglise serait nécessairement, selon cette théorie, sujet du droit international public.

Le Pr Le Fur explique ainsi la situation de l'Eglise (13). Conduit de cette façon à distinguer deux sortes de souverainetés, la souveraineté temporelle et la souveraineté spirituelle, il affirme que toutes deux sont de même nature : un droit de commander à des personnes en dernier ressort (14). Comme l’homme est un être politique et religieux (15), il y a place au-dessus de lui pour deux autorités poursuivant chacune leur but humain: l'Etat sur le plan temporel, le Saint-Siège sur le plan spirituel. Si donc le Pape intervient sur la scène internationale, ce n’est point comme chef d'Etat mais comme souverain de sestrois cents millions de fidèles. En réalité ordre juridique entre souverains (16), le droit international public englobe dès lors dans son domaine, selon M. Le Fur, non seulement les relations entre Etats mais encore celles qui existent entre organismes aussi

(13) L. Le Fur, Le Saint-Siège et le Droit international, dans : Le Saint-Siège et le Droit des Gens, 1930, pp. 55 et suiv. (14) E. Le Fur, op. cit., pp. 48et 64.

(15) L. Le Fur, op. cit., p. 59.

(16) L. Le Fur, La liberté et la souveraineté du Saint-Siège au regard du droit international, dans : Le Saint-Siège et le Droit des Gens, 1930, p. 92.

variés que les Etats, le Saint-Siège, la Société des Na“

tions, etc. (17).

Dans le même sens, le Pr Jahrreiss écrit : «Le droit international public est la constitution de la communauté des groupements hiérarchiques souverains et, en cette qualité, droit constitutionnel externe de ces groupements... L'Eglise catholique romaine, et non point le Pape qui n’enest que le chef, est membre de cette communauté (18). »

Cette doctrine fut proposéeà l'adoption officielle en France, à propos d’une affaire judiciaire qui suivit la cérémonie religieuse du Mans, en 1909, à l'occasion de la béatification de Jeanne d'Arc (19). Mais, comme nous allons le voir, l'affaire se termina d’une façon imprévue et les tribunaux français ne consacrèrent en définitive qu'un point de détail de la législation française sans lien avec la partie intéressante du procès.

139. — Le 4 juillet 1909, des habitants du Mans avaient exposé, à leurs fenêtres donnant sur la voie publique, des drapeaux du Saint-Siège. Ils furent poursuivis pour avoir contrevenu à un arrêté préfectoral du 16 février 1894 ainsi conçu : « Art. 1€ : sont interdits, dans le département de la Sarthe, l'exposition et le port de drapeaux soit sur la voie publique, soit dans les édifices, emplacements et locaux librement ouverts au public. — Art. 2 : Sont exceptés de cette mesure les drapeaux aux couleurs nationales françaises ou étrangères, et ceux servant d’insignes aux sociétés autorisées ou approuvées. » Le tribunal de simple police du Mans, par ses jugements du 26 juillet 1909, relaxa les prévenus pour la raison que « le drapeau personnel d’un souverain jouit du même privilège que celui d’un Etat » et que le Pape est un souverain dont l'existence comme tel s'impose

(17) L. Le Fur, op. cit., p.153. — D'’assez nombreux auteurs, comme M. Ray dans son Commentaire du Pacte de la S. D, N. (pp. 22-23), ont ainsi été tentés de comparer la S. D. N. à la Papauté, dès la naissance de la Société : v. Suxrennicxi, Essai sur la souveraineté des Etats en Droit international moderne, thèse, Paris, 1926, n° 129, p.274, note 63 c.

(18) H. Jamrreiss, Le Droit, trad. Geismar, dans Rec. G., 1934, p. 174.

(19) Cf. G. Ginez, Onelques idées sur la condition internationale de la Papauté, R. œ D. I. P., 1911, pp. 595 et suiv.

même aux Etats qui n’entretiennent pas de relations diplomatiques avec le Saint-Siège.

Sur pourvoi du Ministère public, et conformément aux conclusions du Procureur général Baudouin, la Chambre criminelle de la Cour de cassation, dans son arrêt du 5 mai 1911 (20), cassa les jugements et renvoya l'affaire devant le tribunal de simple police de La Flèche, attendu, dit-elle, « que le drapeau pontifical n’est plus un drapeau aux couleurs nationales étrangères ; qu’en effet la souveraineté dont il était autrefois le symbole a cessé d'exister par suite de la réunion des Etats pontificaux au Royaume d'Italie ; attendu, d'autre part, que le Pape ne représente pas une société dans le sens de l’article 2 de l'arrêté susvisé ».

Enfin, le 15 juillet 1911, le Tribunal de simple police de La Flèche relaxa les prévenus pour la raison que l'arrêté préfectoral du 16 février 1894 n'avait pas été régulièrement

publié ! Le problème qui nous intéresse fut donc deux fois

posé, à chaque fois diversement interprété, mais jamais définitivement résolu.

Aux deux fois, d'ailleurs, il fut mal posé. Quelle que soit la conception que l’on se fasse de la souveraineté du Pape

ou de son caractère non souverain, une chose était à cette

époque certaine :le Pape n’était sûrement pas un souverain national au sens où l'arrêté du préfet de la Sarthe parlait des couleurs nationales françaises ou étrangères. Nous pouvons donc dire que le premier jugement succombe devant le simple bon sens. C'était, à notre avis, sur le terrain des emblèmes des sociétés autorisées que le procès devait être tranché et il nous eût alors semblé difficile de ne pas reconnaître que les prévenus avaient, sous le régime de la loi du 1°r juillet 1901, le droit d’appartenir à l'Eglise

catholique dont ils arboraient le drapeau. La Chambre

criminelle eut le tort de se laisser hypnotiser par la première argumentation relative à la souveraineté qui n'avait rien à voir dans l'espèce, et de procéder par simple affirmation pour résoudre le véritable problème qui se posait. Mais peu nous importe, dans nos recherches, le résultat

* (20) D.P. 1912-1-330 et s., avec le rapport du conseiller La Borde.

du procès engagé. Ce qui est plus intéressant à examiner c’est la manière dont l'idée de souveraineté est intervenue au premier stade de la procédure.

D'un côté, le juge de paix du Mans ne sépare pas nettement les deux souverainetés temporelle et spirituelle ; d'un autre côté, il suppose pourtant implicitement leur existence distincte. Lorsqu'il dit que le drapeau d’un souverain jouit du même privilège que celui d’un Etat, il entend parler du drapeau d’un chef d'Etat, c'est-à-dire qu'il envisage ici la souveraineté temporelle, selon une terminologie fréquente que nous critiquerons mais qu'il n’aurait pas désavouée car elle est dans la ligne de son argumentation. Au contraire, lorsqu'il dit que le Pape est un souverain qui doit être reconnu comme tel par les Etats, ce n'est que de la souveraineté spirituelle qu'il peut être question. Et lorsqu'il termine son syllogisme en concluant que le drapeau du Pape doit jouir du même privilège que celui d’un Etat, il confond les deux catégories de souverainetés ; il oublie qu'une discontinuité les sépare et que cet obstacle doit être aplani avant que l’on puisse passer aussi facilement d'une souveraineté à l'autre.

C'est ici que réside la difficulté de la question. Les auteurs que nous avons cités au numéro précédent croient l'avoir résolue et estiment, comme nous l'avons indiqué, que le lien entre la souveraineté temporelle et la souveraineté spirituelle se trouve dans la notion même de souveraineté qu'ils définissent : la compétence du dernier mot (21). Or, nous allons voir que l'explication qu'ils fournissent de la situation internationale de l'Eglise catholique fait preuve d’imprécision et repose sur deux erreurs.

$ 1. — IMPRÉCISION DE LA NOTION DE DROIT ENTRE SOUVERAINS SPIRITUELS ËT TEMPORELS.

140. — Supposons un instant, conformément à la doctrine dont nous entreprenons la critique, qu’on puisse mettre sur un même plan juridique les souverainetés spirituelle et tem-

(21) L. Le Fur, Le Saint-Siège et le Droit international, op. cit., p. 23.

porelle. Une institution analogue à la Société des Nations surgit-elle dans la vie internationale, immédiatement l’on affirme avec les auteurs catholiques : « En faveur d’une participation, ou tout au moins d’une collaboration pontificale à la Société des Nations, les bonnes raisons surabondent. On peut défier qui que ce soit d’alléguer à l’encontre la moindre raison avouable (22). » Déjà, remarque-t-on, le pape Léon XIII avait accepté de se faire représenter à la Conférence de La Haye de 1899, et ce ne fut point de sa faute s’il ne fut pas en définitive convoqué (23).

Puis brusquement, l’opinion catholique elle-même fait volte-face etles personnalités religieuses les mieux qualifiées annoncent :« Contrairement à une rumeur qui, depuis l’été de 1926, circule avec insistance, nous pouvons garantir à nos lecteurs, d’après les sources les plus authentiqueset les plus élevées de toutes, que le Souverain Pontife Pie XI ne désire nullement prendre place dans la Société des Nations (24).» Quel est le motif ou la circonstance qui a conduit à cé revirement en faveur d’une position que l’on considérait quelques années, quelques mois plus tôt, comme injustifiable par des raisons avouables ? Est-ce la crainte du renouvellement de l’inélégante manœuvre de 1899 ? Ou la déception éprouvée devant les véritables caractères de la Société des Nations ? Point du tout. Le motif nous est donné par le R. P. de la Brière : « Le rang que la Papauté devrait nécessairement y occuper, au même titre que les cinquante autres Puissances déjà représentées, ne saurait convenir à la suprême dignité du Siège apostolique (25). »

Ces fluctuations, ces attitudes successives et opposées de la doctrine catholique ne témoignent pas d’élans irréfléchis des auteurs et censeurs religieux, mais ont une cause plus

(22) Déclaration du R. P. DE LA BRièRE dans un mémoire de 1920 reproduit dans son recueil de 1924, L'Organisation internationale du Monde contemporain et la Papauté souveraine, t. I, p. 51.

(23) Cf, l’intéressante leçon du R. P. pe La Brière, Le Saint-Siège et la première conférence de la Paix, dans le recueil cité, t. I, pp. 257 et suiv.

(24) Paroles du R. P. DE La Brière dans un article paru en 1926 sur Le Pape et la Société des Nations, reproduit dans le recueil du même auteur L'Organisation..., 1927, t. II, p. 264.

(25) De LA BRièRE, eod. loco., p. 265.

profonde qui tient à l'imprécision de la notion de droit entre souverains spirituels et temporels.

141. — Lorsqu'on parle d’une société qui engloberaïit les groupements souverains spirituels et les groupements souverains temporels, il y a deux manières principales de concevoir les rapports qui existeraient au sein de cette société.

On peut d’abord concevoir que des rapports juridiques aient lieu entre les groupements souverains qu'ils soient indistinctement spirituels ou temporels. Chacun de ces groupements est alors une personne juridique de l’ordre social considéré, sur un pied d'égalité juridique en tant que souverain avec n'importe quelautre de ces mêmes groupements. C’est selon cette conception que l’on pouvait envisager l’intégration juridique complète de l'Eglise catholique dans la société des Etats qui se serait transformée par R en société des groupements souverains.

Or, rien n'indique que les règles qui gouvernent les relations entre sociétés étatiques, dites groupements souverains temporels, conviennent aux rapports étendus envisagés. Les faits prouvent au contraire qu’à part les règles de bonne foi qui régissent tous accords, il n'ya guère d’application possible des autres parties du droit des Etats aux groupements spirituels ; ces autres parties réglementent en effet des activités essentiellement temporelles, sur lesquelles sans doute

un groupement spirituel peut manifester une opinion et

émettre des vœux, mais à l’égard desquelles il ne saurait être acteur régi lui-même par ces règles juridiques. Aussi verrait-on, dans la société des souverains, se former des catégories de règles juridiques Comme il s’en forme par régionalisme dans la société des Etats, mais avec une différence considérable entre les deux cas : alors que dans la société des Etats de très nombreuses règles sont communes et peuvent s'appliquer aux rapports des Etats à quelque région qu’ils appartiennent, ici il n’y a pour ainsi dire pas de règles communes en comparaison des règles qui seraient seulement en vigueur d'une part entre souverains temporels, et peut-être d’autre part entre souverains spirituels si de tels rapports juridiques existaient. Alors que dans la société des Etats, malgré le régionalisme, il se trouve un droit commu-

nautaire prédominant, dans la société des souverains les rapports temporels auraient tendance à envahir le droit de telle sorte que la société aurait elle-même tendance à se dissocier faute d’un droit communautaire suffisant.

Aussi, une autre conception des rapports entre souverains spirituels et temporels se présente-t-elle à l’esprit : elle correspond à l’image généralisée des rapports du Pape et de l'Empereur. D'un côté le bloc spirituel, de l’autre le bloc temporel, et les rapports ont lieu entre ces deux ensembles. Chacun de ces deux groupes est régi par les règles juridiques qui sont adéquates à ses éléments ; un nouvel ordre les cou-

ronne et régit les rapports entre souverains spirituels et souverains temporels, mais dans cet ordre supérieur seuls les deux groupes ont la personnalité juridique. En supposant, dans l’état actuel des choses internationales, sinon que l'Eglise catholique compose à elle seule le groupe spirituel pur, du moins qu’elle soit généralement admise à représenter le point de vue spirituel dégagé de toute entrave temporelle, nous pouvons alors comprendre la seconde position de l'Eglise catholique où elle rejette l’idée d’entrer dans la Société des Nations parce que sa dignité ne saurait souffrir qu'elle fût placée sur le même rang que les cinquante puissances temporelles. En effet, selon la conception que nous examinons des rapports entre souverains spirituels et temporels, l'Eglise n’est pas l’égale juridique de chaque Etat membre de la Société des Nations, mais au moins l’égale juridique de la Société des Nations elle-même, même prise dans toute l’universalité de l'expression. Le Pape et l’Empereur | |

Il ne suffit donc pas de dire que la souveraineté est un pouvoir de décision définitive dans un ordre temporel ou spirituel, pour qu'on puisse conclure à l'intervention de l'Eglise sur un pied d'égalité avec les Etats dans une société de souverains. Même en admettant le point de départ, deux solutions sont possibles et il serait utile de montrer pourquoi l'Eglise, qui par certains côtés semble adopter la première conception, par exemple en échangeant des diplomates avec les Etats, proclame par ailleurs la « suprême dignité du Siège apostolique » et refuse d'avance la place

qui lui serait éventuellement offerte parmi les souverains temporels. A propos de chaque problème pratique, un pouvoir spirituel conscient de sa mission n’aurait-il pas cependant une opinion à exprimer, y compris bien entendu une abstention non de principe mais voulue dans tel cas d’espèce ?

En partant des prémisses de la dualité de souverainetés spirituelle ettemporelle, nous voyons que diverses questions se posent et restent sans réponse. — Mais, en outre, ces prémisses sont-elles exactes ?

$ 2. — COoMPÉNÉTRATION DES DEUX SOUVERAINETÉS ÉTATIQUE ET ECCLÉSIASTIQUE.

142. — L'Etat a plus qu'une souveraineté temporelle : sa souveraineté est politique, et nous avons défini l'extension de ce terme (26). M. le Fur reconnaît que « l'Etat moderne ne peut consentir à se voir fermer tout le domaine des questions morales où il peut avoir à intervenir, au moins pour faire respecter l'ordre public sur lequel repose la société dont il a la charge » (27). Bien plus, il n’y a aucune absurdité à ce que l'organe souverain d’un Etat dirige en cette qualité l'Eglise nationale comme il dirige souvent l’Enseignement public, si ce souverain estime répondre ainsi au désir religieux de ses sujets.

Loin de cantonner son action souveraine à un domaine matériel, purement temporel, l'Etat peut poursuivre l’élévation intellectuelle, morale et même spirituelle de ses membres. Les juristes partisans de la méthode positive disent qu'il n’y a point là d’obligation juridique pour lui: il est maître de son action et sés organes sont souvent, en fait, les mieux qualifiés pour apprécier l'opportunité d’une action étatique dans tel ou tel sens. Les juristes de droit naturel, qui fixent des limites juridiques à l’activité de l'Etat, placent ces bornes davantage à la matière qu’à l’étendue des décisions étatiques : certains d’entre eux, qui nient par exemple

(26) V. supra, n9 47.

(27) L. Le Fur, La liberté et la souveraineté du Saint-Siège au regard du droit international, op. cit., p. 89,

la juridicité de la loi française sur le divorce, reconnaîtraient volontiers le caractère juridique d’une législation qui, sans avoir recours à aucune persécution, établirait le catholicisme religion d’Etat et favoriserait le respect de sa doctrine spirituelle chez le peuple. On ne peut pas dire que, dans cet exemple, l'Etat exerce une souveraineté spirituelle puisqu'il ne fait que reconnaître celle de l'Eglise catholique ; mais au lieu d'établir religion d'Etat le catholicisme, il aurait pu établir une autre religion, il aurait même pu fonder une religion nationale, plus précisément étatique, et, sinon l’imposer par la force, du moins en favoriser plus ou moins libéralement l'expansion. Dès lors, si un Etat n’étend pas toujours son action à un objet d'ordre spirituel, comme il ne l'étend pas toujours au domaine de l'Enseignement, il a néanmoins le pouvoir de le faire : sa souveraineté politique s’étend au domaine spirituel. Ce qui survint en Angleterre au xvIe siècle, de Henri VIII à Elisabeth, et l'institution stable de l'Eglise anglicane après le bill des trente-neuf articles de la « Confession de foi » en 1563, suffirait à nous le prouver.

143. — Si la souveraineté politique des Etats est plus vaste qu'une simple souveraineté temporelle, de leur côté les Eglises ont plus qu’une souveraineté spirituelle : leur souveraineté est religieuse, en ce sens que les directives qu’elles donnent à leurs fidèles ont souvent des répercussions dans la vie matérielle ; les exercices du culte en sont un exemple, les diverses attitudes assignées aux fidèles dans la vie sociale en sont un autre.

Ce point n’exige pas d’amples développements. Joint au précédent, il montre que les domaines d’action de l'Etat et des Eglises chevauchent au lieu de se séparer nettement en objets temporels et objets spirituels. Exprimant cette compénétration des compétences étatique et ecclésiastique, M. Scelle écrit : « La politique n'influe pas seulement sur les questions de liberté religieuse ou de discipline, elle pénètre sur le domaine moral, éducationnel, familial, dans la législation du mariage et du divorce. Dans tous ces domaines l'Eglise, sous peine d’abdiquer, ne peut affecter l'indifférence (28). »

(28) G. ScæLe, Précis de Droit des Gens, 1932, t. I, p. 299,

Dans ces circonstances, comment pourrait-on persister à soutenir une dualité nette de souverainetés basée en réalité sur la confusion du politique et du temporel, du religieux et du spirituel ? Il y a, répétons-le, interférence des deux souverainetés étatique et ecclésiastique dont les objets sont loin d'être séparés par une cloison étanche. Et qui mieux est, nous allons rappeler qu'une telle situation n'est point unique.

$ 3. — MuLTIPLICITÉ DES SOUVERAINETÉS.

144. — Il ne nous semble pas que la condition exigée par l'opinion que nous critiquons, pour être appelé à la vie internationale communautaire, soit assez stricte. Cette condition nécessaire et suffisante serait la souveraineté telle que le Pr Le Fur par exemple la définit : auraient voix dans la communauté internationale toutes les autorités compétentes pour avoir le dernier mot dans l’organisation et la satisfaction des différentes fonctions humaines. Or, si l’on partage cette opinion, pourquoi limiter arbitrairement l'activité de l’homme à l’accomplissement de sa fonction politique et de sa fonctionreligieuse ? Si, comme le dit M. Le Eur, l’homme est un être politique et religieux, c'est-à-dire citoyen d’un Etat et adepte d'une confession, n'est-il pas aussi un être intellectuel pouvant faire partie d’une société savante, ou un être professionnel adhérant à ce titre à une certaine association technique ?

Si, dans un cas particulier, l'Etat ne prend pas en main la satisfaction des besoins religieux de ses membres, c’està-dire s’il y a dans ce pays la séparation dont parle M. Le Fur entre politique et religion, les fidèles des différentes Eglises peuvent respectivement se grouper de leur propre initiative à l'intérieur des frontières ou appartenir, pardessus celles-ci, à une société plus vaste. Nous tombons dans l’hypothèse des groupements internationaux à base individuelle, et la satisfaction des besoins religieux de l'homme ne conduit pas à des institutions juridiquement différentes de celles auxquelles conduit la satisfaction de ses besoins intellectuels (ex. : Institut de Droit international)

ou de ses besoins plus matériels (ex. : Omnium international des Pétroles).

Or, il est évident que parmi toutes ces sociétés, il en est

un bon nombre dont chacune, régie par un droit particulariste, possède un organe souverain muni d’un pouvoir de décision suprême au sein de la société considérée et d’une indépendance effective à l'égard de quelque puissance extérieure, au moins quant à l’objet de la société. Nous avons vu dans ce sens que la notion de souveraineté déborde celle de souveraineté étatique ; celle-ci est sans doute essentiellement différente, dans ses effets, de la souveraineté des sociétés privées en raison de la force de contrainte qui se trouve à sa disposition : témoin le résultat du conflit survenant entre une souveraineté étatique et une autre souveraineté (29) ; mais aucune sous-distinction n’a besoin d’être faite parmi les souverainetés non étatiques.

Tout individu, qui fait partie d’une société à base individuelle indépendante de l'Etat sur le territoire duquel il se trouve, est soumis à deux ordres juridiques : les directives de sa société et celles de l’Etat. En cas de conflit irréductible entre les deux ordres, l’homme doit choisir ou subir : il peut respecter les règles qui lui sont chères en réussissant à quitter le pays (30) ; s’il reste, il supportera l'effet de la contrainte étatique. Mais, répétons-le, au cas où l'homme désapprouve profondément dans son for intérieur le droit d’une société dont il fait partie, si cette société est à base individuelle il est normal que l'individu la quitte et se soustraie ainsi à son ordre ; mais s’il s’agit d’une société à base étatique, il est au contraire normal que l'individu soit amené, au besoin par la force, à conformer son attitude au droit de l'Etat. En pareille hypothèse, la démission est La règle, l'émigration l'exception.

Par conséquent, le catholique n'est pas le seul à être soumis à deux souverainetés : tout individu qui fait partie de différentes sociétés non juridiquement superposées par-

(29) V. supra, n° 60. | (30) « L'alliance des dissidents avec l'étranger est un fait historique constant, notamment à l’époque des guerres de religion.» G. SceLLe, op. cit., t. I, p. 291.

tage le sort du fidèle et est soumis à plusieurs souverainetés. Les activités et fonctions humaines s’enchevêtrent, les ordres juridiques s’entrecoupent ; au cas d’incompatibilité, l’individu donne le dernier mot à l’un des ordres ou subit la décision définitive d'un seul chef.

145. — Il résulte de ce qui précède qu'il ne suffit pas de déclarer la souveraineté du Pape pour conclure à l’intervention juridique de ce dernier dans la communauté internationale et expliquer ainsi sa situation internationale : maintes sociétés à base individuelle possèdent, en effet, une telle souveraineté sans pour cela avoir la personnalité juridique dans la communauté internationale.

Aussi certains auteurs ont-ils pensé qu’il pouvait être utile de préciser le caractère de la souveraineté pontificale en s'appuyant sur les faits coutumiers. Renonçant à voir dans la souveraineté un fondement à la situation internationale du Saint-Siège, ils se sont appliqués, en partant de cette situation, à reconstruire une notion de la souveraineté qui serait spécifique de la personnalité de droit international public. « Ne dépendre d'aucun gouvernement, dit le R. P. de la Brière, et avoir qualité juridique pour traiter d’égal à égal, par voie de négociations diplomatiques, avec tous les gouvernements, c’est posséder une authentique souveraineté (31). » Le caractère spécifique de la souveraineté des personnes de droit international public serait donc la faculté de traiter d’égal à égal avec les Etats par la voie diplomahique. —

Nous ne saurions admettre une solution de cette sorte au problème que nous essayons de résoudre. Recherchant si l'Eglise est une personne juridique de la communauté internationale, nous ne pouvons partir de la constatation que l'Eglise aurait « qualité juridique » pour traiter d'égal à égal avec les Etats. Nous avons eu l’occasion de montrer, au . début de cet ouvrage, que l’extension d'une branche du droit ne saurait être constatée : alors que nous constaterions l’éga-

(31) Y.pe La Brière, La souveraineté pontificale, dans : L'organisation de du Monde contemporain et la Papauté souveraine, 1924, t. 1, p. 210.

lité, voire l'égalité juridique, de l'Eglise et des Etats dans leurs rapports, l'inclusion de ce phénomène dans le droit international public ne pourrait qu'être construite. Or nous n'avons pas encore les éléments suffisants pour tenter cette construction.

146. — Une autre solution, proposée par le comte Rostworowski, fut reprise par M. Gidel à propos de l'affaire judiciaire qui suivit la cérémonie du Mans en l'honneur de Jeanne d'Arc. Selon M. Gidel, la notion d'Etat est une notion très ferme à laquelle ne correspond point l'Eglise catholique, et l’on ne peut déduire pour le Pape la qualité de souverain au sens habituel de ce fait qu’il est le chef de la catholicité. «Nous ne pouvons donc voir dans l’Eglise catholique, déclare l’auteur, une personne nécessaire du droit international (32). » Mais si l'Eglise n’est pas une personne nécessaire — ou normale (33) — de cetordrejuridique, il ne tient qu'aux Etats, qui en sont les seules personnes normales, de conférer à l'Eglise la qualité de personne artificielle du droit international (34), dans la mesure et avec la capacité juridique qu'ils jugeront chacun convenable de lui accorder (35). Sous réserve d’une capacité limitée, l'Eglise a donc tout de même, selon M. Gidel, la personnalité.en droit international.

Que signifie au juste dans cette conception l'attribution par les Etats d’une personnalité artificielle de droit international à l'Eglise catholique ? L'expression de M. Gidel veut rendre compte, semble-t-il, du phénomène suivant : certains Etats accepteraient que leurs relations avec l'Eglise fussent régies par tes mêmes règles que si elles avaient lieu avec un autre Etat ; ils décideraient de se reconnaître dans ces rapports, à eux et à l'Eglise, les mêmes droits et devoirs réciproques qu’ils se reconnaissent d'ordinaire à propos de relations analogues nouées entre Etats.

Mais peut-on soutenir que des règles qui ne sont que cal-

(32) G. Ginez, Quelques idées sur la condition internationale de la Papauté, R. G. D. I. P., 1911, p. 602.

(33) G. Give, op. cit., p, 604.

(34) G. Ginez, op. cit., p. 607.

(35) G. Ginec, op. cit., p. 610.

quées sur certaines parties du droit international publie soient elles-mêmes règles du droit international public et leurs sujets personnes de ce droit ? Suffit-il que des membres d’une société commerciale fondent avec d’autres individus une seconde société commerciale basée sur les mêmes règles juridiques que la première, pour qu'on puisse dire que tous les membres de la seconde société sont sujets du droit de la première et par conséquent membres de cette première société ?

Si M. Gidel arrive à une conclusion que nous ne saurions. admettre, c’est qu’il part d’une définition matérielle de notre

branche juridique. Il écrit ainsi : « Telle entité est-elle ou

non régie par les règles du droit international ? Pour ré-

pondre à cette question, il suffira de constater quelle est la pratique internationale (36). » Nous avons suffisamment montré que les constatations de la pratique ne pouvaient que nous fournir l’existence de règles et non l’appartenance de ces règles à telle ou telle branche juridique. L'observation

de la pratique internationale peut nous faire apercevoir que

ces règles ont même contenu matériel que d’autres règles comprises dans un certain ordre juridique, mais elle ne peut nous conduire par elle-même à faire entrer ces règles nouvelles dans l’ordre existant que si nous définissons cet ordre par le contenu des règles que nous voulons grouper sous son étiquette.

Ayant défini, quant à nous, le droit international public comme celui de la communauté internationale, nous ne sommes pas intéressé directement par le contenu des règles qui président aux rapports existant entre l'Etat et l'Eglise. D'ailleurs, ce contenu n’a guère de points communs avec

celui des règles juridiques qui régissent les rapports entre

sociétés à base étatique. Ce qui nous intéresse, c’est de sa-

voir s’il est techniquement opportun de considérer l'Eglise comme membre de la communauté internationale. C’est à ce propos, et indirectement, que, placé devant la situation

créée par l'existence de certains rapports entre les Etats et

l'Eglise, nous nous demandons si nous devons, en bonne :

(36) G. Gipe, op. cit., p. 605.