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La guerre est, pour les nations et les systèmes politiques, l'épreuve la plus décisive, comme est le feu pour les métaux. La démocratie s'est-elle donc montrée à la hauteur des grandioses circonstances que traverse le monde? A-t-elle démontré qu'elle est digne de gérer les intérêts d'une grande nation? A-t-elle prouvé son aptitude tant à la préparation de la guerre parla diplomatie qu'à la direction de la guerre elle-même, une fois que l'Allemagne a eu déchaîné le conflit? On rend un unanime hommage au mérite et à la noblesse des efforts personnels des Français et de leurs dirigeants : mais n'y a-t-il pas eu, par la faute des institutions, de graves mécomptes et de regrettables déperditions? Le problème est un des plus angoissants parmi ceux qui se posent impérieusement à l'attention des publicistes et des hommes d'Etat. Si d'ailleurs les événements tragiques, consécutifs de l'agression allemande, l'ont jeté brutalement au premier plan d'une actualité brûlante, on ne peut pas dire qu'ils l'aient posé. Depuis longtemps, mais principalement dans les quelques années qui ont précédé la guerre, il avait été agité, des points de vue les plus divers, dans la littérature politique.

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Ce sont d'abord les monarchistes qui ont proclamé de haut Tincapacité constitutionnelle de la démocratie pour la mission diplomatique et le rôle militaire; et ils ont prononcé leur conclusion : Faites un roi... (Maurras, Kiel et Tanger.) Les socialistes (d'avant la guerre, quelque peu différents de ceux d'aujourd'hui) sont arrivés à un dispositif différent, mais par des considérants analogues. La démocratie, disaient-ils d'accord avec les monarchistes, ne peut être diplomatique ni guerrière ; mais, comme nous ne pouvons, et surtout comme nous ne voulons pas faire un roi, il faut que la démocratie renonce à la diplomatie et à la guerre. La démocratie française doit rompre avec les grandes traditions nationales ; elle doit proclamer son détachement définitif des provinces arrachées en 1870; elle doit abandonner son empire colonial, abdiquer sa puissance du dehors, se confiner chez elle et s'y occuper de réformes sociales. (Sembat, Faites un roi...)

La guerre est venue, et elle a jeté dans la controverse des éléments nouveaux que certains ont considérés comme décisifs. On s'est hâté de proclamer la faillite de la démocratie; on a prononcé le jugement ; il n'y aurait plus qu'à le faire signifier. Ce qui doit retenir toute notre attention, c'est que cette prétendue banqueroute de la démocratie dans la politique extérieure est non seulement proclamée par ses adversaires, mais avouée par quelques-uns de ses partisans. {Journal de Genève, 11 janvier 1916.)

Toutes choses égales d'ailleurs, la supériorité devrait rester dans la diplomatie et dans la guerre au despotisme sur la démocratie. Les monarchistes le proclament, quelques républicains le reconnaissent. En Angleterre (le Royaume-Uni est une démocratie ayant à sa tête un roi, car, sans aller comme Stendhal jusqu'à qualifier de démocratie toute monarchie avec charte et Chambres, nous considérerons comme tel tout régime à représentation nationale prépondérante), en Angleterre, d'innombrables études, dans des livres, des journaux ou des revues, sont consacrées à ce problème soulevé par les événements : « est-ce que le balai de

fer de la guerre, Ihe iron broom of ihe ivar^ ne doit pas repousser la. démocratie dans les limbes des choses périmées ? » A cette anxiété des pays démocratiques, s'oppose l'expression de la confiance des nations asservies dans Texcellence de leurs institutions au point de vue de leur grandeur extérieure.

Que cesconstatations soient faites avec joie ou avec regret, elles sont également impressionnantes. Il importe de se demander si elles reposent sur un fondement solide. De quelle valeur resteraient en eftet nos préférences rationnelles et sentimentales pour la démocratie^ notre foi qu'elle est le seul régime digne d'un peuple conscient et majeur, notre croyance qu'elle seule peut donner à la liberté et à la probité politique des garanties suffisantes, si nous étions obligés de constater qu'elle compromet la situation internationale de la France? Nous voulons la France dans le cadre démocratique; mais, si le cadre nuit au tableau, ne faut-il pas le reléguer parmi les accessoires démodés et encombrants?

Si la démocratie n'est pas allée presque a la faillite, ne mérite-t-elle pas au moins la liquidation judiciaire? Est-ce que l'organisation donnée, par notre constitution de 1875, aux principes démocratiques était la mieux adaptée aux exigences de la grandeur et de la prospérité de la France? Il y a là un problème technique dont on saisit aisément la portée.

Mais ce n'est là encore qu'un seul aspect de la question. En face de ceux en effet qui reprochent aux institutions françaises ou anglaises d'être démocratiques à l'excès, il y a ceux, aussi nombreux, qui leur font grief de ne pas l'être assez. Il s'est même constitué en Angleterre une puissante « Union pour le contrôle démocratique », (]iii s'est donné pour objet apparent d'obtenir la démocralisation de la direction des affaires extérieures. La tribune française a retenti, plusieurs fois, même depuis la guerre, de critiques virulentes contre le caractère autocratique et réactionnaire de nos institutions diplomali(|ues.

DEMOCRATIE ET POLITIQUE ETR.VNGERE

La politique étrangère suppose deux éléments qu'il st aussi impossible de séparer dans la pratique que dans une étude théorique : la diplomatie, la guerre. Un peuple fait la diplomatie de sa force militaire, Tarmée est l'encaisse sur laquelle s'appuient les opérations de la politique étrangère; la guerre, c'est la diplomatie qui se continue; jamais, d'ailleurs, la diplomatie n'est plusactive que pendant la guerre, les deux doivent aller de pair. En 1870, « les stratégistes avaient compté sur les alliances pour organiser la victoire; les diplomates comptaient sur' la victoire pour organiser les alliances ». Au cours de la guerre actuelle, on pourrait citer nombre de victoires ou de défaites sur le terrain diplomatique qui ont eu plus d'importance que des événements strictement militaires.

Dans une première partie, nous étudierons «la démocratie et la diplomatie ». Nous aurons d'abord à examiner l'aptitude de la démocratie à la diplomatie; ensuite, l'organisation de la démocratie en vue de la diplomatie, c'est-à-dire la distribution des compétences entre les grands rouages politiques : chef de l'État, ministre. Parlement, personnel diplomatique.

La seconde partie sera symétrique de la première : après avoir examiné l'aptitude de la démocratie à la guerre, nous aurons à rechercher quelle est son organisation en vue de la préparation et de la conduite de la guerre. Nous aurons alors à poser les termes du problème, difficile, des rapports des organes constitutionnels et du commandement militaire.

Mais nous avons encore à examiner une autre responsabilité de la démocratie : a t-elle apporté, pouvonsnous espérer qu'elle apportera cette transfiguration de la politique internationale à laquelle aspirent tant de cœurs? Ce sera l'objet de notre troisième partie, qui ne sera pas la moins délicate; nous aurons à rechercher si l'esprit de la démocratie doit limiter son influence à la politique interne; s'il ne doit pas s'étendre à la politique

extérieure et régir les rapports des nations comme ceux des individus.

Je me trouve donc en présence d'un vaste ensemble de problèmes dont la complexité n'a d'égale que l'importance et la brûlante actualité. Mon travail sera une contribution à l'étude des conditions de celte « paix durable » qui est le vœu le plus cher du monde entier; il faut penser à organiser la guerre pendant la paix, et la paix pendant la guerre.

Ce programme est bien ambitieux, sans doute. Ma pensée ne l'est pas. Loin de moi la prétention d'apporter des solutions définitives sur un sujet qui sera bien longtemps encore livré disputationibus hominum. Il n'est pas besoin, pour faire œuvre utile, d'exprimer des. idées nouvelles ou d'apprendre des faits inédits. Je me propose avant tout de présenter un inventaire et une analyse précise des éléments des problèmes, afin d'apporter dans leur formule une plus grande netteté.

C'est une des règles inéluctables des études du genre de celle que j'entreprends, que les matières n'y sont pas épuisées... Elles sont abordées seulement dans leurs lignes générales, souvent simplement effleurées. Quelques faits seulement sont invoqués, à litre d'illustrations. On ne cherche pas la solution précise de problèmes concrets; on s'efforce seulement de définir l'esprit dans lequel ils doivent être examinés. Si l'homme de cabinet est entraîné par son développement à donner son avis sur une question positive, il sous-entend nécessairement la réserve des réalités que seul l'homme d'action peut embrasser dans toute leur complexité.

L'union sacrée est le premier devoir de tous les Français à qui n'est pas donné le grand honneur de combattre. L'heure n'est pas aux polémiques. Acissi bien n'y a-t-il aucun esprit de polémique dans l'étude qu'on va lire. On n'y trouvera pas un mot qui puisse choquer une susceptibilité ou froisser une conscience. C'est une œuvre de droit constitutionnel et de science politique ; si je n'avais pas craint d'abuser du langage technique,.

j'aurais pu l'intituler : le Pouvoir fédératij dans la démocratie K Autant qu'il dépendra de ma volonté, celte étude ne se départira jamaisde la sérénité de la doctrine. Certes, il est difficile d'apporter dans les sciences morales ce désintéressement, cette indifférence sentimentale que le géomètre apporte à l'étude des plans, des volumes ou des lignes. Mais je voudrais donner la preuve qu'au bout d'un certain nombre d'années, on peut acquérir au moins cette objectivité qui est la marque d'une œuvre véritablement scientifique.

La première qualité exigée d'une œuvre de ce genre, c'est la sincérité. C'est là un mérite facile à notre époque et dans notre pays, puisque la République met son honneur à laisser aux membres de l'enseignement supérieur une entière liberté doctrinale. Le corps des professeurs des Facultés de droit, auquel j'ai l'orgueil d'appartenir, n'est pas, comme dans les Universités allemandes, un corps de légistes, chargés d'ériger eu vérités absolues toutes les prétentions du gouvernement établi. C'est un corps de travailleurs et de savants, à qui on ne demande que la sincérité.

Il faut donc que je confesse tout d'abord une adhésion sentimentale, que je crois fortifiée par l'élude et le raisonnement, aux principes de la démocratie et de la liberté politique. Mais la démocratie mérite autre chose que des flatteries et des adulations de courtisans d'ancien régime ; elle a souffert davantage de ses amis que -de ses ennemis; elle a droit à la vérité; la meilleure manière de la servir, c'est de lui rappeler, sans crainte, ses devoirs ; en lui signalant ses imperfections, on proclame par là même sa foi en sa perfectibilité ; une critique sans voile est l'affirmation de la possibilité de ses progrès.

Il y a des principes qui ^sont la raison d'être de la démocratie; il ne faut pas craindre de les lui rappeler. Mais il faut éviter le dogmatisme. Dans la démocratie idéale, il ne doit pas y avoir de sectaire ; et les doctri-

1. « Le pouvoir fédératif, dit Locke [Essayai 145), a pour objet de garantir la sécurité et l'intérêt du public à l'extérieur à J'égard de tous ceux qui peuvent lui porter profit ou préjudice. »

naires sont des sectaires qui habillent leurs passions du vêtement scientifique. Ce n'est qu'en géométrie pure, dans celle qui méconnaît les contingences des choses et des hommes, que la ligne droite est te plus court chemin d'un point à un autre. Il y a des sectaires de la démocratie qui, pour le triomphe d'une logique purement verbale, n'hésiteraient pas à compromettre les intérêts et l'existence même de la France, tout au moins de cette sublime personne morale qu'est la France, qui a besoin, pour le monde même, pour la grande mission que son histoire et ses traditions lui ont assignée, d'être puissante et respectée. Pour sauvegarder un prétendu idéal, ils jettent sur cette flamme pure qu'est la France les seaux d'eaux de leurs raisonnements. Pour nous, ne disons pas : u Périssent les principes pourvu que la France vive », mais bien : « Vive la France d'abord, et, grâce à elle, les principes continueront à rayonner sur le monde. »