Meynadier, le Senlimcnl républicain en Europe

pas absolument impossible de limiter la part du suffrage universel, de l'améliorer, de la modifier; mais persomie ne pense à supprimer le suffrage universel lui-même. Dès lors une monarchie avec le suffrage universel serait encore une forme de la démocratie.

A regard de la démocratie, on peut adopter l'attitude franchement pessimiste : on s'absorbe dans la contemplation du passé, on en ignore systématiquement les faiblesses; on n'en voit que les grandeurs; au contraire, on s'hypnotise sur les tares de la démocratie ; on s'enferme dans un pessimisme boudeur, grognon, et nécessairement inaclif ; et de cette inaction, on s'enorgueillit comme d'une supériorité; on éprouve une sorte de joie devant toutes les fautes commises, on semble presque oublier le mal qu'elles causent au pays parce qu'elles procurent la satisfaction vaine et quelque peu agaçante d'être le personnage « qui l'avait bien dit >\

Autant que de ce pessimisme négateur, il faut se garder de l'optimisme béat et satisfait. Les courtisans de la démocratie sont encore plus dangereux que ses adversaires.

Essayons, avec Timpartialilé de la science politique et du droit constitutionnel de voir la démocratie telle qu'elle est; ne nous dissimulons pas ses faiblesses; cherchons s'il y a un remède. Je crois qu'une démocratie a encore plus qu'une monarchie un besoin impérieux d'une bonne diplomatie. Elle se heurte cependant à des difficultés qui lui sont spéciales ; étudions ces diffi- •cultés, et cherchons de bonne foi s'il est impossible de les atténuer ou de lès faire disparaître.

SECTION 1

ESQUISSE DES RÈGLES CONSTITUTIONNELLES MODERNES SUR LA PARTICIPATION DU PEUPLE OU DE SES REPRÉ- SENTANTS A LA DIRECTION DE LA POLITIQUE ÉTRAN- GÈRE i.

Au point de vue constitutionnel, la démocratie se

1. Louis Michon, les Traités internalionaux devant les Chambres, 1901.

manifeste par une inlervenlion du peuple ou de ses représentants élus. Si le pouvoir exécutif est détenu par un monarque, la démocratie veut qu'il partage son pouvoir avec les élus du peuple. S'il y a à la têle du pays un ou plusieurs magistrats élus, la doctrine démocratique ne leur concédera pas volontiers une large liberté : on considérera une constitution comme d'autant plus démocratique qu'elle fera la part plus étroite au gouvernement, plus large au Parlement.

Or, voici un trait remarquable de l'évolution constitutionnelle : le progrès démocratique est infiniment plus lent, et toujours moins complet, en ce q-ui concerne la direction de la politique étrangère que pour ce qui touche à la politique intérieure. Ce phénomène s'explique peut-être par ce fait que la démocratie s'est sentie moins d'aptitude pour gérer directement les destinées du pays à l'extérieur; quelque fondée que paraisse cette explication, elle est cependant insuffisante, caria démocratie, qu'on a pu définir le gouvernement par amateurs, ne passe pas précisément pour avoir le respect des compétences, et qu'avant de s'emparer d'un pouvoir, elle ne se demande guère si elle a l'aptitude pour l'exercer ; c'est plutôt le goût qui lui manque : avide de justice, ou plutôt d'égalité, de liberté et de réformes sociales, elle s'intéresse moins à la direction (le la politique extérieure qu'à l'aménagement de la politique interne.

§ 1. — L'ÉVOLUTION DE LA DEMOCRATIE DANS LA POLITIQUE ÉTRANGi:RE.

Dans le droit public antérieur à la Révolution, c'est sur le domaine de la politique étrangère que s'épanouit dans toute sa pureté l'absolutisme royal. Quelques barrières, bien légères, sans doute, limitent l'arbitraire du souverain dans le gouvernement intérieur : c'est le droit des États généraux de consentir les impôts (ils n'ont pas été réunis de i6i4 à 1789) ; le droit pour le chancelier, inamovible comme grand officier de la couronne, de refuser d'apposer le grand sceau, nécessaire

à la validilé des ordonnances ; le droit pour le Parlement de refuser Tenregistrement de ces ordonnances, v. Quelque frêles qu'elles soient, ces barrières n'existent plus pour la direction de la politique étrangère : sans doute, les États généraux refusent d'approuver le traité malheureux conclu à Londres (i359) par le roi Jean, prisonnier depuis la bataille de Poitiers; mais on se trouvait .dans des circonstances tout à fait extraordinaires ; d'abord, le traité était si exceptionnellement désastreux qu'il aurait marqué la fin de la France : le roi Jean, en effet, outre 4 miliioiib déçus d or, avait promis à l'Angleterre toute la partie occidentale de noire pays.de Calais à Bayonne ; le dau}>hin, régent pendant la captivité, avait convoqué les États généraux non point pour leur demander la ratification du traité, mais pour s'appuyer sur eux afin de s'en afïranchir.

On pourrait invoquer encore lé précédent des États de Bourgogne, réunis à Cognac au mois de juin 1627, qui condamnent la cession consentie de leur province par François P'" au traité de Madrid, « comme contraire aux lois du royaume, aux droits du roi qui ne pouvait aliéner de sa propre autorité aucune portion de ses États, et au serment de son sacre, supérieur à ses serments de Madrid » . Mais François P"^ avait spontanément résolu de s'en remettre à la décision des États de Bourgogne, afin d'être par eux délié de ses engagements et de pouvoir ainsi éluder ses promesses. D'une façon générale, c'est avec une liberté complète, affranchi de tout contrôle régulier, que le roi dirige les négociations diplomatiques, conclut les traités, engage définitivement le pays, consent des démembrements ou opère des annexions au territoire national.

La politique étrangère apparaît comme l'affaire essentiellement personnelle du roi, c'est sur lui ou sur son entourage personnel que doivent agir les ambassadeurs désireux de succès : c'est par Mme de Pompadour que Kaunitz obtient l'alliance de la France avec l'Autriche dans la guerre de Sept ans. La diplomatie est, avant tout, pour les rois, la gestion des affaires de leur famille ; les questions de mariage et de dot y tiennent

une place importante, une rupture de fiançailles est considérée comme une cause légitime de guerre ^ Les ambassadeurs sont comme les intendants des vieilles maisons royales. Le droit international régit moins les relations entre nations que les relations entre princes. Les nations sont les choses qui constituent l'objet des négociations des personnes royales. Le droit international gardera pendant longtemps l'empreinte profonde de cette conception antidémocratique.

D'ailleurs, le philosophe que Ton peut mettre au premier rang des u pères de la Révolution » enseignait que le peuple n'a pas à gagner à s occuper de la politique étrangère : « Ce qui importe essentiellement à chaque citoyen, écrit Rousseau, c'est l'observation des lois au dedans, la propriété des biens et la sûreté des particuliers. Tant que tout ira bien sur ces trois points, laissez les Conseils négocier et traiter avec l'étranger; ce n'est pas de là que viendront les dangers les plus à craindre ^ » Un traité, disait-il encore, est un acte de gouvernement, et non un acte de législation ; il n'est donc pas par son essence de la compétence du Parlement ou pouvoir législatif.

Locke a dégagé la notion d'un u pouvoir fédératif » qui décide de la guerre, conclut les aUiances et signe les traités. Mais c'est, pour le publiciste anglais, une simple constatation, découlant de l'analyse scientifique des fonctions de l'État. Lorsque, en effet, il passe à l'art politique, et se demande comment ces diverses fonctions doivent être réparties et, exercées dans l'intérêt de la liberté et de l'État lui-même, il entend ne séparer que le législatif et l'exécutif. Quant à l'exécutif et au fédératif, cependant distincts par leur nature, ils doivent être réunis dans les mêmes mains. « Bien que les pouvoirs exécutif et fédératif de toute, communauté soient réellement distincts en eux-mêmes, cependant il

1. (cisL ce qui eut lieu lorsque le duc de Bourbon renvoya, à Philippe V d'Espagne, sa fille Marie-Victoire qui avait été amenée en France à l'âge de trois ans pour ôlre fiancée à Louis XV.

2. Lettres écrites delà Montagne, partie II, lettre Vil, p. 413.

esl difficile de les séparer et de les placer en même temps cnlre les mains de deux personnes distincles. Car tous deux requérant pour leur exercice la force de la société, il est tout à fait impraticable de remettre la force de la République aux mains de personnes distinctes et non subordonnées ; ou que le pouvoir exécutif et le pouvoir fédératif soient placés en des personnes qui puissent agir séparément ; car alors la force publique serait sous ditrérenls commandements, ce qui pourrait en- Arainer parfois le désordre ou la ruine K »

La direction de la politique étrangère apparaît donc <:omme un attribut naturel de Texécutif et c'est ainsi que peut s'expliquer partiellement le retard dans la démocratisation de la diplomatie. Il est évident cependant que, surtout à une époque de service militaire universel, la masse du peuple est au moins aussi intéressée que le gouvernement à la direction des destinées extérieures du pays. Au point de vue juridique, d'autre part, les actes de la politique étrangère engagent la nation; le régime de la souveraineté nationale veut que la nation ne puisse pas être engagée par une volonté autre que la sienne. C'est pourquoi, en opposition au système séculaire qui réduisait la politique étrangère du pâ'ys à la condition d'une affaire personnelle du monarque, s'est dégagée cette notion moderne que la nation ne peut être liée envers une autre qu'en vertu de sa volonté exprimée soit directement (hypothèse théorique qui n'est réalisée nulle part), soit plutôt par « la représentation nationale », c'est-à-dire par les Parlements élus.

La participation du Parlement à la politique étrangère sera indirecte ou directe. — Tout Parlement exerce d'abord sur elle le contrôle qu'il tient du pouvoir de la bourse. Le chef de l'État suit la politique •qu'il croit bonne ; mais, si cette politique entraîne une dépense, il est obligé de demander des crédits au Par-