Essay on civil government

lemenU eh sorte qu'il esl amené à se préoccuper de l'opinion de l'organe qui lient les cordons de la bourse. D'ailleurs, comme on l'a dit justement, la politique étrangère est une opération de crédit basée sur l'encaisse militaire. On fait la politique étrangère de sa force militaire. Or, pas d'argent, pas de Suisse, pas même de soldats nationaux ; tout chef de.rÉtat qui veut avoir une politique étrangère doit avoir une armée et il ne peut avoir une armée sans le consentement du Parlement. — Un contrôle, indirect encore, mais un peu moins lointain, esl celui qui résulte du régime parlementaire : le chef de l'État ne peut choisir que des ministres qui aient la confiance-de la majorité parlementaire, et ceux-ci doivent gouverner, tant à l'intérieur qu'à Textérieur, d'accord avec cette majorité. C'est à ce point qu'en est restée, en principe, la constitution anglaise. Mais le constitutionnalisme moderne n'a pas tardé à imaginer une participation plus directe de la représentation nationale à la politique étrangère : les actes les plus graves pour la nation ne pourraient être conclus qu'avec l'assentiment exprès du Parlement. Il est évident que le fait le plus grave qui puisse arriver aune nation dans sa politique extérieure, c'est d'être démembrée. On parle souvent de « cession de territoire » ; l'expression est un peu faible pour indiquer une atteinte à l'unité de la personnalité morale qui est la nation ; car, avec le territoire, sont cédés les individus qui l'habitent. Aussi le démembrement de l'unité nationale est-il le premier des actes de la politique étrangère qui ait été soustrait à l'arbitraire du chef de l'État ^.

Les autres actes qui, dans la suite, apparurent comme assez graves pour exiger le concours parlementaire furent la déclaration de guerre et la conclusion de la paix. Et, au fur et à mesure du progrès démocratique, s'allongeait la liste des actes qui ne devaient être valables qu'avec la collaboration de la représentation nationale, jusqu'à arriver au point culminant du système,

1.' V. plus haut la proclamation des principes de la constitution de l'ancienne France par les Étals de Bourgogne en 152G.

alteint notamment par nos premières constitutions révolutionnaires et par la constitution helvétique, d'après lesquelles aucun traité ne peut être conclu sans l'autorisation du Parlement.

Il importe de bien définir le procédé de technique juridique par lequel se réalise la participation la plus directe de la représentation nationale à la politique étrangère. Dans toutes les constitutions, quelque démocratiques qu'elles soient, le chef de l'État, le gouvernement, le pouvoir exécutif, quelle que soit sa forme, figure seul dans les relations entre États. C'e^^t lui seul qui négocie, qui conclut, qui signe les accords internationaux ; le Parlement n'y figure jamais comme acteur principal, comme auteur juridique. Seulement lorsqu'on arrive au point où l'on constate Taccord international dans un document écrit, la Constitution peut exiger que le chef de FÉtat n'engage la nation par sa signature qu'après y avoir été exprjessément autorisé par le Parlement. C'est encore le chef de l'État qui est l'auteur juridique du traité ; c'est sa pensée, sa volonté qui passe dans l'acte international ; même après l'approbation des Chambres, le traité n'est encore qu'à l'état de projet, et le chef de l'État conserve théoriquement sa liberté : il peut le parfaire en le signant, le laisser sans valeur en lui refusant sa signature. En 1807, Jeft'erson s'abstint ainsi de donner à un traité une rati1[ication pour laquelle il avait obtenu l'assentiment constitutionnel du Sénat. Pour donner cette signature définitive qui engage la nation et qui porte le nom de ratifia cation, il faut, en certains cas, que le chef de l'État y ait été spécialement habilité par la représentation nationale.

Il en résulte que, même dans les constitutions les plus démocratiques, le gouvernement conserve la très haute direction de la politique étrangère. Si je ne craignais d'employer une comparaison un peu désobUgeante et d'ailleurs partiellement inexacte, je dirais que, par rapport à la politique étrangère, le gouvernement démocratique est un'peu dans la situation d'un particulier pourvu d'un conseil judiciaire : il reste seul maître! de son patrimoine, il n'y a que lui qui puisse l'administrer;

mais, pour les actes les plus graves et notamment pour les actes de disposition, il ne pourra les accomplir qu'avec l'assistance de son conseil ; alors même que le conseil aura approuvé une vente d'immeuble, le propriétaire conservera toute sa liberté de ne pas vendre. A lui seulappartient l'initiative de l'action ; le conseil peut seulement l'empêcher de compromettre son patrimoine par des actes juridiques imprudents. De même dans la politique étrangère, le gouvernement démocratique conserve sa pleine initiative; il peut agir ou ne pas agir ; seulement, pour certains actes graves, il doit demander l'assistance de son conseil, qui est la représentation nationale. Tout ce qui concerne les négociations des traités reste le privilège formel de V exécutif. Ces négociations sont menées, au nom et sous la direction du chef de l'Etat, par les agents diplomatiques; lorsque ceux-ci sont arrivés à s'entendre, ils arrêtent le texte qui consacre leur accord, et ils y apposent leurs signatures. Cet échange de signatures n'engage pas les États en présence, en dépit du titre (\^ plénipotentiaires que prennent souvent les agents diplomatiques; la convention ainsi arrêtée n'engagera que lorsque le chef de l'État lui aura donné sa ratification. C'est seulement après la signature des plénipotentiaires que le Parlement peut être appelé à intervenir pour autoriser le chef de l'Etat à ratifier. Mais il est facile de comprendre qu'à. ce moment la situation n'est plus entière. Le gouvernement du pays est arrivé, après des négociations parfois longues et pénibles, -à arrêter les termes d'une entente ; le Parlement n'a pas le droit d'amender : il ne peut qu'autoriser ou refuser d'autoriser le chef de l'État à ratifier. On connaît les conditions de l'entente; si on la rejette, ce sont les négociations, avec des incertitudes parfois redoutables, qui vont recommencer. J.e Parlement est mis, pour ainsi dire, eu présence dii'fait accompli; et quoique les relus d'autorisation soient fréquents, on peut dire (pie le I^arlcuient considère souvejit le pays comme lié par des négociations qui ont abouti à un texte et il finit généralement par approuver, après de courts débats.

Toutes les transactions diplomatiques qui ne se cristallisent pas dans la forme d'un traité solennel échappent par là même au contrôle spécial et direct du Parlement (il reste seulement le contrôle général et indirect dérivant du pouvoir de la bourse et du régime parlementaire). Or le droit international abonde en situations volontairement indécises : toutes sortes de nuances voilent des situations que, pour un motif quelconque, on ne veut pas avouer; on voit des puissances exercer régulièrement sur un territoire les droits de souveraineté qui continuent théoriquement à appartenir à une autre puissance. Il y a de même des transactions diplomatiques importantes qui ne prennent pas la forme d'un traité: ce sont des déclarations émises d'accord par les puissances ; ce sont des arrangements ; ce sont des échanges de correspondances tendant à fixer des accords verbaux, etc., etc^ Ces dénominations sont parfois employées avec le dessein déterminé de soustraire un accord au contrôle constitutionnel du Parlement, mais il y a d'autre part de& négociations qui, par leur nature même, n'aboutissent pas à un traité formel : ainsi une" négociation d'une importance capitale, comme celle qui a eu lieu entre les États-Unis et l'Allemagne au sujet de la guerre sousmarine, ne comportait pas une conclusion dans un traité solennel, et, à ce titre, elle a échappé au contrôle spécial du Sénat américain.

Je crains que d'une façon générale les auteurs de droit constitutionnel accordent, dans leur classification, une importance trop considérable au contrôle spécial des traités. Avec ce critérium on arrive à classer dans la même catégorie, au point de vue de la coopération du Parlement à la politique étrangère, la France et l'Allemagne ; et on aboutirait à considérer comme moins démocratique que toutes les autres et môme que celle de l'Empire allemand, la constitution de la Grande- Bretagne, sous le prétexte que celte dernière n'organise le contrôle spécial du Parlement sur aucun traité, ce qui seratt une erreur fondamentale. La première et gi ande question est de savoir si on se trouve en présence d'un régime parlementaire, ou plus g-énéralement d'un

régime de liberté. Par le contrôle qu'il exerce sur le choix et sur la conduite des ministres, par le souci qu'ont ces derniers de n'agir que d'accord avec l'opinion publique dont il est l'organe régulier, le Parlement britannique exerce en réalité, sur la direction générale de la politique étrangère du pays, un contrôle au moins aussi énergique que celui qui résulte dans d'autres constitutions du droit pour le Parlement de donner spécialement son adhésion à certains traités ^

Au point de vue de celte coopération formelle du Parlement, les constitutions peuvent être divisées en trois groupes.

i) Le premier groupe incarne la iradiiion purement monarchique. Le roi est souverain maître de la politique étrangère : il négocie, conclut, ratifie seul tous les traités. C'est le système qui avait été admis par le& deux chartes de i8i4 et de i83o (avec une exception pour les traités de douanes et pour les cessions de territoire). C'est encore le principe qui prévaut théoriquement en Angleterre, le roi ayant gardé en apparence ses anciens pouvoirs qui sont en réalité exercés par les ministres avec le concours du Parlement.

« La couronne, agissant de l'avis de ses ministres responsables, dit Alpheus Todd^, est seule investie du pouvoir souverain. Lorsque le souverain a contracté un engagement, une convention quelconque, aucun autre pouvoir du royaume ne peut légalement en retarder l'exécution, y résister ou l'annuler. » Ce pouvoir de la couronne est général et il s'étend même aux cessions^ du territoire anglais, ainsi que l'a nettement affirmé Gladstone à la Chambre des communes, le 24 juillet 1890 : « La couronne a le droit incontestable de céder

1. Sur le contrôle de la diplomatie par la Chambre des communes, voir la question de M. R. G. Lambert à la séance du 7 novembre 11)16 et notre chapitre suivant.

2. Parliamenlarij governmcnl in Entjland, éd. 1892, t. I,p. 132.

un territoire ^ » Mais si le pouvoir, pour la couronne, de conclure des traités est général, il n'est cependant pas absolu. Il comporte enfait une triple limite.: i° Lorsque la couronne a librement conclu un traité, il arrivera souvent que ce traité ne puisse être exécuté à l'intérieur du pays qu'avec le concours du Parlement : c'est ce qui arrivera par exemple pour les traités d'extradition, ïllabeas corpus protégeant sur le sol de la Grande-Bretagne les étrangers aussi bien que les nationaux. 2'' 11 se peut aussi que la couronne, considérant un traité comme particulièrement grave, réserve dans une clause spéciale avec la puissance étrangère l'assenliment du Parlement britannique : c'est ce qui arriva en 1890 lorsque la reine céda à l'Allemagne l'île d'Héligoland, qui est d'ailleurs devenue aujourd'hui une puissante forteresse contre l'Angleterre. Gladstone protesta contre cette réserve de l'assent of Parliament. 3" Le pouvoir de la couronne de conclure les traités est limité en troisième lieu par le fonctionnement du régime parlementaire : « Le Parlement, dil Gladstone, n'a que le droit de contrôler l'exercice de ce pouvoir et de punir ceux qui en ontmésusé. » L'usage veut que le gouvernement, lorsqu'il a conclu un traité, le communique au Parlement. Celui-ci fait connaître son opinion, il arrive même que le gouvernement prend l'initiative d'une adresse d'approbation. Sans doute, ce contrôle a posteriori n'a aucune influence sur la validité internationale des accords conclus. Mais, comme le déclarait lord Stanley le i4 juin 1867, « bien loin de chercher à assumer seul cette responsabilité (du traité), un ministre désirera toujours se sentir soutenu par la conscience d'avoir l'opinion de la Chambre en sa faveur. » 2) Le second groupe de constitutions s'inspire au contraire de la doctrine républicaine et démocratique : en principe, le pouvoir exécutif ne peut conclure aucun traité sans y avoir été spécialement autorisé par le Parlement. Ce système a été celui de nos constitutions

1. Hansard, Pari, deb., t. 347, p. 762,- Anson, Loi et pratique constilulionnelte de l Angleterre.

ORGANISATION EN VUE DE LA POLITigUE ÉTRANGÈRE 97

révolulionaaires de 1791 S de 1793 (art. 55), de l'an III (art. 333) ; il a été consacré également par celle de nos constitutions récentes qui a prétendu ressusciter l'esprit de la Révolution : celle de 1848, dans son article 53. Parmi les constitutions actuellement en vigueur, le système démocratique n'est intégralement consacré que par la constitution du Portugal, par la constitution de la Roumanie, où la pratique apporte, comme nous le verrons, d'importantes modifications au principe constitutionnel, et, dans son article 85, par la constitution de la GonCédération helvétique, qui passe à bon droit pour la plus démocratique de toutes, et, à ce titre, ne reconnaît au pouvoir exécutif qu'un minimum d'indépendance ^..11 faut d'ailleurs noter tout de suite que cette grande leçon de démocratie est donnée par un tout petit peuple dont la population, qui n'est pas très sensiblement supérieure à celle de Paris, est inférieure à celle de Londres. Un petit pays a une petite politique ; à une petite politique^ suffit un exécutif moyen. Peu ou pas de politique étrangère, au moins en temps normal : la Suisse en est garantie par sa petitesse et par son caractère d'État perpétuellement neutre ; pas de colonies, par conséquent peu de complications internationales : voilà autant de particularités qui ont pu dispenser les Suisses de reconnaître à leur exécutif la même liberté que les grandes nations dans la direction de leur polilique étrangère. '

Il faut faire une place à part à la constitution des Etats-Unis de l'Amérique du Nord (art. II, section G 2) ; le Président de la République ne peut conclure les traités que sur l'avis conforme, donné à la majorité des deux tiers, par une seule des deux Ghambres du Gongrès : le Sénat, qui joue d'une façon générale le rôle de conseil du Président de la République. It y a âm\s le Sénat un comité des Affaires étrangères, qui, sans pou-

1. Titre III, ch. III, sect. I, art. 3 : « Il appartiendra au corps législatif de ratifier les traités de paix, d'alliance et de commerce ; aucun traité n'aura d'elTet.que par cette ratification. »

2. Joseph- fiartliélemy, le Rôle du pouvoir exécutif dans les républiques modernes, p. 237.

Josepu-Bartiiélemy. 7

voir diriger la politique du Président, est informé des étapes importantes par où elle passe; il peut, s'il le juge à propos, faire des remontrances au Président qui s'engagerait dans une direction inopportune ; le chairman du Comité est en relations constantes avec le Président et lui indique à quelles conditions le Sénat ratifiera ce traitée En dépit de cette règle constitutionnelle, qui a parfois créé des entraves sérieuses à la politique étrangère de certains Présidents, le chef de l'État américain reste, comme on a pu s'en apercevoir depuis le début de la guerre, le chef véritable, à l'égal d'un monarque, de la diplomatie de son pays ^.

Jusqu'ici l'on considérait très généralement que cette attribution donnait au Sénat une compétence exclusive en matière de politique étrangère, mais la guerre a amené un fait nouveau dans l'histoire du droit constitutionnel des États-Unis : lorsque le président Wilson a voulu obtenir Tappui de l'opinion publique pour sa politique de protestation contre les procédés barbares de l'Allemagne dans la guerre sous-marine, il a convoqué une réunion plénièredu Sénat et de la Chambre des représentants : et c'est devant le Congrès, réuni de cette façon anormale, que, contrairement à l'usage, il a lu, en personne, le message, dans lequel il opposait aux violations du droit international commises par TAllemagne la revendication de la liberté des neutres (avril 1916). Le 3 février 1917, après que l'Allemagne, contrairement aux engagements formels qu'elle avait contractés, eut solennellement déclaré qu'elle ne tiendrait plus compte des droits des neutres et du respect de la vie des non-combattants, c'est encore devant le

1. Le 22 janvier 1917, le président Wilson adressait au Sénat un message sensationnel dans lequel il exposait, d une façon plutôt académique, ses vues sur les conditions d'une paix durable : « J'ai cherché cette occasion de m'adresser à vous, parce que j'ai pensé que je vous le devais... »

2. Jèze, Du rôle des Chambres dans VapprohaUon ou V exécution des Irailcs internationaux d'après la constitution des Etats- Unis de l'Amérique du Nord (Revue du droit public, 1904, p. 455). A l'abondante bibliographie citée par cet éminent auteur, il faut ajouter Crandall, Treaties : their making and enforcemenl, New-York, 1916.

Congrès tout entier que le président Wilson a lu le message mémorable dans lequel il annonçait la rupture des relations diplomatiques avec l'Allemagne. C'est encore devant les deux Chambres réunies que, le 2 avril 1917, il a donné connaissance d'un nouveau message constatant l'existence de l'état de guerre entre les États-Unis et l'Allemagne, du fait de cette dernière puissance.

3) Un troisième groupe, qui comprend la majorité des constitutions, admet une solution transactionnelle entre la tradition monarchique et la doctrine démocratique. Le chef de l'État continue à diriger la politique étrangère, et à être le seul auteur juridique des actes dans lesquels elle se cristallise. Mais ces constitutions contiennent une énumération limitative de certaines catégories de matières sur lesquelles le chef de l'État ne peut conclure définitivement une entente sans y avoir été au préalable autorisé par le Parlement ^ On a dit que ce système est à peu près l'équivalent de celui que la pratique a établi en Angleterre. Une formule de ce genre reste toujours dangereuse par sa généralité : quoique la constitution allemande exige la collaboration directe {direkte Mitwirkung) du Reichstag pour la conclusion de certains traités, tandis que l'Angleterre se contente du contrôle indirect, il n'en reste pas moins que, même au point de vue de la politique étrangère, le peuple anglais est un peuple libre tandis que le peuple allemand est un peuple esclave. Voici, en effet, dans quels termes le légiste officiel de l'Empire, le professeur Laband, expose les principes constitutionnels de l'Empire en matière diplomatique : « La direction suprême de tout le service diplomatique des ambassades appartient à l'Empereur, qui s'en occupe en toute indépendance. On peut mettre ce droit de l'Empereur sur le même rang que son commandement militaire su-

1. Constitutions belge, art. 68; italienne, art. 5; allemande, art. 11 ; espagnole, art. 54 et .55 ; hollandaise, art. 4, §2; art. 11 de la loi conslituiionnelle autrichienne sur la représentation de l'Empire, art. 5 et 6 de la loi constitutionnelle sur l'exercice du pouvoir gouvernemental et exécutif.

prême, et Tappel-er le eommandement diplomatique suprême. Ils n'obéissent à' cfes lois nr l'un ni Fautre et c'est la vclonté de l'Empereur qui esf son seul guide dans ces deux fonctions ^ » Lorsque le roi d'^Angîeterre signe un traité, il est assisté de ministres qui, juridiquement, sont censés agir d'accord avec le Parlement; au contraire, l'empereur d'Allemagne, à l'extérieur encore plus qu'à l'intérieur, suit sa politique personnelle sans se préoccuper des sentiments des Chambres. Le droit public allemand en est encore à la doctrine dont Bismarck donnait une formule brutale au Landtag, en i863 : .( Que M. le député ait exprimé qu'il voit avec déplaisir la politique personnel'le des princes, ceci ne change rien à la question. Les princes ne s'inquiètent pas de ce déplaisir. Oui, ils font de la politique personnelle, et nous devons, pour nous diriger, voir les faits tels qu^'ils existent et non pas tels qu'ils devraient être suivant le désir de M. le député 2. « 11 ne faut pas attacher d'autre part une très grande importance aux formes extérieures du constitutionnalisme allemand : nous verrons bientôt la valeur très limitée que Laband attache en général à l'exigence de la collal>oration parlementaire pour la conclusion des traités.

Mais voici encore un autre cas assez surprenant de cette interprétation autoritaire des textes. C'est un principe très anciennement accepté que le roi ne peut pas céder seul une partie du territoire national : c'était même, d'après les États de Bourgogne, une des règles de la constitution coutumière de l'ancienne monarchie française. Or Adolf Arndt enseigne que l'intervention du Reichstag et du Bundesrat n'est nécessaire que s'il s'agit d'annexer; pour céder, au contraire, une partie du territoire allemand, l'Empereur peut le faire seul, de sa propre autorité. Si, pour obtenir la paix, explique-t-il, il était nécessaire de céder une partie de

1. La ConsHtulion de l'Empire allemand, éd. fr. Boucard et Jc-ze, t. III, p. 14.

2. Discours au Landtag sur le budget des Affaires élraiigères, 3 mai 1863, éd. fr. des discours du prince de Bismarck, t. I, p. 72.

la Bavière, il ne faut pas être obligé d« consulter la Bavière, car elle s'opposerait à cette cession ; et alo-rs, la paix dépendrait d'un seail État-membre (Gliedstaat)^ ce qui est inadmissible. Donc le -roi de Prusse peut, en sa qualité d'empereur, céder une partie de la Bavière ou de la Saxe : « Ah cas où un traité consacre Mme diminution du territoire de l'Empire, l'Empereur n'a pas besoin, pour le signer, de l'assentiment du Conseil fédéral, du Reichstag ou de celui de FÉtal confédéré dont le territoire se trouve directement amoindri par ce traité. Relativement à ce dernier point, il faut remarquer qu'en demandant à cet État confédéré son assentiment, l'Empereur remettrait la décision de la guerre ou d«e la paix pour lout l'Empire enli'e les mains d'un seul État confédéré, ce qui est contraire à la constitution ^ » Arndt, il faut le dire, enseigne à KGenigsberg, qui est comme la Mecque du conservatisme de la. vieille Prusse; et l'université de cette ville a, pour Reclor Magnifiée ntissimm, Son Altesse impériale el royale le Kronprinz de l'Empire allemand et de Prusse. Voilà un patronage intellectuel et scientifique qui a plus que la valeur d'un hommage rendu au détenteur du pouvoir; c'est un signe, c'est un drapeau, c'est le symptôme extérieur de l'abdication de la liberté d'examen.

La politique étrangère de l'Empire allemand est -donc singulièrement moins démocratique que celle de l'Angleterre. Au contraire, dans les pays parlementaires, la collaboration formelle et spéciale à eertains traités vient s'ajouter au contrôle général et indirect du Parlement ; et par conséquent, là où se superposent ce contrôle et celte collaboration, on peut avoir une politique étrangère plus démocratique que celle de l'Empire britannique. On comprend dès lors la portée de l'observation présentée tout à l'heure sur rinexactitude des classifications de constitutions basées uniquement sur le contrôle spécial de certains traités.

La liste des matières sur lesquelles le chef de l'État ne peut conclure de traités sans la collaboration du

J. Verj'as&nng des deuUchen Reichs, 11»! 1, [). 115.

Parlement varie naturellement d'une constitution à l'autre. Cependant, elle présente partout certains caractères communs : elle contient ordinairement les traités qui imposent des dépenses aux nations contractantes, des modifications du territoire national, les traités de paix, enfin ceux qui supposent une modification de la législation nationale.

§ 2. — Exposé des principes de la constitution de 1875.

La constitution de 1875 a été le résultat d'une transaction, imposée d'ailleurs par la force des choses, entre une majorité monarchiste, impuissante à établir une monarchie, et nne minorité républicaine. Sur tous les problèmes fondamentaux du droit constitutionnel, elle adopte une solution transactionnelle : c'est ce qu'elle a fait notamment en ce qui concerne la direction de la politique étrangère. Voici, sur ce point, un résumé de ses dispositions qu'il ne faut pas oublier de combiner avec les règles générales du régime parlementaire.

1° En principe, le Président de la République représente seul la nation dans les relations extérieures : c'est auprès de lui que sont accrédités les ambassadeurs des puissances étrangères; c'est en son nom que parlent les ambassadeurs de France ; il conduit les négociations; c'est par sa signature qu'il engage le pays dans les traités internationaux dont ri est l'auteur juridique.

^° Le Président de la République doit donner connaissance aux Chambres de tous^ les traités qu'il a signés aussitôt que les circonstances le permettent. Cette disposition de l'article 8 de la loi du 16 juillet 1875 fera l'objet de notre chapitre spécial sur le secret dans la politique étrangère.

3° Le Président de la République est seul maître des négociations diplomatiques. Les Chambres n'ont en aucun cas aucun droit d'intervention spéciale sur ce domaine. Elles doivent se borner au contrôle indirect et a posteriori qui résulte des règles générales du régime

parlementaire. On considérerait comme inconstitutionnelle toute intervention de leur part qui tendrait à porter atteinte à la complète initiative du gouvernement sur ce domaine ^

Les Chambres ne sauraient par exemple inviter le gouvernement à engager des négociations avec une puissancedéterminée sur un point donné : outre qu'elles iraient contre Tesprit de la constitution, elles pourraient condamner ainsi le gouvernement, et le pays qu'il représente, à courir au-devant d'un échec, que la solennité du vote parlementaire préalable rendrait plus pénible pour l'amour-propre national.

Non seulement le Président delà République négocie seul tous les traités, mais encore, en principe, c'est lui qui les rend définitifs au moyen de sa seule signature. Exceptionnellement, pour certaines matières énumérées dans Tarticle 8, al. 2, de la loi du 16 juillet 1876, le Président de la République ne peut donner la signature qui engage définitivement la France, ne peui ratifier le traité, pour employer le langage du droit international, que s'il y a été expressément et préalablement autorisé par le Sénat et la Chambre des députés.

La constitution emploie d'ailleurs une terminologie défectueuse, reproduite par certains auteurs et qui pourrait prêter à confusion. Elle dit que les traités portant sur les matières énumérées ne sont définitifs qu'après avoir été votés par les deux Chambres. Il semblerait donc que, lorsque le traité arrive devant le Parlement, la procédure internationale soit achevée, et que l'acte parlementaire en soit le dernier stade. Ce serait une erreur de le croire. L'instrument qui est soumis aux Chambres est un simple projet de traité, arrêté par les représentants diplomatiques, et qui ne porte pas encore la signature du chef de l'Etat. Le vote des Chambres n'a pas pour objet de rendre le traité défi-

1. Il y a un exemple de cette intervention inconstitutionnelle dans la proposition de résolution déposée par M. Borodet : a La Chambre invite le gouvernement à négocier le plus tôt possiijle la conclusion d'un traité d'arbitrage permanent entre îa République française et la République des États-Unis d'Amérique ». (8 juillet 1895).

nitif, mais d'autoriser le Président de la République à le rendre définitif, en lui donnant sa ralification*. Il y a là une nuance, qui, au point d^ vue même où nous nous plaçons dans cette étude, est loin d'être dépourvue d'intérêt. Elle sauvegarde l'initiative, la liberté du Président de la République : le Président de la République reste l'auteur juridique du traité; même après le vote des Chambres, il conserve la liberté théorique de ne pas ratifier. Il y a un autre intérêt important : si le traité devenait définitif par le vote des Chambres, seul un vote des Chambres pourrait le dénoncer. Or, il n'en est rien : un traité ratifié après l'approbation des Chambres peut être retiré. par le Président de la République sans leur intervention : c'est dans ces conditions qu'ont été dénoncées, le 12 novembre 1918, les trois conventions de la Haye, du 12 juin 1902, sur le mariage, le divorce et la tutelle des mineurs -.

Le traité est un contrat passé par le Président de la République ; par conséquent, les Chambres ne peuvent pas l'amender comme s'il s'agissait d'une loi ; elles ne le votent pas article par article. Elles donnent ou refusent en bloc l'autorisation de ratifier. Un traité, comme le disait M. Casimir-Périer dans son rapport du 1 1 mars i85i , est une transaction, un échange de concessions où chaque partie se lie, s'enchaîne, se balance pour former un tout complet et indivisible ^. Toutefois, le Parlement peut prendre upe solution intermédiaire qui est rajoarnement expres^émenl ou tacitement motivé : c'esi ce qui s'est produit au sujet de l'acte signé à Bruxelles

1. Règlement du Sénat, art. 7.3; de la Chambre, art. 82.— Voici un exemple de la formule employée par le Parlement dans l'exercice de cette fonction spéciale :

Art. unique : « Le président de la République française est autorisé à ratifier et à faire exécuter, s'il y a lieu, la convention signée à Genève, le 6 juillet 190G, pour l'amélioration du sort des blessés et malades dans les armées en campagne. Une copie authentique de cet acte sera jointe à la présente loi. » (Loi 2 juin 1913 : Journal officiel, 14 juin 1913).