décembre 1914 ; 15 décembre

La guerre a mis en lumière un autre mode d'accord international qui échappe au contrôle des Chambres parce qu'il est achevé dès le moment même où il se manifeste : c'est la démarche solennelle par les ambassadeurs d'une ou de plusieurs puissances auprès du gouvernement d'une autre puissance. La Belgique, étant une puissance perpétuellement neutre, n'a pas adhéré au pacte de Londres ; elle se bat pour défendre sa neutralité ; le jour où cette neutralité serait rétablie, avec toutes les réparations nécessaires, elle pourrait n'avoir pas à pousser plus loin la guerre avec ses alliés d'aujourd'hui. Pour compléter à son égard le pacte de Londres, les ministres de France, de Russie et d'Angleterre auprès du gouvernement belge se sont présentés, le i4 février 1916, au ministre des Affaires étrangères de Belgique, au Havre, et le prince Koudachew, ministre de Russie, parlant au nom de ses collègues, a lu une déclaration dont voici la partie essentielle ; « Nous, ministres de la France, de la Grande-Bretagne et de la Russie, dûment autorisés par nos gouvernements, avons l'honneur de faire la déclaration suivante : Les puissances alliées et garantes déclarent que, le moment venu, le gouvernement belge sera appelé à participer aux négociations de paix et qu'elles ne mettront pas fin aux hostilités sans que la Belgique soit rétablie dans son indépendance politique et économique, et largement indemnisée des dommages qu'elle a subis. Elles prêteront leur aide à la Belgique pour assurer son relèvement commercial et financier. » Le baron Beyens, ministre des Affaires étrangères de Belgique, a pris acte de cette déclaration, a accepté ces offres, et on is'est trouvé ainsi en présence d'un contrat international. L'intervention des Chambres ne pouvait pas trouver sa place dans une pareille procédure : et cependant la dernière partie de la déclaration engage incontestablement les finances de l'État.

Si l'on ajoute toutes les conversations avec les Alliés, comme par exemple l'engagement pris au premier jour de la guerre par le gouvernement anglais de protéger les c(Mes de France, l'alliance roumaine, les arrange-

ments financiers que nous ignorons, mais qui doivent avoir eu lieu entre les gouvernements de la Serbie et de la Belgique, les conventions relatives aux prises S on se rendra facilement compte que la liste des matières réservées à l'approbation directe du Parlement est plutôt impressionnante par sa longueur que par l'importance des attributions conférées aux Cliambres. Le gouvernement n'a pas seulement le privilège de l'initiative, la liberté complète des négociations qui mettent le plus souvent le Parlement en présence du fait accompli : il a encore le pouvoir de décision sur les matières qui intéressent au plus haut point les intérêts et l'avenir du pays. Les principes démocratiques sont bien loin d'avoir pénétré dans le domaine de la politique étrangère aussi profondément quedans celui de la législation. On peut dire que le gouvernement est le maître de la politique étrangère ; à s'attacher aux résultats qui sont la grande épreuve des systèmes, on n'a pas à souhaiter une « démocratisation » de la diplomatie '.

Le raisonnement conduit d'ailleurs à la même conclusion que cette épreuve pragmatique. 11 faut que les grands traités politiques soient définitifs par la seule signature du gouvernement. Autrement, on paralyserait la faculté de marchandage de ceux qui ont la mission de défendre les intérêts du pays. Un traité n'est pas un acte unilatéral de la législation ; c'est un contrat dans lequel chaque partie donne et prend ; chacune est amenée à faire des concessions. Or une partie fera beaucoup plus facilement des concessions si elle est assurée de la contre-partie par un marché ferme que si elle est exposée à en perdre le bénéfice par un vote ultérieur du Parlement. Voici un point important, qui est l'objet entre deux nations de contestations délicates et irritantes, qui affecte dans une certaine mesure la forme d'un litige quasi-juridique: il s'agit par exemple des

1. Convention franco-anglaise du 9 novembre 1914 [Journal officiel, 28 décembre 1914).

2. Mais il faut réserver le contrôle indirect, résultant du régime parlementaire, que nous aurons à étudier dans la prochaine section.

droits que donnent sur un temtoire extra-conlinental ies intérêts d'une nation dans les tenitoires circoiiToisins; par exemple, T Angleterre revendique le droét, qui lui est depuis longtemps contesté parla Russie, de contrôler les relations extérieures de TAmir. La Russie reconnaîtra ce droit dans un traité, définitif sitôt que conclu; mais, si le traité doit êlre ultérieurement discuté, elle se gardera de faire une concession, qui équivaut à une reconnaissance de droit, sur laquelle, pour ce motif, il sera impossible de revenir, même dans le cas où le vote parlementaire en aurait supprimé la contre-partie ^

Ajoutons que le Parlement, qui n'est jamais complètement au courant des difficultés de la négociation, aura toujours une tendance à trouver que le ministre aura cédé trop facilement; que, comme l'expérience Ta prouvé, il n'est pas à Tabri, même en matière de politique étrangère, des influences de l'électoralisme, et que, s'il n'a pas d'autre occasion de manifester son dissentiment avec un cabinet, il saisira celle de la politique étrangère : ainsi, le Sénat américain a rejeté le traité d'arbitrage anglo-américain en haine des ministres. Par conséquent, la démocratisation de la diplomatie crée de sérieux obstacles à la conclusion des traités. Si on considère que les traités sont un des moyens les plus précieux d'apaiser les conflits et de faire progresser le droit international, on se rendra compte que l'accroissement du contrôle dit démocratique, sans servir les intérêts du pays, est loin d'être favorable à la paix et à la justice internationale.

§ 3. — Valeur juridique et pratique des limitations CONSTITUTIONNELLES AU DROIT DU GOUVERNE- MENT d'engager un État envers les autres États.

Le progrès de la démocratie dans la politique étrangère se traduit d'une façon concrète par des limitations

1. Par le traité de 1907, la Russie a reconnu ce di-oit ai 'Angleterre.

ORGANISATION EN VUE DE LA POLITIQUE ÉTRAîNGÈRE lli^

constitutionnelles du pouvoir du gouvernement d'engager rÉlat à l'égard des autres ; la plus importante, la plus démocratique aussi de ces limitations constitutionnelles est celle qui impose au chef de l'État le concours du Parlement pour la ratification des traités ou <ie certains traités ^

Quelle est donc la valeur juridique de ces limitations constitutionnelles ? Faut-il les considérer comme ayant seulement une valeur de droit public interne? Dans ce cas, le chef de l'État qui aurait conclu un traité sans l'observation des règles constitutionnelles engagerait cependant l'État ; il aurait seulement commis une faute de droit public interne, dont on pourrait lui demander compte à l'intérieur du pays, s'il n'était pas couvert par l'irresponsabilité. Faut-il au contraire attribuer à ces limitations constitutionnelles une valeur internationale? Dans ce cas, le traité conclu par le chef de l'État sans l'observation des formes prescrites n'engage pas l'État.

Au point de vue de la théorie juridique, l'hésitation n'est guère possible ! 11 suffit d'appliquer les règles générales sur la validité des actes : le chef de l'État n'avait qualité pour conclure le traité que moyennant l'observation de certaines formes, l'obtention de certains concours ; tes formes prescrites n'ont pas été observées, les concours exigés n'ont pas été obtenus; donc le chef de l'État n'a pas qualité ; il a fait un acl^ nul au point de vue juridique ; il n'a pas engagé l'État. La doctrine est à peu près unanime en ce sens^.

Il faut cependant nous attendre à voir certains ju-

1. Les constitutions fournissent des exemples d'autres limitations moins graves et moins démocratiques : contreseing ministériel (règle générale de tous les pays constitutionnels), avis du conseil des ministres (Norvège), avis de trois ministres (Suède), avis du conseil privé (sénatus-consulte de l'an X), etc.

2. « La faculté de ratification, dit Despagnet, est déterminée par le droit constitutionnel de chaque Etat » {lès Difficultés inlernationales venant de la constitution de certains pays, dans Revue du droit international public, t. II, p. 184); Jellinek, Geselz und Verordnung, § 348 et suiv. ; Unger, Grilnhufs Zeitschrift, 1879, VI, §§ 349-350; Franz von Lisz.t, Volkerreeht, 1910, § 21, 11,3.

ristes allemands soutenir sur ce point une théorie d'essence monarchique, et vouloir donner une valeur à l'acte, quelque irrégulier qu'il soit, du monarque. Laband, notamment, qui est le plus en vue des légistes allemands, déclare que le traité conclu par le monarque seul a une valeur en droit international, mais non en droit constitutionnel^ A première vue, cette doctrine paraît contradictoire, car on ne voit guère comment un traité peut avoir quelque valeur s'il n'est pas exécutoire en droit constitutionnel. La théorie paraît obscure,, confuse, contradictoire. Cependant Laband est un esprit clair. Qu'a-t-il voulu ? Il a voulu sauvegarder le droit du lïionarque. Le traité reste valable en droit international ; donc la nation est liée, elle est obligée, envers la nation cocontractante ; donc c'est le droit constitutionnel qui a tort de ne pas se conformer au droit international ; donc le Parlement a le devoir de rendre exécutoire en droit constitutionnel le traité valable en droit international^.

Mais, lorsque nous avons dit que le traité conclu par le monarque seul est nul au point de vue juridique, nous n'avons en réalité exposé qu'un côté de la question. On raconte qu'au matin du Deux-Décembre, Valette, illustre professeur à la Faculté de droit et alors député, brusquement réveillé par des amis venus lui annoncer que l'Assemblée législative était dissoute, s'écria dans un demi-sommeil : « L'acte est nul de plein droit. » C'était la vérité juridique. Il ne restait pas moins que le coup d'État était bien accompli. Eh bien ! un traité nul au point de vue juridique peut tout de même avoir une grande importance au point de vue pratique et historique, surtout dans une monarchie.

En dehors de toutes les formes, de toutes les collaborations, le roi prend un engagement ; cet engagement est sans valeur juridique, constitutionnelle ; il n'en reste pas moins que le monarque est engagé par sa pa-