Contemporary jReview^ février 191G, p

-qui est nécessaire pour atteindre la masse des électeurs. Nul n'ignore en effet que les sujets les plus obscurs et les plus complexes deviennent clairs comme par miracle dès qu'on se bat autour ! L'auteur ne nous dit pas toutefois comment les partis seraient arrivés à la répartition amiable entre eux des solutions principales des grands problèmes diplomatiques. Il n'y a pas de rapports entre la question de l'impôt sur le revenu et le choix d'une alliance.

S'il est d'ailleurs un domaine d'où l'esprit de parti doive être banni, c'est bien celui de la politique étrangère. Nous avons vu des hommes, cependant généreux, aveuglés par la lutte politique interne au point de donner tort systématiquement à la France ou à ses alliés; le châtiment, pour ceux qui ne sont pas morts, est de voir aujourd'hui les Allemands s'emparer de leurs anciennes imprudences, les traduire en toutes les langues et en faire des instruments de leur abominable propagande dans les pays neutres.

La presse a incontestablement une grande mission à accomplir dans le sens de l'éducation de la démocratie sur les problèmes extérieurs. Mais, avant l'abondance et la sincérité des informations, sa première qualité doit être la prudence. La vérité essentielle qu'elle a le devoir d'enseigner au peuple, c'est la conclusion à laquelle des années d'études avaient conduit Taine : que tous les problèmes politiques sont d'une infinie complexité. Autrement il faudrait en revenir à l'affirmation de M. Balfour que, lorsque le peuple a accordé sa confiance générale à un gouvernement, le mieux qu'il a à faire, c'est de s'en rapporter à lui et d'accorder à la politique étrangère le moins de temps possible ^

Il ne faut pas faire le romantisme du sentiment populaire : il aurait pu conduire parfois à compromettre les intérêts de la France. N'avons-nous pas été prêts à nous brouiller avec l'Angleterre à l'occasion du Transvaal, qui lui fournit aujourd'hui ses plus fidèles sujets? Toutes

1. Evidence giuen before Ihe Select ConimUfee on House of corn- .mons, Procédure, 1914, report 378, | 1705.

ORGANISATION EN VUE DE I.A POUnQTJE ÉTRANGÈRE 129

nos sympathies ne sont-elte pas ailées à ces inationalistes irlandais dont quelques-uns, une minorité, il est vrai, n'ont pas hésité à poignarder TEuro^pe dans le dos au moment où elle était aux prises avec la barbarie allemande? N'avons-nous pas été prêts à laisser un nuage obscurcir notre alliance avec la Russie au sujet des libertés de la Finlande?... Et si toutes ces impulsions avaient été suivies, nous serions peut-être arrivés à nous trouver seuls en présence des empires du Centre.

Le sentiment populaire est peut-être plus fort chez les petits États, parce qu'ils sentent leur existence menacée: leur patriotisme est toujours plus vibrant, plus concret, plus actuel.

Le sentiment de la haine serbo-lnilgare a été un des facteurs déterminants de la politique balkanique; quelques déceptions que nos vieilles illusions aient éprouvées du côté de la Grèce, il faut bien reconnaître que ce n'est pas impunément que le roi et ses ministères inconstitutionnels ont froissé les sentiments populaires; les sentiments de latinité du peuple roumain n'ont pas été indifférents, et cette constatation n'est aucunement diminuée par cette autre constatation que ces sentiments ne se sont traduits en actes qu'au moment de leur coïncidence, au moins apparente, avec les intérêts de Ja Roumanie.

L'opinion publique des grands pays doit être mise en jeu pour consolider les résultats Importants de la diplomatie, pour leur donner des racines populaires. D'ailleurs, les événements prouvent qu'elle est assez malléable. Elle a sanctionné d'enlhoiasiasme l'alliance russe, qui avait été préparée dans le silence des chancelleries. Et lorsque les gouvernements ont été d'accoixl. elle a oublié des siècles de luttes et de rivalités, et Waterloo, et l'Egypte, et les Boers, et Fachoda, et le Siam qui ne la préoccupa jamais beaucoup, quoique sous lord Rosebery, il eût failli provoquer la guerre, et des milliers de coups d'épingle et d'épée échangés sur tous les points du globe, pour sanctionner, sous l'empire de la bonne grâce souveraine d'Edouard VII, l'Entente cordiale. De l'aialr^ côté de la Mancbe, l'opinion publique Josepii-Bautuélemy. 9

a soutenu pendant douze ans M. Chamberlain lorsque^ fidèle à la politique traditionnelle de discussion et de désaccord avec nous, il recommandait Talliance de l'Allemagne; elle s'est trouvée en sympathie avec sir Edward Grey lorsqu'il a cultivé l'amitié étroite avec la France. Elle n'a pas précédé et inspiré les changements d'attitude duForeign Office : elle les asuivisetsoutenus. A l'égard des voisins de cette rive du Ghannel, l'inimitié^ qui si souvent alla si près de la rupture, était due exclusivement à l'action et à l'inspiration du gouvernement. On peut en dire autant de l'origine de l'amitié très réelle qui, peu après 1900, a succédé à la politique d'inimitié chronique et de constante suspicion. L'opinion publique apparaît ainsi comme une cire molle aux mains de l'exécutif. Cette malléabilité donne la mesure du pouvoir considérable que, dans la politique étrangère, conserve le gouvernement de la démocratie; elle donne aussi la mesure de ses responsabilités et de ses devoirs.

§ 2. — Le Parlement.

Le Parlement des démocraties est naturellement, dans une certaine mesure, le reflet du peuple qui l'a élu. Aussi n'est-ce que par accident que, dans son ensemble, il s'intéresse aux problèmes de la politique étrangère.

Comment le Parlement français est-il organisé en vue du contrôle de la politique étrangère?

A la Chambre des députés, parmi les seize grandes commissions permanentes élues au début de chaque législature, il y a une « Commission des alîaires extérieures et coloniales »; elle est élue pour toute la 'uioe de la législature (4 ans), et composée de 44 membre*^, désignés suivant le mode spécial de 'la représentation proportionnelle par les divers groupes dont le choix est ensuite ratifié par la Chambre entière. Cette commission n'examine pas le budget des Affaires étrangères, qui reste de la compétence de la Commission du budget.

Elle est chargée de présenter à la Chambre des rapports sur toutes les questions de politique étrangère qui lui sont soumises. Gomme les autres, la Commission des affaires extérieures peut recevoir les pouvoirs d'une commission d'enquête.

Au Sénat, il n'y a pas eu, avant 1916, de commission permanente ayant pour mission générale l'examen des questions relatives aux affaires étrangères. La haute Assemblée renvoyait les projets qui lui étaient soumis soit à une commission spécialement nommée pour chacun d'eux, soit à la Commission du budget. Certaines de ces commissions, par l'autorité des membres qui les composaient, jouissaient d'un prestige spécial: celle qui étudia le traité franco-allemand au sujet du Maroc contenait plusieurs anciens p.'^ésidents du Conseil. Le 4 février 1915, le Sénat, sur la proposition de M. Louis Martin, a décidé la création, pour 1910, d'une commission de 36 membres qui sera chargée de l'examen de toutes les questions relatives aux affaires étrangères. Il est permis d'espérer que celte institution tiendra une place importante dans le contrôle de notre diplomatie ^

Ce contrôle parlementaire présente un double aspect : c'est d'abord la collaboration directe à la confection de certains traités : la décisio:^ de la Chambre sur les autorisations de ratifier est préparée par les commissions dont nous venons de parler. L'examen de la commission est souvent prolongé et approfondi. Le débat devant la Chambre est, aussi souvent, rapide et superficiel. Ainsi le traité du i5 mars 187/1, qui établit notre protecto-

1. Rapport de M. Louis Martin, septembre 1915, Sess. ord., n" 2t.— En Angleterre, le contrôle par des commissions permanentes est critiqué comme de nature à porter atteinte à l'autorité et à la responsabilité du gouvernement. Lord Robei t Cecil s'exprimait ainsi h la Chambre des communes, Iq 7 novembre llUT) : « Je ne peux pas dire — c'est peut-être un préjuge insulaire — que j'éprouve une grande admiration pour le système des commissions en faveur à l'étranger. Ce système semble tendre à alTaiblir la responsabilité du ministre et lui enlever le contrôle réel de la politique. Je trouve que c'est un tort. Je trouve qu'un ministre doit être responsable. » {Marques d'approbalion sur divers bancs.)

rat sur l'Annam ei contient k germe de notre expansion coloniale, retient à peine pendant une heure l'atlention d« r Assemblée nationale. Il est vot6 san^ discussion, presque sans commentaire (7 juillet 187.5); >Le traité de Berlin du 26 février i885, qui pose les principes les plus importants du droit public africain, est approuvé le 3 août i885, par 261 voix contre 96, après une insignifiante discussion. Lorsque, au commencement de l'année 1912, la Commission sénatoriale fit subir à larrangement franco-allemand au Maroc un examen minutieux, elle ne recueillit pas l'adhésion universelle. Certains trouvèrent qu'elle ne choisissait pas très bien son temps pour essayer de voir clair dans la politique marocaine. La Chambre approuva sans difficultés le traité, qui lui paraissait favorable aux intérêts de la France.

Mais on sait que ce n'est pas par cette collaboration directe à certains traités que les Chambres peuvent réellement collaborer à la définition des grandes lignes de la politique étrangère; si elles peuvent exercer une influence sur ce qu'on pourrait appeler le gouvernement de la politique étrangère, c'est au moyen de leur contrôle indirect.

Ce contrôle indirect est d'abord celui qu'elles tiennent du pouvoir de la bourse. La Commission du budget présente sur le ministère des Affaires étrangères un rapport, en général important, et qui contient souvent un exposé d'ensemble de la politique extérieure de la France. A peu près chaque année, au moment de la discussion du budget, les grandes directions diplomatiques font l'objet d'un large débat académique où interviennent quelques rares orateurs choisis.

Le contrôle indirect des Chambres est, en second lieu, celui qu'elles tiennent .du régime parlementaire.

Dans la théorie classique, ce contrôle ne peut s'exercer que sur les faits accomplis, il ne peut pas s'exercer au cours de l'action : le gouvernement agit librement, sous sa seule autorité et sous sa seule responsabilité. Lorsque l'action est terminée, le Parlement intervient et examine si elle a été accomplie conformé-

raent aux intérêts de l'État; si sa conclusion est négative, les ministres doivent donner leur démission. Si ces règles devaient être changées, si à ce contrôle ecç post facto on voulait substituer un contrôle au cours de l'action, il semble que le domaine des affaires étrangères serait le dernier sur lequel il conviendrait de faire porter l'expérience. C'est là la conclusion d'un très intéressant débat qui s'est déroulé à la Chambre des communes le 7 novembre 1916. Répondant à une question de Mr. R. G. Lambert, lord Robert Cecil^ sous-secrétaire d'État aux Affaires étrangères, s'exprimait ainsi : « Pour assurer une administration vigoureuse et responsable, il faut laisser la responsabilité à ceux qui ont la charge du pouvoir exécutif de l'État... Il se peut qu'il y ait quelques questions — il y a certainement quelques questions d'administration (intérieure) qui pourraient et qui devraient être présentées, tout d'abord, à la Chambre des communes. Mais, dans le département auquel j'appartiens, dans lamajorité des cas, malheureusement, le ministre des Affaires étrangères... doit agir. Il lui faut prendre une résolution, envoyer un télégramme, décider, et il ne peut partager sa respoii- ■sabilité avec qui que ce soit. » Et sir E. Carson, le distingué juriste qui représente aux communes l'universilé de Dublin, appuya, quoique faisant partie de l'opposition, la thèse de l'organe du gouvernement: « La vérité, c'est que la responsabilité appartient au gouvernement, tout au moins tant que la guerre dure, et pendant une crise aiguë avant la guerre. La responsabilité de la Chambre est la suivante : si le gouvernement échoue, il perdra la confiance de la Chambre... Personne n'a pu jusqu'ici proposer un moyen par lequel, aux époques critiques, la Chambre et le pays pourraient obtenir plus de renseignements sur les questions étrangères sans produire beaucoup plus de mal que de bien ^ »

Les instruments particuliers de ce contrôle a poste-

1. C. Jèze, Clii:oni([. Const., dans Bévue du droit public, 1916^ p. 618.

riori sont, en France, l'interpellation et la question. C'est en étudiant l'usage de ces procédures en matière de politique étrangère que nous aurons une idée de Tintensité du contrôle parlementaire sur ce domaine.

« Nul n'ignore, disait M. de Pressensé dans son rapport du 4 juillet 1903, la difficulté, pour ne pas dire l'impossibilité, qu'il y a à obtenir la fixation à l'ordre du jour d'une interpellation qui ne porte pas sur un sujet d'actualité brûlante et qui ne recèle pas dans ses flancs le germe d'une crise ministérielle. Il en est qui attendent, en dépit de leur importance, depuis l'ouverture de la législature, et qui risquent fort de ne pas venir avant son terme. Tel est le sort réservé à celles qui visent les mystères delà politique étrangère. Ce n'est que si le baromètre est à tempête. — quand on ne peut plus discuter de sang-froid, — que la Giiambre s'intéresse à ces problèmes. »

M. Louis Marin, député, a relevé sur un espace assez long, de juillet 1906 à février 1912, les interpellations relatives à la politique extérieure. On est frappé de leur petit nombre et de l'insignifiance relative de leurs objets, surtout pour une époque où la crise marocaine appelait l'attention du Parlement sur les affaires internationales '.

En pratique, le gouvernement est laissé juge de la question de savoir si l'heure est opportune pour des discussions relatives à la politique extérieure^. Un demi-

1. Rapport du 11 juillet 1911, n" 1170, p. 105 et suiv. Voici par exemple le bilan d'une année particulièrement fournie :

1807 mars M. Cliailley : Participation des'Jndigènes tu-

nisiens à la conférence consultative.

— M. Dubief : Assassinat du docteur Mau-

champ au Maroc.

Rouanet : Les indigènes des Comores.

de Pressensé : La conférence de la Haye. Le Hérissé : Chemins de fer éthiopiens. Castellane, Trouin.J

Scmbat, Delafosse.V Affaires marocaines.

Ribot, Deschanel. )

Dutreil : La propriété industrielle et la convention de Madrid.

2. Le 19 mars 1906, M. Léon Bourgeois a obtenu le renvoi de toutes les interpellations relatives à la conférence d'Algésiras.

juin

( MM

octobre

) MM

novembre

( MM

décembre

ORGANISATlOxN EN VUE DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE 135

mol solennellement lancé par le ministre, uhe allusion à une information d'importance vitale qu'il serait imprudent de dévoiler, sont singulièrement intimidants pour le député qui se propose d'interpeller; l'invocation de la sécurité extérieure du pays tournera contre lui une majorité qui ne demande qu'à se laisser convaincre avec d'autant plus de facilité que, si des affirmations de cette nature ne sont parfois que des prétextes^ elles répondent souvent aussi à la stricte vérité.

La question orale semble d'emploi plus facile ; elle n'est pas clôturée par un ordre du jour ; elle ne met pas enjeu la responsabilité ministérielle; elle est donc un moyen commode de tenir le Parlement au courant des négociations internationales. En réalité, le nombre des questions orales consacrées à la politique étrangère reste infime : 2 en 1907; 4 ^n 1908; 3 en 1909 ; 1 en 1912. Tel est le bilan que nous donne M. Marin *.

Les questions écrites ont été réclamées pour la première fois par M. de Pressensé, qui, se fiant à l'exemple •de l'Angleterre, était persuadé que cette procédure s'appliquerait principalement au contrôle des affaires extérieures. C'est si bien dans cet esprit que cette procédure fut adoptée que, contrairement aux usages, la Commission du règlement consulta le gouvernement sur les inconvénients qu'elle pourrait avoir au point de vue diplomatique ; ce n'est qu'après avis de notre ambassadeur à Londres que le président du Conseil, M. Clemenceau, donna son adhésion à la réforme; il fut stipulé d'ailleurs que le ministre questionné pourrait se refuser à répondre « dans l'intérêt du pays » (résolution du 3o juin 1909). Les questions écrites ont créé une nouvelle paperasserie, nécessité l'extension de l'ancienne bureaucratie : mais on peut parcourir les milliers de réponses qui s'allongent le long des colonnes de VOfficiel : on verra que la procédure nouvelle n'a aucunement servi à faciliter le contrôle du Parlement sur la politique étrangère. Ce n'est pas d'ailleurs par la création de nouvelles procédures que l'on peut mo-