V. le chapitre suivant

les circonstances, exercer sur les événements une influence décisive ^

SECTION II

ESQUISSE DU ROLE RÉEL JOUÉ DANS LA DIRECTION DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE PAR LES DIVERS ORGANES DE LA DÉMOCRATIE.

L'analyse littéraire des textes ne fournit, en matière de science politique, que des données insuffisantes. Essayons donc de saisir les aspects un peu fuyants de la réalité, et de définir quel est, dans la diplomatie d'unedémocratie, le rôle de chacun des organes de l'État.

§ 1. — L'opinion publique.

Et d'abord, le peuple souverain, l'opinion publique. Elle n'a pas très bonne presse, l'opinion publique, en ce qui concerne son goût ou ses aptitudes pour la politique étrangère.

Enregistrons d'abord un fait assez impressionnant : c'est que, à aucune époque et dans aucun pays, il ne s'est trouvé une constitution assez démocratique pour appeler le peuple à participer directement à la politique étrangère par l'approbation des traités. En Suisse, les traités de la Confédération avec les nations étrangères ne sont pas soumis au référendum ^.

Les constituants de 1798, qui avaient poussé si loin

1. Les troupes alliées ont débarqué à Salonique avec le consentement et même sur l'invitation de M. Venizelos, président du Conseil des ministres. Cependant Tarticle 99 de la conslitu-tien de la Grèce porte que, seule, une loi peut autoriser le passage des troupes sur le territoire hellénique. Il n'en reste pasmoins que notre débarquement, opéré en accord avec le gouvernement grec, ne peut être considéré comme ayant été fait en opposition de la volonté de la Grèce, et qu'il est régulier au point de vue du droit international.

2. Il y a toutefois un parti qui réclame pour le peuple l'initiative des traités internationaux. Vers l'avenir, dans Journal de Genève, 22 mars 1916.

la logique démocratique qu'on peut se demander s'ils comptaient voir la mise en application de leur œuvr^, qui y avaient accumulé les impossibilités, n'ont cependant pas osé y ajouter celle-là : l'article 55 range parmi les décrets les actes du Corps législatif concernant la ratification des traités; et cette classification a pour objet d'enlever les traités au référendum populaire qui ne peut statuer que sur les lois ^ Il est donc admis couramment, même parmi les plus fervents de la démocratie, que le peuple ne s'intéresse pas aux problèmes de la politique étrangère, tout au moins qu'il fne les comprend pas, et qu'il est incompétent pour les résoudre. Comme nous l'avons déjà indiqué, les motifs qu'invoque la démocratie pour se substituer auxautres formes de gouvernement sont des motifs qui touchent exclusivement à la politique interne. La raison d'être de la démocratie, c'est la liberté, la justice, l'égalité à l'intérieur. Aussi, passionnée de réformes politiques et sociales, la démocratie a-t-elle une tendance à reléguer au second plan les questions de politique extérieure ; elle abdique volontiers entre les mains de ses gouvernants la direction de cette partie si importante de ses destinées. Rares sont les candidats qui osent parler de la politique extérieure dans un programme électoral ; rares sont les cabinets qui ont le courage de lui faire une place convenable dans leur déclaration aux Chambres : les uns et les autres craindraient de se rendre suspects <le modérantisme; ils auraient peur de se faire soupçonner de vouloir distraire le peuple de revendications d'ordre économique, politique ou social*. Sauf dans des circonstances exceptionnelles, où elle est électrisée par une passion, par une haine ou par un enthousiasme.

1. La même constitution rangeait parmi les lois, sujettes par conséquent à l'appréciation directe des électeurs, la déclaration de guerre.

2. La déclaration ministérielle du cabinet Caillaux ne contenait rien autre sur la politique étrangère qu'une brève allusion aux « amis et alliés », et on était à la veille de l'envoi du Panlher à Agadir ! Il en est différemment d'ailleurs de la déclaration du cabinet suivant, présidée par M. Poincaré (18 janvier 1912).

J26 DEMOCRATIE ET BIPLOMATIE

l'opinion publique, dont le rôle va tous les jours em grandissant dans le domaine de la politique intérieure^ ne ressent que peu d'intérêt en ce qui concerne la politique étrangère. Une des causes en est l'ignorancegénérale de la masse au sujet de tous ces problèmes. Je sais bien que les questions économiques ou sociales sont infiniment complexes et échappent souvent à la compétence d'un électeur moyen; mais il en sait tout de même assez pour s'y intéresser, pour croire qu'il lescomprend, pour s'imaginer les répercussions possibles^ sur ses propres intérêts, des solutions dire rses; au contraire, il n'a pas en général le minimum de connaissances nécessaires pour s'intéresser à la politique étrangère. C'est un incontestable péril pour la démocratie que cette absence d'esprit public en matière de politique étrangère. « Je les commande, il faut bien que je les suive. Je les gouverne, , il faut bien que je les imite. » Le gouvernement tend à se modeler sur le peuple et à négliger par conséquent le souci des destinées extérieures du pays : « Il y a longtemps, dit M. de Pressensé*, que l'on a constaté l'espèce d'indifférence avec laquelle le Parlement français envisage les questions de politique extérieure et abandonne ce contrôle régulier et minutieux sans lequel la responsabilité ministérielle n'est qu'une fiction. Dans cette altitude, il ne reflète que trop exactement l'état d'âme d'un pays à qui de cruelles et trop nombreuses leçons n'ont pas réussi à apprendre l'intérêt capital de ces problèmes, leur répercussion sur la prospérité, la sécurité même de la nation, et qui ne demande pas en cette matière à sa presse l'abondance des informations, la rigueur de la critique, la liaison même des idées. » Tous les quatre ans, le peuple est appelé à déterminer par ses suffrages les lignes directrices de la législation militaire qui doit être le corollaire de la politique extérieure ! Et il ignore la politique extérieure ! C'est comme si l'on demandait à un juge de rendre son jugement sans lui dire un mot

1. Rapport du 4 juillet 1903, Doc pari., Cl., n» 11%. €f. Deschanel, discours du 19 novembre 1903.

ORGANISATION EN VUE DE LA POLITigUB ÉTRANGÈRE 127

de Taffaire. Quels périls décèle celte ignorance du peuple entretenue par la complicité de ses dirigeants l Gardons-nousd'ailleursdetrouverMans ces constatations générales une occasion d'humilier particulièrement la démocratie française. L'ignorance et le défaut d'intérêt de la masse pour la diplomatie sont des défauts de toutes les démocraties et notamment de la démocratie anglaise.. M. Ponsonby* constate à plusieurs reprises l'absence totale d'intérêt que les masses populaires de son pays manifestent pour la politique étrangère. L'absence d'intérêt provient, d'après lui, du défaut de connaissance, et le défaut de connaissance du manque d'occasions de s'instruire. Les Anglais, ne voyageant pas et ignorant les langues étrangères, se désintéressent des pays autres que le leur : il n'y a d'exception que pour quelques individus des classes bourgeoises, fonctionnaires, commerçants, ou touristes plus ou moins éclairés. Notre auteur constate que les électeurs ont quelquefois désapprouvé expressémen l quelques-uns de leurs représentants qui avaient pris un intérêt intelligent aux affaires étrangères, leur reprochant d'oublier leurs intérêts particuliersqu'ils avaient été chargés de défendre^. Bien plus, le professeur anglais Gilbert Murray cite à ce point de vue la démocratie française en exemple à la démocratie anglaise : (( J'ai été bien souvent frappé, dans mes conversations avec des étrangers — Finançais, Germains, Italiens, Balkaniques — par l'intérêt vivace et détaillé qu'ils montrent pour les alliances, les combinaisons et les possibilités de guerre... L'Anglais moyen ne vit pas chez lui dans cette atmosphère ^. » Un socialiste, M. Bertrand Russel, dans une brochure publiée par The Labour Press^ avait imaginé un étrange remède à cette situation : le peuple ne s'intéresse qu'aux querelles des partis ! Eh bi^n ! faisons délibérément de tous les problèmes de politique étrangère des questions de parti l Enveloppons-les de l'atmosphère excitée et enflammée