Séan<îe 1" mars 1912, Journal officiel, p

« M. Jaurès. ~ Mais jugez-vous con^tiLutionnel de soumettre

au Parlement des traités dont on lui cache les clauses? (/ipp/au-

dissemenls à l extrême gauche.)

« M. LE PRÉSIDENT DU CoNSEIL, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRAN- GÈRES. — J'admets volontiers, avec la commission sénatoriale, dont M. Piou rappelait tout 4 l'heure les conclusions, que, dans le cas même où les traités relèvent exclusivement de l'autorité du pouvoir exécutif, ils ne doivent pas avoir pour objet d'apporter des restrictions clandestines aux clauses patentes des traités concomitants. {Applaudissements.)

« M. Jacques Piou. — Il faut le mettre dans la constitution; cela n'y est pas. »

Le gouvernement a dissimulé une partie des sacrifices ^ue, dans Tinlérôt supérieur de la conservation de la .paix,ilavait consentis à l'Allemagne. « La constitution, dit justement M. Baudin dans son rapport du 26 janvier 1912, n'autorise pas l'addition à un traité public de clauses secrètes qui en modifient l'esprit et les dispositions. » Toutefois, il ne convient pas, me semble-t-il, de prendre trop les choses au tragique. Un des auteurs que j'ai cités tout à l'heure voyait, dans cette dissimulation, pourvu qu'elle soit entourée de quelques circonstances aggravantes \ tous les éléments du crime de haute trahison. Oserai-je avouer qu'avant ce respect scrupuleux et d'ailleurs très honorable des principes juridiques, je fais passer le souci des intérêts du pays et de la conservation de la paix ? Le crime de haute trahison suppose que, dans un intérêt de parti ou dans un intérêt personnel, l'accusé a commis une faute lourde, qui a compromis les destinées du pays, la paix intérieure ou internationale. Mais si le ministre, n'ayant causé aur cune espèce de dommage ni au pays, ni à des particuliers, a agi exclusivement dans l'intérêt général, qu'il a réussi à sauvegarder, il n'y a aucun motif d'inculpation. 3" Pour apprécier enfin la portée véritable de la règle de notre constitution favorable au principe de la diplomatie secrète, il ne faut pas négliger de la combiner avec les règles du régime parlementaire. Les organes de l'opposition ont répété à satiété pendant des années : « Nous ne voulons pas que la signature de M. Delcassé engage la France... » Il fallait d'abord, pour engager la France, que la signature de M. Delcassé fût apposée à côté de celle du chef de l'État. Mais surtout, rappelons, car on a eu l'air de l'oublier, que M. Delcassé n'est resté au pouvoir que par la confiance du Parlement. Le ministre des Affaires étrangères a des pouvoirs très larges, mais il ne les conserve que parla volonté des Chambres; s'il est un dictateur, c'est un dictateur bien fragile qui, à toute heure, peut être renversé par l'organe qui se

1. Que, par exemple, le président de la République et le ministre aient trompé le Parlement en lui cachant sciemment la situation réelle de manière à escamoter son vote.

considère comme rémanation la plus directe de la volonté nationale. II agit donc en vertu d'un mandat de confiance qui lui est donné par le Parlement. C'est tout de même une ditïérence avec M. de Choiseul.

Que si on prétend que, dans certaines circonstances, il n'y a pas eu confiance, mais plutôt indifférence du Parlement, on prononce par là même la condamnation (lu Parlement.

Atout mome^nt, il est loisible au Parlement d'interroii^er le ministre des Affaires étrangères sur sa gestion. Il est évident que rien n'autorise à mentir. C'est cependant une notion élémentaire qu'il n'est pas superflu de rappeler, puisque nous venons de voir le ministère danois Brandès affirmer solennellement au Folkething qu'il ne s'agissait nullement de vendre les Antilles aux États-UniS;, alors que le traité était déjà arrêté, que les termes eu étaient rédigés, que les conditions en étaient fixées et qu'il ne manquait plus que les signatures des gouvernements et l'approbation des Chambres.

Mais le ministre interrogé a toujours le droit de refuser de répondre : c'est ce qu'a fait à peu près M. de Selves devant la commission sénatoriale le 9 janvier 1912; plus récemment, M. Viviani, à qui une question était posée sur la participation des Alliés à l'expédition de Salonique, répondait : « Ces renseignements m'ont été communiqués pour que je les utilise, non pour que je les publie. » Interrogé sur l'existence et le contenu d'un traité secret, le ministre doit répondre la vérité, ou bien refuser de répondre. Il appartiendra à la Chambre de décider si elle peut se satisfaire d'une réponse évasive. Si elle insiste, il dépendra du ministre de réfléchir et de savoir s'il persiste dans son refus; tout ce que peut faire la Chambre, c'est de renverser le ministre récalcitrant. Il y a dans le contrôle parlementaire, exercé avec tact et vigilance, un contrepoids très sérieux à ce qui pourrait paraître excessif dans le droit reconnu au gouvernement de conclure des traités secrets.

.Idsei'ii-Bautiililemy. 14

210 démocratie et diplomatie

§ 3. — L'utilité de la diplomatie secrète.

La diplomatie secrète n'est pas en contradiction avec les principes démocratiques sainement entendus; elle est, d'autre part, autorisée par la constitution de 1876; il nous reste à voir maintenant si c'est une institution utile, opportune et nécessaire.

1. L'histoire fournit un préjugé en faveur de la diplomatie secrète.

Notons tout d'abord que l'histoire nous fournit un préjugé en faveur des traités secrets. En effet, ils ont été admis à toutes les périodes de notre évolution constitutionnelle, sauf par les deux Constituantes de 1789-91 et 1848. Et si ces deux assemblées se caractérisent par un élan d'idéalisme qui les rend profondément sympathiques, elles se sont fait surtout remarquer par un abus véritable d'une prétendue logique a priori et principalement verbale, qui les a mises hors d'état de mettre sur pied des régimes viables.

a) La Constituante condamne la diplomatie secrète parce qu'elle estime que la France ne doit pas avoir d'alliés en dehors « de la Providence, de sa force, de la justice ».

C'est d'abord la Constituante qui prétend observer la pureté de la doctrine démocratique. Plus idéologues qu'hommes d'État, les hommes de cette assemblée, et surtout les futurs Girondins, se complaisaient dans l'intransigeance des principes abstraits qui avaient alors toute la séduction puissante de la nouveauté. Les raisonnements verbaux et les affirmations hautaines de principes absolus siéent aux hommes qui font les révolutions, avant qu'ils aient connu les responsabilités du pouvoir, comme aux hommes d'opposition qui ne sont pas à la veille de les connaître. Et c'est ce qui explique que ce soient des hommes de droite, M. Albert de Mun le i5 décembre 1910, M. Jacques Piou le i^'" mars 1912, qui nous aient rendu les échos les plus fidèles des ac-

cents enflammés et des indignations démocratiques que la Constituante entendit contre la diplomatie secrète. Les constituants prétendaient appliquer jusqu'au bout le principe énoncé par Mably : « Rien ne doit être secret chez un peuple bien gouverné ^ » Barnave (17 mai 1790) abritait ses développements sous cette pensée du même maître : « La politique de la nation française doit exister non dans le secret, mais dans la justice. » Pétion dogmatisait à son tour : « Le mystère ne sert que l'injustice. On n'a besoin d'être mystérieux que quand on veut être injuste. Il n'est de traités solides et respectables que ceux qui sont fondés sur .la justice et l'utilité réciproque et commune. Toute la science des hommes d'État est puérile et vaine. Ils trompent leurs contemporains; ils sacrifient leurs descendants. Nous avons voulu chasser l'injustice de notre administration intérieure. Pourquoi n'en serait-il pas de même pour le régime extérieur ? » Volney, à son tour, proclamait que la diplomatie secrète devait rester parmi les ruines du régime aboli : « Oui, Messieurs, vous laisserez le mystère à cet esprit de diplomatie tracassière, qui, n'ayant pour objet que des intérêts de maison et de famille, pour moyens que des corruptions et des intrigues, a besoin de ténèbres. » Avec juste raison, les hommes de la Constituante considéraient le secret comme l'instrument nécessaire d'une certaine conception de la diplomatie; et, comme ils condamnaient la conception, ils repoussaient par là même l'instrument; aucun, à ce point de vue, ne fut plus net que Rewbell : « Une grande nation, dit-il, ne doit avoir d'alliés que la Providence, sa force et la justice. » C'est pourquoi elle n'a pas besoin du secret; mais, le jour où elle éprouvera le besoin de s'appuyer sur des alliés moins abstraits et dont le concours, à l'heure du danger, soit mieux assuré, elle sera sans doute contrainte — les constituants le reconnaissent implicitement — à recourir aux procédés normaux de cette politique,

1. Traité des droits el devoirs du citoyen, édil. 1789, liv. VII, p. 120.

c'est-à-dire à ceux de la diplomatie secrète. — En somme, ils renonçaient à la diplomatie secrète parce qu'ils avaient à peu près l'intention de renoncer en fait à la diplomatie elle-même.

C'est en application de ces idées que, adoptant la formule proposée par Mirabeau, la Constituante prononça expressément la prohibition de tout traité secret : « Il appartient au Corps législatif de ratifier les traités de paix, d'alliance et de commerce, et aucun traité n'aura d'efTet que par cette ratification. >> (Constitution du 3 septembre 1791, titre llï, ch. ni, sect. t, art. 3.)

L'Assemblée législative veilla à la rigoureuse application de cette disposition constitutionnelle, et même elle l'exagéra : la constitution réservait au roi seul la direction des affaires diplomatiques'; mais la plupart des actes qu'il accomplissait en cette matière devaient être approuvés par l'Assemblée. Ainsi, le départ constitutionnel des attributions était bien nettement organisé : au roi, l'initiative et la direction; à l'Assemblée, le contrôle a posteriori. Mais l'Assemblée législative créa un comité permanent, dit Comité diplomatique, qui ne voulut pas se borner à la préparation des décisions de l'Assemblée en matière de contrôle : il prétendit-s'emparer encore de l'initiative et dresser ainsi une sorte de ministère des Affaires étrangères de l'Assemblée contre le ministère des Affaires étrangères du. roi ^.

Pendant sa période de doctrinarisme, la Convention persista dans ces errements. Non seulement elle prétendait supprimer la diplomatie secrète, mais encore la diplomatie elle-même. Par son décret des i5-i7: décembre 1792, qui complétait le décret de propagande armée du 18 novembre, elle proclama que la France n'aurait plus de rapports avec les monarchies, mais seulement avec les peuples libres^. Et, comme l'Europe était à peu près entièrement monarchique,