Faites la paix..., p
térêt et la sûreté de VÉtat le permettent. » Ce texte n'a aucun sens ou bien il signifie : i° que le président peut négocier des traités sans que le Parlement en soit informé ; 2° qu'il en informe le Parlement lorsqu'il le juge bon. Évidemment, le secret prévu par la constitution n'est en principe que temporaire ; mais c'est un provisoire dont le chef de l'État est laissé libre de fixer la durée. C'est d'ailleurs ce qu'a reconnu M. Baudin, dans son rapport au Sénat sur le traité franco-allemand relatif au Maroc: « Sans doute, dit-il, la constitution de 1875 laisse au président de la République la faculté d'apprécier à quel moment un traité peut être communiqué aux Chambres sans dommage pour la sécurité et les intérêts du Pays. »
Si d'ailleurs un doute pouvait subsister en présence d'un texte aussi clair, il serait rapidement levé par les travaux préparatoires : le rapporteur de l'article 8 delà loi du 16 juillet 1876 a déclaré expressément : u Nous le laissons juge (le président de la République) des cas qui exigent le secret ^ »
Il y a cependant, à ce pouvoir du président de la République, des limitations qui résultent soit du texte luimême de la constitution, soit du bon sens, soit des règles générales du régime parlementaire.
V Et d'abord^ il ne peut pas y avoir de traité secret sur les matières qui^ d'après Valinéa 2 de notre article, ne peuvent être réglées définitivement qu'après Vapprohation des Chambres. La ratification définitive aux traités de cette nature ne peut être donnée par le chef de l'État que s'il y est autorisé par le Parlement; on ne peut demander cette autorisation sans dévoiler le secret. Donc pas de traité secret cpnstitutionnellement possible en matière de traités de paix, de commerce, de traités engageant les finances de l'État, réglant l'état des personnes, ou le droit de propriété des Français à l'étranger, portantcession, échangeou adjonction de territoire. Le président de la République ne saurait, sans violer
1. Annales de V Assemblée nationale, t. XXXVIII. Projets de loi, p. 223.
la constitution, donner, à un traité en ces matières, un caractère définitif, en se portant fort d'obtenir dans la suite l'approbation parlementaire. Telle est la théorie constitutionnelle; il convient de la tempérer par quelques considérations pratiques : lorsque, après de longues et pénibles négociations, les gouvernements sont arrivés à établir les bases d'un accord, on peut dire que la liberté du Parlement n'est plus entière. Non point en théorie, sans doute, mais en fait, la puissance contractante peut compter sur l'approbation parlementaire. Sans aucun doute, le rejet parlementaire d'un accord, qui est l'aboutissement de laborieux pourparlers et le résultat de concessions réciproques, ne serait pas fait, en bien des cas, pour rendre plus cordiales les relations entre les puissances. Il pourra arriver que les gouvernements arrêtent les bases d'un accord sur les matières cependant réservées par l'alinéa 2 de l'article 8, en se réservant de demander l'approbation parlementaire à répoque qui paraîtrait opportune. Il y aurait ainsi, pendant un temps plus ou moins long, une entente, un accord de volontés qui, sans avoir la valeur juridique d'un traité définitif, ne serait pas cependant, au point de vue pratique et politique, dépourvu de valeur.
Il est certain que cette règle doit être interprétée suivant les principes du bon sens, de la bonne foi et de l'interprétation juridique. Un traité est un tout, dont toutes les clauses sont étroitement liées les unes aux autres. C'est une règle de bon sens élémentaire que formule l'article 1161 du Code civil : « Toutes les clauses des conventions s'interprètent les unes par les autres, en donnant à chacune le sens qui résulte de l'acte entier. » Par conséquent, lorsqu'un traité contient dans une de ses clauses une disposition de la nature de celles qui ne peuvent pas être arrêtées sans l'approbation des Chambres, ce n'est pas cette clause seule, mais bien tout le traité qui doit être soumis au Parlement; caries autres dispositions du traité sont les conditions de la clause principale, et en modifient la portée, la signification, les avantages ou les inconvénients. Penseraiton à demander l'approbation pour une vente en dissi-
mulantle prix ou les charges accessoires? De même, s'il s'agit d'une cession quelconque de territoire, ce n'est pas seulement la clause de la cession qui doit être soumise au Parlement, mais l'ensemble du traité. Ce serait une véritable duperie que de demander au Parlement son approbation pour une acquisition de territoire en lui dissimulant les sacrifices que le p«jys a dû consentir pour cette acquisition. Par conséquent, il ne peut pas y avoir de clauses secrètes dans un traité dont les dispositions principales doivent obtenir l'approbation du Parlement; même si, par leur objet particulier, ces clauses pouvaient être valables sans cette formalité, elles y sont soumises par le fait qu'elles ne sont que les conditions des dispositions principales.
2° Il va de soi également que lorsque, conformément à l'aiinéa i de l'article 8 de la loi du 16 juillet 1876, le président de la République « donne connaissance aux Chambres » d'un traité qu'il a conclu seul comme il avait le droit de le faire, cette communication doit être sincère et loyale, c'est-à-dire encore, complète. Le gouvernement ne pouiTait pas conserver dans le secret des clauses qui modifieraient la portée du traité publié. Ce serait une sorte de restriction mentale condamnable que de donner connaissance au Parlement de la totalité des avantages obtenus par la France en dissimulant en totalité ou en partie les charges qu'elle a dû assumer ou les sacrifices qu'elle a été contrainte à consentir ^
Ces règles sont d'ailleurs tellement évidentes qu'il aurait été superflu de les formuler si elles n'avaient été violées au moment du traité franco-allemand de 1911.
