I.e droit international à la poursuite d'un principe

SECTION I

Doctrines matérialistes et autoritaires du droit international monarchique : intérêts, frontières naturelles, politique de convenances, écpiilibre...

I 1. — La doctrine de l'intérêt sous ses diverses formes : frontières naturelles, théorie des glacis, fatalisme géographique, économique, ethnique, appel de la mer...

I 2. — Doctrines auxquelles le droit international monarchique attribuait une vertu pacificatrice, a) Respect des traités; 6) équilibre.

SECTION II

Doctrine humaine et libérale du droit international démocratique : principe démocratique dos nationalités.

^ 1. Solidarité historique du mouvement démocratique et du mouvement des nationalités.

§ 2. — Solidarité logique du principe démocratique et du principe des nationalités sainement entendu. — Déformation matérialiste, dans la doctrine allemande, de la notion morale de nationalité: fatalités d'histoire, de race, de langue, de religion... La nationalité fondée sur Félément moral de la volo-nté humaine. — Les plébiscites. — Les Alliés luttent po«p le principe démocratique des nationalités.

•fa. — Brûlante actualité du principe des nationalités.

SECTION III

La liberté des nations n'est pas plus absolue que celle des individus. — Nécessité de combiner le principe démocratique des nationalités avec les autres facteurs de la politique internationale.

A. — Le droit considéré en lui-même.

I 1. — Eviter les duperies du sentiment et le romantisme des nationalités.

§ 2. — Se rendre compte que la complexité des problèmes nationaux rend souvent inapplicable la solution purement juridique.

§ 3. — Ne pas exagérer 4es illusions sur l'Eldorado démocratique de. la paix par la satisfaction des aspirations nationales,

I 4. — Le droit démocratique est un idéal avec moratoire.

% 5. — L'application des principes démocratiques dans le droit public interne est susceptible, en bien des cas, d'atténuer l'acuité des problèmes nationaux.

I 6. — Le principe du droit démocratique ne peut servir de mobile exclusif d'action à la politique étrangère d'un grand pays,

I 7. — La diplomatie a toujours joué un rôle dans le mouvement des nationalités ; elle doit en conserver le conlnMe.

I 8. — La liberté démocratique de chaque nation doit être conciliée avec la sécurité commune.

I 9. — Bien voir tous les aspects du problème. — Danger desétudes unilatérales.

B. — Devoirs imposés aux Etats tiers par la reconnaissance du principe démocratique.

Conclusion : Combinaison du principe démocratique des nationalités et du principe traditionnel de l'équilibre.

L'action interiialionale a présenté jusqu'à ce jour le spectacle d'une lutte d'appétits, de conflits, d'ambitions, de compétitions d'intérêts. Je ne suis pas sûr que la civilisation moderne ait apporté une modification pro-, fonde dans cet état de choses, qu'elle ait insufflé un esprit nouveau d'idéalisme et de droit dans ce domaine livré à la force matérielle. Mais, ce qui est certain, c'esl qu'elle a créé le besoin de rendre à l'idée de justice un hommage tout au moins extérieur, et, sinon de soumettre à une idée supérieure la poursuite de l'intérêt, tout au moins de la voiler d'une apparence d'idée, d'en faire le système. Je n'ai pas l'intention de retracer ici les efforts du droit international, s'essouflant à travers les siècles à la poursuite d'un principe : mais il faut tout au moins que je les rappelle, afin de pouvoir re-

<îherchcr s'il y a une opposition entre le droit international des monarchies anciennes et celui des démocraties nouvelles, si, dans tous les cas, la démocratie est venue apporter un principe nouveau.

Le problème fondamental de la politique internationale consiste dans la recherche de la souveraineté à laquelle seront soumis un territoire et surtout les populations qui l'habitent. Le droit international monarchique a prétendu résoudre ce problème d'après des données matérielles, extérieures aux vœux des populations; au contraire, le droit international imprégné de Tesprit de la Révolution a porté au premier plan un élément psychologique, un élément humain : la ;volonté des populations intéressées. C'est le principe des nationalités.

On peut schématiquement distinguer trois périodes dans rhistoire de la politique internationale : la période anarchique des intérêts ; la période de la tentative d'organisation monarchique ou période de l'équilibre européen ; la période àe tentative d'organisation démocratique, ou période des nationalités. Chaque période se caractérise par l'apparition d'un principe nouveau, qui se superpose aux anciens sans les faire disparaître ^

SECTION I

DOCTRINES MATÉRIALISTES ET AUTORITAIRES DU DROIT INTERNATIONAL MONARCHIQUE : INTÉRÊTS, FRON- TIÈRES NATURELLES, POLITIQUE DE CONVENANCES, ÉQUILIBRE...

§ 1. — La doctrine de l'intérêt sols ses diverses formes : frontières naturelles, théorie des glacis, fatalisme géographique, économique, ethnique, atm'el de la mer...

S'il était permis de schématiser le coursde l'histoire, infiniment complexe, traversé de remous, de courants transversaux et de contre-courants antinomiques, on

1. Georges Guy-Grand, Politique exlérieiire el démocratie, p. 12.

pourrait dégager dans l'évolution du droit public, unepremière période qui se caractériserait, d'abord par l'absence de l'idée de droit des sujets ou des peuples, ensuite par les deux principes de l'intérêt national au dehors, de Tautorilé à l'intérieur.

Le premier mobile de Tactivité d'un État à l'extérieur est naturel, spontané et, pour ainsi dire, physiologique : c'est la tendance à croître. Le cèdre, comme l'a dit Maximilian Harden, étend ses puissantes ramures et étouffe les arbrisseaux modestes qui tentent de végéter au^près de lui. Ainsi, la force d'un État s'exerce comme par une loi de nature, sans qu'on ait à mêler à la constatation de ce phénomène purement physique de croissance, des considérations de moralité ou de droit. Un sentiment correspond à ce phénomène, c'est l'égoïsme. Mais tandis que l'égoïsme individuel se dissimule à l'égal d'un vice, l'égoïsme national s'exalte comme une vertu : c'est « l'égoïsme sacré », c'est le patriotisme. Lorsque la vie nationale se concentre dans cette action extérieure en vue de la grandeur du pays, les querelles intérieures sont bannies comme germes de division^ donc de faiblesse : par conséquent, pas de liberté politique qui entraîne la lutte des partis. Il ne saurait s'agir de droits des individus : ce sont des sujets, non des citoyens. Ils sont soumis au i^i, les employés sont soumis au patron; à Fintérieur domine le principe d'autorité. Les sujets doivent sesatisfaire de l'idée d'appartenir à une nation grande, glorieuse, puissante, de recevoir un rayon du Roi-Soleil, d'être les modestes artisans de la gloire de Napoléon. Comme il n'y a pas de droits pour les sujets, il n'y en a pas davantage pour les peuples. Tels sont les traits caractéristiques du droit public monarchique, qui sont d'ailleurs, on le voit, corollaires les uns des autres.

L'intérêt se manifeste d'abord dans une forme franche et brutale. Ainsi s'affirme-t-il dans l'antiquité : lorsqu'un État se sent plus fort que le voisin, il tend à l'absorber ; les gouvernements de Rome obéissent à l'appétit de puissance, le peuple les appuie, parce que le pillage qui suit la conquête le dispense de l'impôt. Alors s'éta-

blissent ces empires fameux qui s'édifient sur les ruines de leurs voisins, jusqu'à ce que, à leur tour, ils s'écroulent, n'ayant d'autre base que la force, lorsque cette base se montre trop faible pour l'édifice monstrueux quMle est appelée à supporter. On s'-exposeraît à des illusions dangereuses si l'on croyait que deux dizaines de siècles aient suffi à changer l'humanité. « Il nous les faut », dit Bismarck au sujet des duchés danois ; et cette phrase exprime la cause vérilaMe de l'agression contre le Danemark en i86ff. Aujourd'hui encoire, toute force tend à s'exercer; un Etat qui n'est pas profondément pénétré des principes d'émocratiquesdu droilt, et -q-uise croit assez puissant pour ravir l'Empire du monde, ne manquera pas de l'ambitionner et, pour y parvenir, n'hésitera pas à déchaîner l'épouvantable fléau de la guerre, aggravé de tous les moyens techniques et de l'organisation raffinée que suppose une civilisation avancée. Mais, si les appétits conservent leur nature et leur puissance, leurs noms ont quelquefois changé; le monde moderne en a fait la théorie, leur a donné une allure doctrinale et dogmatique, leur enlevant quelque peu de Tapparence, mais seulement de l'apparence, de leur brutalité. La nation qui lutte pour la satisfaction d'un intérêt se présente comme obéissant à une force indépendante d'elle et qui lui est supérieure ; les nations se prétendent soumises à une série de fataîismes. (l'est, par exemple, le fatalisme géographique : la nature a dessiné sur la surface du sol l'image du pays; il faut, pour que le pays réalise son unité géographique, qu'il arrive jusqu'à teîlechaîne de montagnes, jusqu'à tel fleuve, jusqu'à telle mer. Gomme l'amontréle professeur Hauser dans sa très intéressante étude historique sur les nalionalilés, les poètes dn quinzième et du seizième siècle ont eu l'intuition des contours que rimage de la France devait dessiner sur la terre. Ronsard exhorte Henri îl à aller « dedans les eaux du Rhin ajii^uver ses chevaux ». En 1601, Desarnauts écrit sa « première savoisienne », requête au Roi, afin qu'il s'empare de la Savoie <le ce côté-ci des Alpes. On ne concevi-ait pas une France qui s'arrêterait à Toulouse: les Pyrénées sont la frontière naturelle

«nlre l'Espagne et la France; en lançant dans la Méditerranée la péninsule des Apennins, en traçant au nord l'arc des Alpes, la nature a dessiné la forme normale de l'État italien. Michel-Ange, Pétrarque, Machiavel créent l'idée d'une nation italienne supérieure à la poussière des États, d'une patrie idéale supérieure aux patries réelles. « La nature, disait Antoine Desarnauts, a borné les grands Empires de profondes mers et de hautes montagnes. » Il y a d'autre part une forme de distribution géographique qui tend normalement à disparaître : c'est l'enclave. A la veille de la Révolution, les États -avaient des portions de leurs territoires, des portions d'eux-mêmes, perdues au milieu des territoires des autres États ; la- France possédait ainsi Landau au milieu des terres allemandes, Philippeville et Marienburg, dans l'évôché de Liège; par contre, Montbéliard appartenait au duc de Wurtemberg, Mulhouse aux cantons suisses, Avignon au Pape. Il n'est pas douteux que c'est une mauvaise distribution géographique que celle qui fait dépendre l'administration d'une portion détachée d'un État d'un passage sur le territoire d'un autre Étal. Aujourd'hui, les dépendances d'un État, enclavées sur le territoire d'un autre État, sont à peu près complètement disparues : mais on peut citer des États enclavés : la République de Saint-Marin, enclavée en Italie; il y a ^ussi des enclave^ imparfaites en ce qu'elles s'ouvrent sur deux États, ou bien en ce qu'elles ont une porte sur la mer libre : Lichtenberg, Andorre, Monaco. L'État enclavé est mis par la force des choses sous la dépendance politique, ou tout au moins économique, de l'État enclavant qui a une tendance naturelle à l'absorber. Cependant, cette théorie des frontières naturelles n'est pas seulement l'expression d'un sentiment analogue à celui du propriétaire rival qui prétend « s'arrondir »; ce n'est pas un désir mesquin qui a inspiré une des pensées traditionnelles de la politique française, de celle de Richelieu, de Louis XIV, et du Comité de Salut public : la pensée de la frontière du Rhin. C'est une pensée de sécurité. La théorie des frontières naturelles prend souvent en effet la physionomie de théorie des glaâis. La

France serait plus en sécurité « derrière un fleuve ou une montagne que derrière un poteau-frontière timbré aux armes de la Prusse ». C'est trop souvent que les Barbares de TEst nous ont envahis; plus de 20 fois au cours de l'histoire, 5 fois depuis la Révolution, 4 fois en un siècle; et à chaque fois, l'invasion s'est faite plus . redoutable, avec des moyens plus perfectionnés, accompagnés chaque fois de crimes plus nombreux contre le droit international et contre l'humanité. D'autre part, notre capitale est placée trop près de notre frontière ouverte; elle forme un appât formidable pour une attaque brusquée, Cette situation crée à la France des droits particuliers : son droit à l'indépendance, à l'existence libre entraîne pour elle le droit à une frontière défendable contre un ennemi qui, depuis des siècles, fait profession de l'attaquer. C'est là un point capital que certains idéologues, partant de principes démocratiques que nous aurons dans la suite à indiquer, ont une tendance fâcheuse à trop oublier. La France a le droit et le devoir de vivre, pour elle d'abord et pour le monde, ensuite; elle peut s'en assurer la possibilité, serait-ce au prix de sacrifices que certains semblent redouter d'imposer à l'Allemagne môme vaincue.

Je suis bien loin de prétendre que la géographie donne à un État fort le droit d'étendre sa souveraineté sur les pays qui le séparent encore d'une frontière qu'il considère comme infranchissable. Je sais aussi que la théorie des frontières naturelles, qui, historiquement, a certainement contribué à la formation des États, se heurterait aujourd'hui à de graves obstacles, par le fait du développement du sentiment national dans les populations. Mais,^ quelque respeclable que soit l'attachement aveugle à certains principesinébranlables, je crois qu'il constitue une méthode vicieuse pour la Solution des problèmes de la politique interne ou internationale. Quelques âmes, qui soni inconteslablemcut des amcs d'élite, éprouvent une soulVrance véritable à l'idée que quelques Allemands pourraient être, contre leur gré, arrachés à la grande Allemagne. Il ne faut cependant pas perdre de vue que le devoir de tout Français à

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l'heure actuelle est de souhaiter que le plus grand nombre possible d'Allemands soient arrachés non seulement à leur patrie, mais à la vie elle-même; et que ce sont les Allemands qui nous ont imposé cet atroce devoir. Oh I sans doute, évitons, dans toute la mesure du possible, de traîner à notre flanc une Vénétie, une Alsace-Lorraine, une Pologne. « Tous ceux qui vivent sous notre soleil y sont d'un cœur joyeux et libre. » Conservons cette bonne fortune... Et cependant, je compterais sur le caractère accueillant de la communauté française pour apaiser bientôt les revendications des annexés. Évitons surtout d'essayer de faire du français avec de la matière allemande. Mais ce n'est pas avec des principes absolus, ce n'est pas non plus avec de la sensibilité qu'il faut poser et aborder les problèmes internationaux. La question qu'il faut mettre au premier plan est cette question pratique : une bonne frontière française contre l'Allemagne est-elle une garantie pour la paix du Monde? La solution appartient aux militaires et aux diplomates. Si elle est affirmative, à quoi faut-il ^'attacher : à la destinée de quelques Allemands, ou à la vie de centaines de milliers de jeunes Français, menacés par une explosion nouvelle des appétits allemands?...

La théorie traditionnelle des frontières naturelles, héritage du droit international monarchique, est donc, en bien des cas, parfaitement légitime, et il y aura lieu de la combiner avec les données du droit démocratique nouveau ^

Les idéalistes respectables qui prétendent assujettir la France à un doclrinarisme inflexible ont-ils réfléchi aux encouragements qu'ils donnent aux agressions dont

1. Edouard Driault, la République el le Rhin, 1916; les Traditions de la France el les problèmes de paix, 1916. Ce problème des frontières slratégiciues a peut-être perdu une faible partie, mais seulement une /a/6/<i partie, de son intérêt depuis que l'expérience a démontré qu'on peut établir des tranchées et les défendie au milieu d'une plaine. J'ai été naturellement amené à prendre un exemple français ; il est aussi vrai que l'Italie ne peut pas être éternellement condamnée à conserver la « frontière de vaincus » qui lui a été imposée.

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notre pays serait victime? L'agresseur, TAllemand, peut nous attaquer impunément : il a des chances de gagner, aucune de perdre; s'il est vainqueur, il démembre la France; s'il est vaincu, il n'est pas démembré. Il a arraché à notre chair pantelante l'Alsace et la Lorraine, pour démontrer que la France pouvait être entamée, pour créer un précédent. La France innocente serait déchiquetée au nom des principes allemands; mais l'Allemagne criminelle serait protégée contre le châtiment par les principes français...

Les Allemands ont fait de cette théorie des « fatalités » d'ordre matériel un abus véritable dans la pensée de justifier leurs appétits : il y aurait un fatalisme géographique qui donnerait à un peuple fort, le droit de s'emparer de débouchés suffisants sur la mer : c'est pour obéir à ce fatalisme qu'ils ont rêvé de s'emparer du littoral de Calais à Anvers et ont sacrifié à cette ambition quelques centaines de milliers d'hommes; l'essor vers l'Adriatique, vers les côtes d'Asie Mineure, vers le golfe Persique, vers les provinces baltiques et leurs principaux ports, Riga, entre autres, ne serait qu'une conséquence de l'appel impérieux de la mer*; lorsque Lasson écrit en termes prophétiques que « l'Allemagne est le pays du Milieu {das Land der Mitte), le centre du monde ^ », il sous-entend que cette situation géographique appelle fatalement son pays, à exercer la maîtrise de l'Europe. L'Allemagne serait encore soumise Siux fatalités économiques qui obligent un peuple industriel à s'emparer des matières premières, mines de charbon ou de fer 3; aux fatalités ethniques^ qui contraignent un peuple prolifique à prendre « sa place au soleil » ; enfin, à diverses autres fatalités, dont nous re-

1. Un débouché libre sur la mer est incontestablement un besoin pour les puissances : la Serbie réclame un débouché sur l'Adriatique ; et la mainmise de l'Allemagne sur la Turquie a donné une acuité nouvelle à la volonté de la Russie d'avoir la maîtrise des Détroits, unique porte pour elle sur la Méditerranée.