BOULEVARD SAINT-GERMAIN

Tous droils de ropioilurtion, de tra<Uiiti"n of rudaplalion ré*çn'^9 pour tou^î paj?.

mmsm 4 pounittiËmiiiitE

La guerre est, pour les nations cl les systèmes politiques, répreuve la plus décisive, comme est le feu pour les métaux. La démocratie s'eat-elle donc montrée à la hauteur des grandioses circonstances que traverse le monde? A-t-elle démontré qu'elle est digne de gérer les intérêts d'une grande nation? A-l-elle prouvé son aptitude tant à la préparation de la guerre parla diplomatie qu'à la direction de la guerre elle-môme, une fois qu£ TÂllemagne a eu déchaîne le conflit? On rend un unanime hommage au mérite et à la noblesse des •efforts personnels des Français et de leurs dirigeants : mais n'y a-t-il pas eu, par la faute des institutions, de graves mécomptes et de regrettables déperditions? Le problème est un des plus angoissants parmi ceux qui se posent impérieusement à rattention des publicistes et des hommes d'État. Si d'ailleurs les événements tragiques, consécutifs de Tagression allemande, l'ont jeté brutalement aa premier plan d'une actualité brûlante, on. ne peut pas dii'e qu'ils l'aient posé. Depuis longtemps» mais principalement dans les quelques années q^ onl précédé la guerre, il avait été agité, dés points de vue les plus divers, dans la littérature politique.

Joseph-Bartiiélemt. ^ 1

2 DÉMOCRATiK ET POLITIQUE ÉTRANGÈRE

Ce sont d'aboi^d tes monarchistes qui ont proclamé de haut rincajpacifé conétitutionnelle de la démocratie pour la mission diplomatique et le rôle militaire; et ils ont prononcé leur conclusion : Faites un roi... (Maurras, ICiel et Tanger,) Les socialistes (d'avant la guerre, quelque peu différents de ceux d'aujourd'hui) sont arrivés à un dispositif différent, mais par des considérants analogues. La démocratie, disaient-ils d'accord avec les monarchistes, ne peut être diplomatique ni guerrière ; mais, comme nous ne pouvons, et surtout comme nous ne voulons pas faire un roi, il faut que la démocratie renonce à la diplomatie et à la guerre. La démocratie française doit rompre avec les grandes traditions nationales ; elle doit proclamer son détachement définitif des provinces arrachées en 1870; elle doit abandonner son empire colonial, abdiquer sa puissance du ilehors, se confiner chez elle et s'y occuper de réfornu'S sociales. (Sembaf, Faites un roi...)

La guerre est venue, et elle a jeté dans la controverse des éléments nouveaux que certains ont considérés comme décisifs. On s'est hâté de proclamer la faillite de la démocratie; on a prononcé le jugement ; il n'y aurait plus qu'à le faire signifier. Ce qui doit retenir toute notre attention, c'est que cette prétendue banqueroute de la démocratie dans la politique extérieure est non seulement proclamée par ses adversaires, mais avouée par quelques-uns de ses partisans. {Journal de Genève^ 1 1 janvier 1916.)

Toules choses égales d'ailleurs, la supériorité devrait rester dans la diplomatie et dans la guerre au despotisme sur la démocratie. Les monarchistes le proclament, quelques républicains le reconnaissent. En Angleterre (le Royaume-Uni est une démocratie ayant à sa tête un roi, car, ^ans aller comme Stendhal jusqu'à qualifier de démocratie toute" monarchie avec charte et Chambres, nous considérerons comme tel tout régime à représentation nationale prépondérante), en Angleterre, d'innombrables études, dans des livres, des journaux ou des revues, sont consacrées à ce problème soulevé par les événements : « est-ce que le balai de

INTRODUCTION a

fer de. la guerre, the iron hroom of ihe war^ ne doit pas repousser la démocratie dans les limbes des choses périmées ?» A cette anxiété des pays démocratiques, s'oppose l'expression de la confiance des nations asservies, dans Texcellence de leurs institutions au point de vue de leur grandeur extérieure.

Que ces constatations soient faites avec joie ou avec regret, elles sont également impressionnantes. Il importe de se demander si elles reposent sur un fondement solide. De quelle valeur resteraient en effet nos préférences rationnelles et sentimentales pour la démocratie^ notre foi qu'elle est le seul régime digne d'un peuple conscient el majeur, notre croyance qu'elle seule peut donner à la liberté et à la probilé politique des garanties suffisantes, si nous étions obligés de constater qu'elle compromet la situation internationale de la France? Nous voulons la France dans le cadre démocratique; mais, si le cadre nuit au tableau, ne faut-il pas le reléguer parmi les accessoires démodés et encombrants? Si la démocratie n'est pas allée presque k la faillite,, ne mérite-t-elle pas au moins la liquidation judiciaire? Est-ce que l'organisation donnée, par notre constitution de 1875, aux principes démocratiques était la mieux adaptée aux exigences de la grandeur et de la prospérité de la France? Il y a là un problème technique dont on saisit aisément la portée.

Mais ce n'est là encore qu'un seul aspect de la question. En face de ceux en effet qui reprochent aux institutions françaises ou anglaises d'être démocratiques à l'excès, il y a ceux, aussi nombreux, qui leur font grief de ne pas l'être assez. Il s'est mOmfe constitué en Angleterre une puissante « Union pour le contrôle démocratique )), qui s'est donné pour objet apparent d'obtenir la démocratisation de la direction des affaires extérieures- La tribune française a retenti, plusieurs fois, môme depuis la guerre, de critiques virulentes contre le caractère autocratique et réactionnaire de nos institutions diplomatiques.

DÉMOCRATIE ET POniTIQUE ÉTRA^NGÈRE

La politique étrangère suppose deux éléments qu'H si aussi impossible d'e séparer dans la pratique que •dans une étude théorique : la diplomatie, l'a guerre. Oh peuple fait la diplomatie d'e sa force militaire,. Tàrmée -est l'encaisse sur laquelle s'appuient les opérations de la politique étrangère; la guerre, c'est la diplomatie qui se continue; jamais, d'ailleurs, la diplomatie n'est plus active que pendant la guerre, les deux doivent aller de pairJEn 1870, « les stratégistes avaient compté sur les alliances pour organiser la victoire; les diplomates •comptaient sur la victoire pour organiser les alliances ». Au cours de la guerre actuelle, on pourrait citer nombre <le victoires ou de défaites sur le terrain diplomatique <iuî ont eu plus d'importance que des événements strictement militaires.

Dans une première partie, nous étudierons « la démocratie et la diplomatie ». Nous aurons d^abord à examiner l'aptitude de la démocratie à la diplomatie; ensuite, l'organisation de la démocratie en vue de la diplomatie, c'est-à-dire la distribution des compétences entre les grands rouages politiques : chef de l'État, ministre, Parlenïent. personnel diplomatique.

La seconde partie sera symétrique dé la première : après avoir esaminé l'aptitude de la démocratie à la guerre, nous aurons à rechercher quelle est son organisation en vue de la préparation et de la conduite de ta guerre. Nous aurons alors à poser les termes du problème, difficile, des rapports des organes constitutionnels et du commandement militaire.

Mais nous avons encore à examiner une autre responsabilité de la démocratie : a t-elle apporté, pouvonsnous espérer qu'elle apportera cette transfiguration de la politique internationale à laquelle aspirent tant de cœurs? Ce sera l'objet de notre troisième partie, qui ne sera pas la moins délicate; nous aurons à rechercher si l'esprit de la démocratie doit limiter son influence à la politique interne; s'il ne doit pas s'étendre à la politique

extérieure ei jv^ir ies r£qf\pai:te des nations £Oxmue ceuK. dfisiudiviiiiiSu

Je me itrouve «Iûdc en présence d'nn .vaate ensembkr de .problèmes doDi la complexité nia •d'éfçale que Vimpartance ei La hrûianle ^ctualilé. Mcm inaivail sera june contribution à J'étude des .conditions .de cette « tpaix durable » qui est le vœu le plus dber .du monde entier; il faut penser à oitganiser la^uecregpendan t la paix^ «1.1» paix pendant la j^uierre^

Ce programme esl bien ambitie^ux, sans doule. .Mm/ pensée ne Hesl pas. Loiii de moi la prilenlien xl^ap^or* ter des aoluLions définitives .sur un sujet .gui séria bieu loi^tem^s encore livré dispulalioaibus honiinum. U n'est pas besoia^pour iaire «&uvre .utile, d'exprimer de» idées nouvelles ou d'apprejidre ides laits inédits. Je me prqpose «vant teut de présenier un invenlaii'e ^t une^ analyse précise des éléments des problèmes^ afin d'apporter dans leur formule une plus. grande neltelé.

C'est une des jnègies inéluctables des études dn.genre^ de celle que j'entreprends, qucles matières n'y* sont pas épuisées... Elles sont abordées seulement dans leurs l^nes générales, souvent simplement effleurées. @velgues faits «seulement sont invoqués, à UXre d'illustrations. On ne cherche pas la solution précise de problèmes concrets; on .s*efïorce seulemSnt de définir Teaprit dans lequel ils doivent être exam^inés. Si riiomme de cabinet est entraîné par son développemeni à donaer son avis sur une question positive, il sousnentend nécessairement la réserve des réalités que seul rhomme d'action peut embrasser dans toute leur complexité.

L'union sacrée est le premier devoir de tous les Français à qui n'est :pas donné le gr.and honneur de coonbattre. L'heure n'est pas aux polémiques. Aussi bien n'y a-l-il aucun esprit de polémique dans l'étude qu'oM \salire. On n'y trouvera pas un mot qui puisse choquer une susceptibilité ou froisser une conscience. C'est une iBBvre de «droit conslilutionnel et de scierrce politique ; si je n'avais pas craint d'aibuser du langage technique^

j'aurais pu Tintituler : le Pouvoir fédératij dans la démocratie ^ Autant qu'il dépendra de ma volonlé, celte étude ne se départira jamais de la sérénité de la doctrine. Certes, il est difficile d'apporter dans les sciences morales ce désintéressement, cette indifférence sentimentale que le géomètre apporte à l'étude des plans» <les volumes ou des lignes. Mais je voudrais donner la preuve qu'au bout d'un certain nombre d'années, on peut acquérir au moins cetteobjectivitéqui est la marque d'une œuvre véritablement scientifique.

La première qualité exigée d'une œuvre de ce genre^ c'est la sincérité. C'est là un mérite facile à notre époque «t dans notre pays, puisque la République met son honneur à laisser aux membres de l'enseignement supérieur une entière liberté doctrinale. Le corps des professeurs des Facultés de droit, auquel j'ai l'orgueil d'appartenir, n'est pas, comme dans les Universités allemandes, un corps de légistes, chargés d'ériger eu mérités absolues toutes les prétentions du gouvernement établi. C'est un corps de travailleurs et de savants, à qui on ne demande que la sincérité.

Il faut donc que je confesse tout d'abord une adhésion sentimentale, que je crois fortifiée par Télude et le raisonnement, aux principes de la démocratie et de la liberté politique. Mais la démocratie mérite autre chose que des flatteries et des adulations de courtisans d'ancien régime ; elle a souffert davantage de ses amis que de ses ennemis ; elle a droit à la vérité ; la meilleure manière de la servir, c'est de lui rappeler, sans crainte, ses devoirs ; en lui signalant ses imperfections, on proclame par là môme sa foi en sa perfcclibililé ; une critique sans voile est l'affirmation de la possibilité de ses progrès.

Il y a des principes qui sont la raison d'être de la démocratie; il ne faut pas craindre de les lui rappeler. Mais il faut éviter lé dogmatisme. Dans la démocratie idéale, il ne doit pas y avoir de sectaire ; et les doctri-

1. « Le pouvoir fédératif, dit Locke (Eis(iy,% 145), a pour objet de garantir la sécurité et l'intérêt du public à Texléricur à t'égard dé tous ceux qui peuvent lui porter profit ou préjudice. »

naires sonl des sectaires qui habillent leurs passions du vêtement scientifique. Ce n'est qu'en géométrie pure, dans celle qui méconnaît les contingences des choses et des hommes, que la ligne droite est le plus court chemin d'un point à un autre. Il y a des sectaires de la démocratie qui, pour le triomphe d'une logique purement* verbale, n'hésiteraient pas à compromettre les intérêts et l'existence même de la France, tout au moins de cette sublime personne morale qu'est la France, qui a besoin^ pour le monde môme, pour la grande mission que son histoire et ses traditions lui ont assignée, d'être puissante et respectée. Pour sauvegarder un prétendu idéal, ils jettent sur cette flamme pure qu'est la France les seaux d'eaux de leurs raisonnements. Pour nous, ne disons pas : u Périssent les principes pourvu que la France vive », mais bien : « Vive la France d'abord, et, ^râce à elle, les principes continueront à rayonner sur le monde. »

PREMIÈRET PARTIE DÉMOCRAThE ET DIPLOMATIE