Moreau, Droit constilulionnel, a

lia DÉMOCRATIE ET Dli^LOMATlE

ment ratifié par le Président de la République seul ', Croit-on vraiment que les constituants de 1875 ont simplement oublié de mentionner dans la liste, pour les soumettre à la collaboration directe du Parlement, les traités d'alliance qui avaient été expressément prévus par un grand nombrede constitutions antérieures*? C'est bien intentionnellement qu'ils ont laissé au chef de l'État seul la responsabilité de ces conventions capi- . taies pour l'avenir du pays; ils ont pensé sans doute que la discussion publique, souvent brutale et ignorante de nuances, ne se déroulerait pas autour de ces actes, résultat de très délicates négociations, sans risquer d'en compromettre le fruit.

On a dit qu'il est des cas où le traité d'alliance devrait être soumis à l'approbation directe du Parlement : par exemple si, par le traité, la France s'engageait à maintenir sous les armes un effectif déterminé, car alors le traité engagerait les finances de l'État. C'est vrai en théorie : je me demande si ce le serait également en pratique. Le gouvernement se considérerait peut-être comme couvert parle fait que le traité ne mentionne pas de chiffre précis, mais exige seulement ' un mode de recrutement, une durée de service, etc. ; il se regarderait peut-être aussi comme d'accord avec la constitution parle fait qu'il est obligé de demander au Parlement son concours pour maintenir sous les armes les effectifs exigés par le traité. Sans doute, il aurait tort, au point de vue de In rigueur des principes juridiques; mais, s'il avait bien défendu la grandeur et la sécurité du pays, personne ne le condamnerait. Au contact des grands intérêts nationaux, nos stricts raisonnements de juristes perdent parfois quelque peu de leur importance.

La môme logique juridique nous amènerait à dire

1. Journal officiel, 6 septembre 1878. —Il faut dire cependant que, le 7 juin, M. Waddington avait exposé l'attitude de la France au Congrès et que ses déclarations avaient été approuvées par l'unanimité des 485 votants.

2. 1791, litre III, cl. III,sect. ï, art. 3 ; an IIÏ, art. 331 ; an VIII, art. 50; an X, art. 68 ; 1852, art. 6.

que.le Parlement devra intervenir pour Texécution du Irailé d'alliance : si en effet notre trailé nous engage par exemple à aller au secours de noire allié attaqué, nous devrons déclarer la guerre à Tagresseur. Or, la déclaration de guerre ne peut être faite que d'accord avec les Chambres. Sans doule, mais nous aurons à voir combien est illusoire en pratique cette prérogative parlementaire. D'ailleurs, si le chef de l'État a le droit de conclure des traités d'alliance, le Parlement n'est plus libre d'accorder ou de refuser les moyens d'exécuter les obligations régulièrement contractées par le pays.

Les traités* de droit constitutionnel accordent en général une large place au commentaire de la liste des matières réservées à l'approbation parlementaire et notamment à la controverse sur le point de savoir si Je& traités d'extradition doivent être considérés comme en faisant partie. Puis, ils mentionnent rapidement que les traités politiques et les traités d'alliance sont l'œuvre du seul gouvernement. C'est là qu'on voit la mesure de l'intérêt juridique et celle de l'inlérôl politique, c'està-dire de l'intérêt pratique et réel. Qu'est-ce que la question de savoir si la Belgique rendra à la justice française nos caissiers infidèles à côté de celle-ci : la France aura-t-elle de puissants alliés ou supporlerat-elle seule le choc des ennemis héréditaires? Cette longue liste qui délimite le domaine du Parlement sur le terrain diplomatique est en réalité illusoire. Ccst le goaverjienient seul qui fait la grande politique internationale. ¥à la portée de cette proposition n'est aucunement diminuée par la règle que le Parlement doit donner son approbation aux traités de paix : car il ne peut guère qu'enregistrer les clauses imposées par le sort des armes et acceptées par le gouvernement.

La lettre de la constitution laisse au gouvernement une très grande liberté d'action qui a encore été élargie par la pratique. Toutes les relations entre parlicnliors ne se règlent pas par des traités formels. Un propriétaire peut autoriser son voisin à puiser de l'eau, à prendre

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de la pierre, à passer soit seul, soit avec ses voilures, sans, pour cela, constituer des servitudes ; il y a des dons manuels qui échappent aux formalités des donations, des promesses non écrites, etc. De même la vie internalionale connaît des situations rég^lées 'par des actes qui ne sont pas absolument des traités. J'entends bien que, quel que soit le nom que Ton applique à des accords internationaux — traité, convention, arrangement, accord, déclaration — ils ne peuvent être ratifiés par le Président de la Républiquey s'ils rentrent dans la liste des matières réservées, qu'après autorisation des Chambres. Mais, si le Président de la République ne ratifie pas, les Chambres n'ont évidemment pas à intervenir. C'est ce qui a eu lieu, par exemple, pour la déclaration relative à Varrangenieni franco-espagnol signé à Paris le 3 octobre 1904 par M. Delcassé, ministre des Aiïaires étrangères, et le marquis del Muni, ambassadeur d'Espagne. « Le gouvernement de la République française et le gouvernement de S. M. le roi d'Espagne, s'étant rois d'accord pour fixer l'étendue des droits et la garantie des intérêts qui résultent pour la France de ses possessions algériennes et pour l'Espagne de ses possessions sur les côtes du Maroc, déclarent qu'ils demeurent fermement attachés à I intégrité de l'Empire marocain sous la souveraineté du sultan. » Par le même acte,. TEspagne adhérait à la déclaration franco-anglaise relative au Maroc et à l'Egypte. Peut-èlre que si le Président de la République avait ratifié, il n'aurait pu le faire qu'avec l'approbation parlementaire, ces arrangements intéressant le commerce des nations contractantes. Mais, du moment qu'il ne ratifiait pas, il n'avait pas à demander pour le faire une autorisation qui est la seule forme reconnue d'intervention parlementaire *.

Si on consultait la doctrine juridique, je crois qu'on pourrait affirmer d'une manière absolue que la France n'est jamais engagée envers une nation étrangère que

1. D'autre part, comme on le verra dans le chapitre suivant, l'arrangement non signé par le cbef de TÉlal n'est pas un traité soumis à la règle de la publicité.

par la signature do Président de la République; en effet, un traité n'est valable que par la signature du chef de TÉtat; parfois, il ne peut donner cette signature qu'avec Tautorisation préalable du Parlement; mais cette autorisation parlementaire à elle seule ne ^suffirait pas. C'est par la signature du chef de rÉiai qu'une nation acquiert des droits ou contracte des obligations envers une autre nation.

Cependant, à côté des traités internationaux passés dans les formes juridiques, et qui règlent par exemple l'extradition, ou des tarifs douaniers, il y a ce que Ton appelle des conventions, des accords, c'est-à-dire des actes synallagmatiques par lesquels les nations déQnissent leur politique par rapport à une question donnée. C'est, par exemple, cette convention de 1904 dont nous venons de parler et par laquelle la France et l'Espagne définissent leur politique et délimitent leurs prétentions au Maroc. Il y a de très bonnes raisons de croire que cette convention n'a pas été signée par le président de la République, mais par le seul ministre des Affaires étrangères *.

Certains publicistes * se sont' très vivement élevés contre cette manière de faire : « Il y a là un fait d'une gravité qu'on ne saurait exagérer... Le précédent de 1904 doit être mis en relief pour marquer la désinvoU ture avec laquelle, même dans un pays démocratique, les gouvernants peuvent tenir la légalité et la difficulté avec laquelle la France passe du régime monarchique au régime républicain. L'évolution n'est pas encore achevée. »

Je crois pour ma part que l'incident, qui est intéres- :8ant en lui-même, ne mérite pas d'être pris au tragique.

1. Le 12 novembre 1911, devant la commission des Affaires étrangères de la Chambre des députés, M. Andrieux a demandé au ministre des Affaires étrangères, M. de Selves : « La convention franco-espagnole de 1904 relative au Maroc a-t-elle été signée par le Président de la République? » Le miniHtre des Affaires étrangères refusa de répondre en invoquant la raison d'État. C'était un aveu.

2. Et notamment mon excellent ami, le professeur G. Jèze, Revue du droit publie, 1912, p. 816.

Joseph BARTHéLBiiT. S

t* Au point de vue républicain, je ne vois pas ce qu'if y a de plus démocratique dans une convention signée par le chef de TÉtat irresponsable que dans une convention signée par le ministre responsable; ^^ au point de vue de la régularité, il serait sans doute regrettable qu'un traité qui, d'un côté, serait signé par le chef de rÉtat ne soit signé de notre côté que par notre ministre. Mais, si le roi d'Espagne — comme cela est — n'a pas signé la convention, si cette convention est seulement signée par le ministre des Affaires étrangères,, les choses s'expliquent parfaitement. On ne se trouve pas en présence d'un traité international solennel, mais d'un de ces actes que la pratique diplomatique a engendrés.

Les ministres agissent comme des plénipotentiaires, et on est bien obligé pratiquement de reconnaître la. validité de pareils engagements, sous peine d'avoir l'air d'invoquer des arguments de procédure pour se soustraire à la bonne foi internationale.

Depuis l'ouverture des hostilités, les exemples abondent d'engagements internationaux importants et conclus cependant sans l'intervention des Chambres. La France fait à la Grèce une avance de 20 millions: le gouvernement a ainsi engagé les finances de l'État; le Parlement n'a pas été consulté. La France conclut avec la Belgique et l'Angleterre des ententes ayant pour but de mieux assurer la poursuite des actes préjudiciables à leurs armées : « Chaque armée garde sa juridiction quant aux faits susceptibles de lui nuire, quels que soient les territoires où elles se trouvent et la nationalité de l'inculpé. » Ces ententes pourraient être considérées à la rigueur comme touchant à l'état des personnes, puisqu'elles règlent de graves questions de compétence répressive *. Ce sont de simples ententes, non signées par le président de la République, portées à la connaissance du public sous la forme de

1. Il y a eu d'autre part une entente, secrète, mais certaine^ en vertu de laquelle les Alliés se remettent réciproquement leurs déserteurs : c'est une convention d'extradition sans garantie pour les criminels.

notes publiées an Journal officiel^ ei coDstataot simplemeni que « le gouverneineni de la République française et le gouvernement de S. M. le roi de Grande- Bretagne et d'Irlande (ou de S. M. le roi des Belges) sont d*accord pour reconnaître pendant la présente guerre la compétence exclusive de leurs armées d'opérations, » etc.

Des ententes sont également intervenues avec les gouvernements de pays neutres et notamment avec celui de Ja Suisse au sujet du ravitaillement de cé^ pays; ces ententes limitent la liberté des importations et exportations, et pourraient par conséquent être considérées comme des traités de commerce : mais, n'ayant pas été soumises à la signature du président de la Ré- |Hkb)kque, elles n'avaient pas davantage à obtenir Tapprobatk» parlementaire. On peut dire par conséquent que tou^s les ententes passées entre les gouvernements sans intervention des chefs d'États échappent aux règles eonstitatiannelles sur lapprobatlon parlementaire ou la -publication des traités.

Cette forme de Tentente entre les gouvernements n'est d'ailleurs pas nécessairement employée pour soustraire un acte au contrôle légitime du Parlement. C'est dans cette forme qu'a été conclue une convention très importante, qui, par sa nature, n'était pas soumise au contrôle parlementaire : je veux parler de la déclaration signée à Londres le 5 septembre 1914, par les gouvernements britannique, français et russe, et à laquelle ont adhéré le gouvernement japonais (19 octobre I9i5) et le gouvernement italien (Ho novembre 1916) ; par cette convention, qui porte la signature du chef du Foreign Office et des ambassadeurs des autres puissances, les gouvernements alliés s'engagent à ne pas conclure de paix séparée, et à ne pas demander de conditions de paix sans Tagrément préalable des autres alliés. Cet acte, qui domine toute la situation, qui décide la persévérance dans la guerre et Tunion dans la paix, a été l'œuvre du gouvernement seul.