Édition française Jèze, t. II, p

2. Cette doctrine de Laband a été combattue par Leoni, Beiîrag zar Lefire von der gultigkeit der Siaaisvertrâge, dans Arch. f. ôff. Becht, t. 1, 1886.

ORGANISATION EN VUE DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE 12r

rôle et considérera qu'il n*a plus sa liberté. Et comme il' est à présumer d*autre part qu*il est convaincu de la^ parfaite conformité de ses engagements avec Tintérét de son pays, il faut s'attendre à ce qu'il fasse tous ses efforts pour en obtenir Tobservation pratique. Une partie des erreurs de la diplomatie des Alliés dans les Balkans^^ vient peut-être de ce qu'ils ont trop cru à la valeur des limitations constitutionnelles du pouvoir royal dans la politique étrangère. A quoi nous servirait de démontrer que les engagements du tsar des Bulgares, comme ceux du roi des Hellènes envers les empires du Centre, étaient contraires aux règles du droit public de leur& royaumes? Ils ont produit leur effet. Les « barrières de papier » des constitutions n'acquièrent de valeur quesi elles peuvent s'étayer sur la volonté d'un peuple d'éducation politique avancée et décidé à les faire respecter. C'est ce qui est arrivé en Roumanie. Comme nous l'avons déjà indiqué, et comme nous aurons l'occasion d'y revenir, le roi Carol avait prétendu engager la Roumanie envers la Triple- Alliance par un traité contresigné seulement par son premier ministre, et non approuvé par le Parlement, ainsi que l'exige la constitution roumaine pour tous les traités. Mais ce n'est pas en vain que le sang des Romains, c'est-à-dire des premiers juristes du monde, coule dans les veines des Roumains. Lorsque, au mois d'août 1914^ le roi Carol exhiba le traité au Conseil de la Couronne pour en exiger l'exécution, tous les ministres et anciens ministres, à l'exception de M. Carp, qui l'avait le premier contresigné, le déclarèrent nul dans la forme, et refusèrent d'approuver ce qui devait en être, dans la pensée du roi, la conclusion pratique : la déclaration de guerre à la Russie. Le traité, expose M. Basilesco, professeur à la faculté de droit de Bucarest *, avait été conclu par le roi Carol, seul et directement. Il était, c'est vrai, contresigné par le président du Conseil; mais, en vertu de la constitution roumaine, toutes les conventions internationales, même les simples conventions commerciales, postales,.

1, Temps, 14 juin 1916.

les circonstances, exercer sur les événements une influence décisive*.

SECTION II

ESQUISSE DU ROLE RÉEL JOUÉ DANS LA DIRECTION DB LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE PAR LES DIVERS ORGANES DE LA DÉMOCRATIE.

L'analyse littéraire des textes ne fournit, en matière de science politique, que des données insuffisantes. Essayons donc de saisir les aspects un peu fuyants de la réalité, et de définir quel est, dans la diplomatie d'une démocratie, le rôle de chacun des organes de l'État.

§1. — L'opinion publique.

El d*abord, le peuple souverain, Topinion publique. Elle n'a pas très bonne presse, Topinion publique, en ce qui concerne son goût ou ses aptitudes pour la politique étrangère.

Enregistrons d'abord un fait assez impressionnant : c'est que, à aucune époque et dans aucun pays, il ne s'est trouvé une constitution assez démocratique pour appeler le peuple à participer directement à la politique étrangère par l'approbation des traités. En Suisse, les traités de la Confédération avec les nations étrangères ne sont pas soumis au référendum *.

Les constituants de ijyB, qui avaient poussé si loin

1. L,es troupes alliées ont débarqué à Salonique avec le consentement et môme sur l'invitation de M. Venizelos, président du Conseil des ministres. Cependant l'article 99 de la constitua tion de la Grèce porte que, seule, une loi peut autoriser le passage des troupes sur le territoire hellénique. Il n'en reste pas moins que notre débarquement, opéré en accord avec le gouvernement grec, ne peut être considéré comme ayant été fait en opposition de la volonté de la Grèce, et qu'il est régulier au point de vue du droit international.

2. Il y a toutefois un parti qui réclame pour le peuple l'initiative des traités internationaux. Vers Vavtnir, dans Journal de Genève, 22 mars 1916.

la logique démocratique qu'on peut se demander s'ils comptaient voir la mise en application de leur œuvre, qui y avaient accumulé les impossibilités, n'ont cependant pas osé y ajouter celle-là : l'article 55 range parmi les décrets les actes du Corps législatif concernant la ratification des traités; et cette classification a pour objet d'enlever les traités au référendum populaire qui ne peut statuer que sur les lois ^. Il est donc admis cou* ramment, même parmi les plus fervents de la démocratie, que le peuple ne s'intéresse pas aux problèmes de la politique étrangère, tout au moins qu'il fne les comprend pas, et qu'il est incompétent pour les résoudre. Comme nous l'avons déjà indiqué, les motifs qu'invoque la démocratie pour se substituer aux autres formes de gouvernement sont des motifs qui touchent exclusivement à la politique interne. La raison d'être de la démocratie, c'est la liberté, la justice, l'égalité à Tintérieur. Aussi, passionnée de réformes politiques et sociales, la démocratie a-t-elle un&tendance à reléguer au second plan les questions de politique extérieure ; elle abdique volontiers entre les mains de ses gouvernants la direction de cette partie si importante de ses destinées. Rares sont les candidats qui osent parler de la politique extérieure dans un programme électoral; rares sont les cabinets qui ont le courage de lui faire une place convenable dans leur déclaration aux Chambres : les uns et les autres craindraient de se rendre suspects de modérantisme; ils auraient peur de se faire soup» ^onner de vouloir distraire le people de revendications d'ordre économique, politique ou social*. Sauf dans des circonstances exceptionnelles, où elle est élect risée par une passion, par une haine ou par un enthousiasme.

1. La même constitution rangeait parmi les lois, sujettes par conséquent à rappréciation directe des électeurs, la déclaration de guerre.

2. La déclaration ministérielle du cabinet Caillaux ne contenait rien autre sur la politique étrangère qu'une brève allusion aux a amis et alliés », et on était à la veille de l'envoi du Panther à Agadir! U en est différemment d'ailleurs de la déclaration du cabinet nuivant, présidée par M. Poincaré (18 janvier 1912).

126 DÉM0CBA.T1E £T IMPLOMATIE

l'opinion puUique, dont le rôle ?a tous les jours &a grandissant dans le domaine de la politique intérieure^ n» TCsaent que peu d'intérêt en ce qui concerne la politique éirâ^ère. Une des causes en est rignorance^ générale de la maaae ftu sujet de tous ces problèmes. Je sais bien que les questions économiques ou sociale» sont infiniment complexes et édbappent souvent à la compétence d'un électeur moyen; mais il es aait tout de même assez pour s'y iutéresser, pour croire qa*il k» comprend, pour s'imaginer les répercussions possibles,, sur ses propres intérêts, des sol utioms diverses; au contraire, il n'a pas en général le minimum de connaissances nécessaires pour s'intéresser è la politique étrangère. C'est un incontestable péril pour la démocratie que cette absence d'esprit public en matière de politique étrangère. « Je les commande, il faut bien que je lessuive. Je les gouvenie, il faut bien que je les imite. >v Le gouvernement tend à se modeler sur le peuple et à négliger par conséquent le souci des destinées extérieures du pays : a II y a longtemps, dit M. de PressenséS que Ton a constaté l'espèce d'indifférence avec laquelle le Parlement français envisage les questions de politique extérieure et abandonne ce contrôle régulier et minutieux sans lequel la responsabilité ministérielle n'est qu'une fiction. Dans cette attitude, il ne reflète que trop exactement Tétat d'âme d'un pays à qui de cruelles et trop nombreuses leçons n'ont pas réussi à apprendre l'intérêt capital, de ces problèmes, leur répercussion sur la prospérité, la sécurité même de la nation, et qui ne demande pas en cette matière à sa presse* l'abondance des informations, la rigueur de la critique^ la liaison même des idées. » Tous les quatre ans, le peuple est appelé à déterminer par ses suffrages les lignes directrices de la législation militaire qui doit être le corollaire de la politique extérieure! Et il ignore la politique extérieure 1 C'est comme si Ton demandait à un juge de rendre son jugement sans lui dire un mot

1. Rapport du 4 juillet 1903, Doc. pari., CI., n» 1196. Cf. Des-^ Chanel, discours du 19 novembre 1903.

de rafTaire. QvêêI» périfar décèle «tir igBtMna^ot jêbu. pettfie g iilietciBUe pn* la complicité de ses dirigeants f Gflrdons-nous d'ailleurs de trouver dans ces constatations générales une occasion d'humilier particulièrement la démocratie française. L'ignorance et le défaut d'intérêt de la masse pour la diplomatie sont des défauts de toutes les démocraties et notamment de la démocratie anglaise. M. Ponsonby* constate à plusieurs reprises Tabsence totale d^intérét que les masses populaires de son pays^ manifestent pour la politique étrangère. L'absence d'intérêt provient, d'après lui, du défaut de connaissance, et le défaut de connaissance du manque d'occasions de s'instruire. Les Anglais, ne voyageant pas et ignorant les langues étrangères, se désintéressent des pays autre» que le leur : il n'y a d'exception que pour quelques individus des classes bourgeoises, fonctionnaires, commerçants, ou touristes plus ou moins éclairés. Notre auteur constate que les électeurs ont quelquefois désap* prouvé expressémen t quelques-uns de leurs représentants qui avaient pris un intérêt intelligent aux affaires étrangères, leur reprochant d'oublier leurs intérêts particuliersqu'ils avaient été chargés de défendre *. Bien plus, le professeur anglais Gilbert Murray cite à ce point de vue la démocratie française en exemple à la démocratie anglaise : « J'ai été bien souvent frappé, dans mes conversations avec des étrangers — Français, Germains, Italiens, Balkaniques — par l'inlérôt vivace et détaillé qu'ils montrent pour les alliances, les combinaisons et les possibilités de guerre... L'Anglais moyen ne vit pas chez lui dans celte atmosphère ^. » Un socialiste, M. Bertrand Russel, dans une brochure publiée par The Labour PresSy avait imaginé un étrange remède à cette situation : le peuple ne s'intéresse qu'aux querelles des partis ! Eh bien I faisons délibérément de tous les problèmes de politique étrangère des questions de parti î Enveloppons-les de ratmosphère excitée et enflammée