Contemporary Review^ février 1916, p

«[ui est nécessaire pour atteindre la masse des électeurs. Nul n'ignore en effet que les sujets les plus obscurs et les plus complexes deviennent clairs comme par mi* dracle dès qu'on se bat autour ! L'auteur ne nous dit pas toutefois comment les partis seraient arrivés à la répartition amiable entre eux des solutions principales des grands problèmes diplomatiques. Il n'y a pas de rapports entre la question de Tirnpôt sur le revenu et le ^hoix d'une alliance.

S'il est d'ailleurs un domaine d'où l'esprit de parti doive être banni, c'est bien celui de la politique étran* ^ère. Nous avons vu des hommes, cependant généreux, aveuglés par la lutte politique interne au point de donner tort systématiquement à la France ou à ses alliés; le châtiment, pour ceux qui ne sont pas morts, est de voir aujourd'hui les Allemands s'emparer de leurs anciennes imprudences, les traduire en toutes les langues -et en faire des instruments de leur abominable propagande dans les pays neutres.

La presse a incontestablement une grande mission à accomplir dans le sens de l'éducation de la démocratie sur les problèmes extérieurs. Mais, avant Tabondance et la sincérité des informations, sa première qualité doit être la prudence. La vérité essentielle qu'elle a le devoir d'enseigner au peuple, c'est la conclusion à laquelle des années d'études avaient conduit Taine : que tous les problèmes politiques sont d*une inGnie complexité. Autrement il faudrait en revenir à l'affirmation de M. Balfour que, lorsque le peuple a accordé sa confiance générale à un gouvernement, le mieux qu'il a à faire, c'est de s'en rapporter à lui et d'accorder à la politique étrangère le moins de temps possible *.

Il ne faut pas faire le romantisme du sentiment populaire : il aurait pu conduire parfois à compromettre les intérêts de la France. N'avons-nous pas été prêts à nous brouiller avec l'Angleterre à l'occasion du Transvaal, qui lui fournit aujourd'hui ses plus fidèles sujets? Toutes

1. Evidence gioen before Iht Select Committee on Ilouse of comment, Procédure^ 1914, report 378, g 1705.

ORGANISATION 1SN VUE DE lÀ POUTIQtJS ÉTRANGÈRE tjg^

1108 firympatfaîefi ne Bont-^lles pas allées à ces Aaftkma^ listes irtândaifi dont quelques-ans, une miomlé, il est Trai, a'oBl pas hésité à poignarder TËurope dans le dos ^u iBOineal oii elle était aux prises avec la barbarie allemande? N*avons-Bous pas été prôts à laisser un nuage 4^8curcir notre alliance avec la Russie au bu jet des libertés de la Finlande?... Et si toutes ces impulsions avaient été suivies, nous serions peut-être arrivés à nous trouver seuls en présence des empires du Centre.

Le sentiment populaire est peut-être plus fort chez les peiits États, parce qu'ils sentent leur existence menacée: leur patriotisme est toujours plus vibrant, plus concret, plus actuel.

Le sentiment de la baine serbo-bulgare a élé un des facteurs déterminants de la politique balkanique ; quelques déceptions que nos vieilles illusions aient éprouvées du côté de la Grèce, il faut bien reconnaître que ce n'est pas impunément que le roi et ses ministères inconstitutionnels ont froissé les sentiments populaires; les sentiments de latinité du peuple roumain n'ont pas été indifférents, et cette constatation n'est aucunement diminuée par cette antre constatation que ces sentiments ne se sont traduits en actes qu'au moment de leur coïncidence, au moins apparente, avec les -intérêts de la Roumanie.

L'opinion publique des grands pays doit êli^ mise en jeu pour consolider les résultats importants de la diplomatie, pour leur donner des racines populaires. D'ailleurs, les événements prouvent qu'elle est assez malléable. Elle a sanctionné d'enthousiasme Talliance russe, qui avait été préparée dans le silence des chancelleries. Et lorsque les gouvernements ont été d'accord, elle a oublié des siècles de luttes et de rivalités, et Waterloo, fifl l'Egypte, et les Boers, et Facboda, et le Siam qui ne la préoccupa jamais beaucoup, quoique sons lord Rosebery, il eèt failli provoquer la guerre, et des milliers de coups d'épingle et d'épée échangés sur tous les points du globe, pour sanctionner, sous l'empire de la bonne grAoe souveraine d'Edouard Vil, l'Entente corvitale. De ra«tne côté 4e la Manche, Topinion publique Joseph-Barthéleht. 9

a soutenu pendant douze ans M. Chamberlain lorsque^ fidèle à la politique traditionnelle de discussion et de désaccord avec nous, il recommandait Talliance de l'Allemagne; elle s'est trouyée en sympathie avec sir Edward Grey lorsqu'il a cultivé Tamilié étroite avec la France. Elle n'a pas précédé et inspiré les changement» d'attitude du Foreign Office relie les a suivis et soutenus. A l'égard des voisins de cette rive du Chànnel, Tinimilié,. qui si souvent alla si près de la rupture, était due exclu-r sivement à l'action et à l'inspiration du gouvernement. On peut en dire autant de l'origine de t'amitié très réelle iqui, peu après 1900, a succédé à la politique d'inimitié chronique et de constante suspicion. L'opinion publique apparaît ainsi comme une cire molle aux mains de l'exécutif. Celte malléabilité donne la mesure du pouvoir considérable que, dans la politique étrangère, conserve le gouvernement de la démocratie; elle donne aussi la mesure de ses responsabilités et de ses devoirs.

§ 2. — Le Parlement.

Le Parlement des démocraties est naturellement^ dans une certaine mesure, le reflet du peuple qui l'a élu. Aussi n'est-ce que par accident que, dans son ensemble, il s'intéresse aux problèmes de la politique étrangère.

Comment le Parlement français est-il organisé en vue du contrôle de la politique étrangère?

A la Chambre des députés, parmi les seize grandes commissions permanentes élues au début de chaque législature, il y a une « Coirimission dos affaires extérieures et coloniales »; elle est élue pour toute la durée de la législature (4 ans), et composée de 44 membres, désignés suivant le mode spécial de la représentation proportionnelle par les divers groupes dont le choix est ensuite ratifié par la Chambre entière. Celte commission n'examine pas le budget des Affaires étrangères, qui reste de la compétence de la Commission du budget.

Elle est chargée de présentera la Chambre des rapports sur toutes les questions de politique étrangère qui lui sont soumises. Comme les autres, la Commission des affaires extérieures peut recevoir les pouvoirs d'une commission d'enquête.

Au Sénat, il n'y a pas eu, avant igiS, de commission permanente ayant pour mission générale Texamen des questions relatives aux affaires étrangères. La haute Assemblée renvoyait les projets qui lui étaient soumis soit à une commission spécialement nommée pour chacun d'eux, soit à la Commission du budget. Certaines de ces commissions, par l'autorité des membres qui les composaient, jouissaient d'un prestige spécial: celle qui étudia le traité franco-allemand au sujet du Maroc contenait plusieurs anciens présidents du Conseil. Le 4 février 1915, le Sénat, sur la proposition de M. Louis Martin, a décidé la création, pour 1915, d'une commission de 36 membres qui sera chargée de l'examen de toutes les questions relatives aux affaires étrangères. Il est permis d'espérer que celle institution tiendra une place importante dans le contrôle de notre diplomatie ^

Ce contrôle parlemenlaire présente un double aspect : c'est d'abord la collaboration directe à la confection de certains traités : la décision de la Chambre sur les autorisations de ratifier est préparée par les commissions dont nous venons de parler. L'examen de la commission est souvent prolongé elapj)rofondi. Le débat devantla Chambre est, aussi souvent, rapide et superficiel. Ainsile traité du i5 mars 1874, qui établit notre protecto-

1. Rapport de M. Louis Martin, septembre 1915, Sess. ord., n" 24. — En Angleterre, le contrôle par des commissions permanentes est critiqué comme de nature à porter atteinte à l'autorité et à la responsabilité du gouvernement. Lord Hobeit Cecil s'exprimait ainsi à la Chambre des communes, le 7 novembre lUK) : « Je ne peux })as dire — c'est peut être un préjugé insulaire — que j'éprouve une grande admiration pour le système des commi-^sions en faveur à l'étranger. Ce système semble tendre à alTaiblir la responsabilité du ministre et lui enlever le contrôle réel de la politicjue. Je trouve que c'est un tort. Je trouve qu'un ministre doit étî'e responsal)le. »> {Marques d*approbalion sur diven> bancs.)

132 DÉMOGftJkriE ET BIPLiiMA11£

rat SUT l'Aonam et contient le^pemie de notre expansion coloniale, retient à peine pendant une heure ratlenlion de TAssemblée nationale, il est l'oté sans discussion, presque sans commentaire (7 juillet 187S). Le traité de Berlin du 26 février i885, qui pose les principes les plus importants du droit public africain, est approuvé îe 3 août i885, par 25i voix contre 96, après une ifisignifiante discussion. Lorsque, au commencement de Tannée 1912, la Commission sénatoriale fit subir à Tarrangement franco-allemand au Maroc un examen minutieuT, elle ne recueillit pas l'adhésion universelle. Certains trouvèrent qu'elle ne choisissait pas très bien son temps pour essayer de voir clair dans la politique marocaine. La Chambre approuva sans difficultés le traité, qui lui paraissait favorable aux intérêts de la France.

Mais on sait que ce n'est pas par cette collaboration directe à certains traités que les Chambres peuvent réellement collaborer à la définition des grandes lignes de U politique étrangère; si elles peuvent exercer une inilueace sur ce qu'on pourrait appeler le gouverne^ ment de la politique étrangère, c'est au moyen de leur contrôle indirect.

Ce contrôle indirect est d'abord celui qu'elles tiennent du pouvoir delà bourse. La Commission du budget présente sur le ministère des Affaires étrangères un rapport, en général important, et qui contient souvent un exposé d'ensemble de la politique extérieure de la France. A peu près chaque année, au moment de la discussion du budget, les grandes directions diplomatiques font Tobjcl d'un large débat académique où interviennent quelques rares orateurs choisis.

Le contrôle indirect des Chambres est, en second lieu, celui qu elles tiennent du régime parlementaire.

Dans la théorie classique, ce contrôle ne peut s'exercer que sur les faits accomplis, il ne peut pas s'exercer au cours de. l'action : le gouvernement agit librement, sous sa seule autorité et sous sa seule responsabilité. Lorsque l'action est terminée, le Parlement intervient et examine si elle a été accomplie conformé-

ORGANISATION EN VUE DE Ul POOTIQUE ÉTRANGÈRE 133

nient aistx inlérôts de rÉ£ai; si sa conelcsicra est liéga^ tive, les ministres doirenl do^nner leiir démission. Si ees règles devaient être changées, si à ce contrôle ex post facto on voulait siibstitu;eF un contrôle au cotirs de l'atetio&f il semble qae le domaine des affaires étran* gères serait le dernier sur teqnet il conviendrait de faire porter Texpériencc.- C*est là la conclusion d'un 1res intéressant débat qui s'est déroulé à la Chambre des communes le 7 novembre 1916. Répondant à tine cpiestion de Mr. R. G. Lambert, lord Robert Ceci*, sous-secrélaire d'État aux Affaires étrangères, s'exprimait ainsi : « Pour assurer une adminisferation vigoureuse et responsable, il faut laisser la responsabilité à ceox qui outla charge du pouvoir exécutif de TÉlat... Il se peut qu'il y ait quelques questions — il y a certainement quelques questions d'administration (intérieure) qui pourraient et qui devraient être présentées, tout d'abord, à la Chambre des communes. Mais, dans le département auquel j'appartiens, dans laniajorilé des cas, malheureusement, le ministre des Affaires (Hrangères... doit agir. 11 lui faut prendre une résolution, envoyer un télégramme, décider, et il ne peut partager sa responsabilité avec qui que ce soit. » Et sir E. Carson, le distingué juriste qui représente aux communes Tuniversité de Dublin, appuya, quoique faisant partie de l'opposition, la thèse de l'organe dn gouvernement: <c La vérité, c'est que la responsabilité appartient au gouvernement, tout au moins tant ({ue la guerre dure, et pendant une crise aiguë avant la guerre. La responsabilité de la Chambre est la suivante : si le gouvernement échoue, il perdra la confiance de la Chambre... Personne n*a pu jusqu'ici proposer un moyen par lequel, aux époques critiques, la Chambre et le pays pourraient obtenir plus de renseignements sur les questions étrangères sans produire beaucoup plus de mal que de bien^ »

Les instruments particuliers de ce contrôle a poste*

1. C. Jèze, Chroniq. Const., dans Revat du droit public, 1916^ p. 618.

riori sont, en France, Tînterpellation et la question. C'est en étudiant Tusage de ces procédures en matière de politique étrangère que nous aurons une idée de l'intensité du contrôle parlementaire sur ce domaine.

« Nul n'ignore, disait M. de Pressensé dans son rapport du 4 juillet 1903, la difficulté, pour ne pas dire l'impossibilité, qu'il y a à obtenir la fixation à l'ordre du jour d'une interpellation qui ne porte pas sur un sujet d'actualité brûlante et qui ne recèle pas dans ses flancs le germe d'une crise ministérielle. Il en est qui attendent, en dépit de leur importance, depuis l'ouverture de la législature, et qui risquent fort de ne pas venir avant son terme. Tel est le sort réservé à celles fjui visent les mystères delà politique étrangère. Ce ncst que si le baromètre est à tempête — quand on ne peut plus discuter de sang-froid, — que la Chambre s'intéresse à ces problèmes. »

M. Louis Marin, député, a relevé sur un espace assez long, de juillet 1906 à février 1912, les interpellations relatives à la politique extérieure. On est frappé de leur petit nombre et de l'insignifiance relative de leurs objets, surtout pour une époque où la crise marocaine appelait l'attention du Parlement sur les affaires internationales '.

En pratique, le gouvernement est laissé juge de la question de savoir si l'heure est opportune pour des discussions relatives à la politique extérieure ^. Un demi-

1. Happorl (lu U juillet 11)11, n" 1170, p. 105 et suiv. Voici par exemple le bilan d'une ann^e particulièrement, fournie :

J907 mars M. Chailley : Participation des indigènes tu-

nisiens à la conférence confiultative.

— M. Duhief : Assassinat du docteur Maa-

champ au Maroc.

— M. Rouanel : Les indigènes des Comores.

— M. de Pressensé : La conférence de la Haye, juin M. Le Hérissé : Chemins de fer éthiopiens.

( MM. Castellane, Trouin.J octobre \ ^^^^ Sembat. Dclafo.sse.f Affaires marocaines, novembre ^ j^,^, ^y^^^^^ Deschanel. ) décembre M. Dutreil : La propriété industrielle et la convention de Mpdrid.

2. Le 19 mars 1900, M. Léon Bourgeois a obtenu le renvoi de toutes. les interpellations relatives à la conférence d'Algésiras.

moi solennellement lancé par le ministre, une allusion à une information d'importance vitale qu'il serait imprudent de dévoiler, sont singulièrement intimidants pour le député qui se propose d'interpeller; l'invocation de la sécurité extérieure du pays tournera contre lui une majorité qui ne demande qu'à se laisser convaincre avec d'autant plus de facilité que, si des afGrmations de cette nature ne sont parfois que des prétextes, elles répondent souvent aussi à la stricte vérité.

La question orale semble d'emploi plus facile ; elle ii'est pas clôturée par un ordre du jour ; elle ne met pas enjeu la responsabilité ministérielle; elle est donc un moyen commode de tenir le Parlement au courant des négociations internationales. En réalité, le nombre des questions orales consacrées à la politique étrangère reste infime: 2 en 1907; /J en iyo8; 3 en 1909; 1 en 1912. Tel est le bilan que nous donne M. Marin *.

Les questions écrites ont élé-réclamées pour la première fois par M. de Pressensé, qui, se flant à l'exemple de TAngleterre, était persuadé que celte procédure s'appliquerait principalement au contrôle des affaires extérieures. C'est si bien dans cet esprit que cette procédure fut adoptée que, contrairement aux usages, la Commission du règlement consulta le gouvernement sur les inconvénients qu'elle pourrait avoir au point de vue diplomatique; ce n'est qu'après avis de notre ambassadeur à Londres que le président du Conseil, M. Clemenceau, donna son adhésion à la réforme ; il fut stipulé d'ailleurs que le ministre questionné pourrait se refuser à répondre « dans l'intérêt du pays )> (résolution du 3o juin 1909). Les questions écrites ont créé une nouvelle paperasserie, nécessité l'extension de Tancienne bureaucratie : mais on peut parcourir les milliers de réponses qui s'allongent le long des colonnes de VOfJîciel : on verra que la procédure nouvelle n*a aucunement servi à faciliter le contrôle du Parlement sur la politique étrangère. Ce n'est pas d'ailleurs par la création de nouvelles procédures que l'on peut mo-