Fre\xiTiet, Sàvvenirs, 11, p. BOS

2. Sans faire entrer ses fonctions de mini+itre d'État pendant la gnerre.

3. En Angleterre, c'est trne tradition presque conf>Lante que le Foreign Secretary est un lord ; la tradition a été inlerromp«»

particulièrement puissant; et, jusqu'à un certain points il lient entre ses mains les destinées de la France.

Tl esl une limitation à son espèce d'autocratie qui devrait résufler du fonctionnement normal du régime parlementaire. Le ministère des Affaires étrangères devrait toujoui's faire sa diplomatie d'accord avec celui de ses collègues qui est considéré comme principalement responsable de lensemble des affaires : le président du Conseil des ministres, le Premier. 11 serait par conséquent souhaitable que, tout au moins en temps normal, la présidence du Conseil ne soit pas cumulée avec le portefeuille des Affaires étrangères. "

Mais ce n'est pas seulement une pensée de contrôlequi nous inspire ce désir. Le Premier, en effet, a une fonction spéciale à remplir: il doit veiller à ce que la politique du ministère des Affaires étrangères s'appuie sur une politique intérieure, navale et militaire correspondante. M. Delcassé, ministre des Affaires étrangères avec M. Waldeck-Rousseau (181)9-1902), conserva son portefeuille avec M. Combes (1902-1905). Il continua à poursuivre une politique étrangère de rétablissement de l'équilibre européen contre l'hégémonie allemande et d'extension de notre empire colonial, notamment ' dans le nord de l'Afrique. On lui a très vivement reproché d'avoir poursuivi cette politique, bonne en elle-même, sans se préoccuper de savoir si elle était servie par l'administration de ses collègues de la Guerre (le général André) et de la Marine (M. Pellotan). Oi> sait rfaumiliatîon qui s'en est suivie : la révocation de M. Delcassé par Guillaume II, empereur allemand. Ce fui là un incident pénible, mais qui ralentit à peine la réalisation du plan arrêté, puisque, peu après, notre diplomatie triomphait à Âlgésiras. Je suis loin de prétendre que le ministre des Affaires étrangères doive se précipiter en avant, dans le chemin qu'il s'est tracé, avec

pour sir Edward Grey, maÎB reprise avec lui, puisque au mois de J4iillet 191G ï\ a élé élevé à la pairie. Cette situation aggrave les difficultés de contrôle delà Chamt)re des communes, puis* qu'en principe les ministres anglais n'ont entrée que dans lav Chambre dont ils sont membres.

des œillères sur ce que font ses collègues. Un de ses devoirs les plus essentiels comme diplomate est d'as* seoir sa spéculation sur une suffisante encaisse mili* taire et maritime. Il n*en reste pas moins certain que la coordination entre les divers départements ministériels est la mission propre et particulière du président du Conseil. Or M. Combes se désintéressait de la politique étrangère ^ Il se laissait absorber par la crise intérieure. Dès lors, le ministre des Affaires étrangères se trouvait à peu près adranchi de tout contrôle. Ce ii*est pas la seule fois que la France a manqué d'un véritable « Premier ».

I 5. — Les agents du ministère DES Affaires étrangères.

Les grandes lignes de l'organisation générale du ministère des Affaires étrangères sont sensiblement les mêmes dans tous les pays. Cette organisation suppose une administration centrale, des agents à Textérieur.

C'est d'abord i administration du ministère. Elle comprend, comme dans tous les autres, des bureaux, sous la cITrectionde chefs éminents. L'organisation en a été souvent modifiée, peut-ôlre trop souvent, au cours de -ces dernières années *.

1. Pendant la guerre russo-japonaise, il fit cependant à un journaliste des déclaralions qu'un diplomate russe caractérisait ainsi : « Il est désagréable, alors que nous ne vous demandon» rien, d'entendre votre premier ministre crier sur les toits que vous ne vouiez rien nous donner » (Tardieu, Fra/ice et Al* liances, p. 25).

1 Décrets 16 et 17 janvier 1907, 29 avril 1907, 13 août et 18 décembre 1910, 2 septembre 1911, 29 janvier 1912, 22 décembre 1913, 31 mars 1915, etc. Sur ces modifications, rinterpellation de M. Bouge, 20 novembre 1911 ; le discours de M. Paul Deschanel, 30 novembre 1911 ; le rapport de M. Louis Marin, 22 septembre 1913,. etc. Baron Guillaume, Organisation des ministères des Affaires étrangères dans un certain nombre de pays, Bruxelles, 1910 ; Escptt, History of the British diplomacyy 1908 ; The War and Democracy, Londres, 1915, excellent petit livre de vulgarisation, par Selon Watson et autres; René Millet, le Ministère des Affaires étrangères, dans Revue hebdomadaire^

Parmi les chefs de radmiuislration centrale, le plus important sans doute est le directeur des affaires poli« tiques : jl doit connaître tout: le personnel extérieur, suivre de près toutes les négociations, être pour le ministre un répertoire vivant en môme temps qu'un conseiller plein de tact; c*est lui qui est l'instrument immédiat et souvent anonyme de la tradition, de la continuité et de Tunité de la diplomatie. Il doit être le bras droit du ministre. On ne peut pas être surpris qu'une charge aussi lourde ait été écrasante pour certaines épaules, ou tout au moins qu'elle n'ait pas été exercée sans quelques défaillances par les hommes les plus éminents '. Aujourd'hui, il y a un autre personnage qui double la direction des affaires politiques dans cette mission générale d'unification, de coordination et d'assistance générale au ministre : c'est le u secrétaire général », fonction qui est remplie par M. Cambon, ancien ambassadeur à Berlin, et dont la création 6*explique par ce fait que M. Briand, absorbé par les devoirs écrasants de la présidence du Conseil, ne peut pas consaci'er tous les soins nécessaires à la gestion du ministère des Affaires étrangères dont il est titulaire, et qu'il a besoin d'ôtre tout particulièrement assisté dans cette partie de sa tâche.

C'est dans l'administration centrale que l'on trouve les dignes successeurs de ces agents qui ont été les instruments précieux et le plus souvent anonymes de l'ancienne diplomatie royale, et que- l'on appelait les a commis », dénomination supprimée par 'Talleyrand, qui lui substitua des titres modernes. Sous l'ancienne monarchie, il y avait une séparation très tranchée dans

11 mars 1911. On trouvera un exposé très clair de celle organisation dans le rapport remarquable de M. Louis Marin, 22 décembre 1913, n' 3318, p. 7. -

1. V. la chronique dé M. Recouly, dans Bévue politique et parlementaire^ décembre 1911. M. Cruppi étant ministre des Affaires étrangères avait protesté contre l'occupation par l'Espagne de certaines parties du Maroc : Larache, El Ksar. Devant la Commission sénatoriale, son 8uccesseur,M. de Selves, assisté du directeur des affaires politiques, déclara qu*il n'y a pas eu de protestation ; ce n'est que peu après et trop tard que Icflf souvenirs se sont précisés.

JoSBPH-BAlITHéLBMT. 11

162 DilfOGRiLTIE £T OIPLOIIA.T1E

le personnel 4es AfPmrefi étraong^refi : les grands postes -di^amatfiq^iies n'étaient pas confiés à des persoimii^s <de la carrière, nmis à des personnages jouissanl d'Orne situation élevée dans la société oudans le monde politique : représentants de la noblesse, «ûld«ts ittustres, •meinlbres marquants des «grands conseils royaux désignés avant tout par Téôlat de leur nom ou Tau^oriié Ib 9eui' situation personnelle. Ces 'haute personiiages ^^ient assistés par un pei<sonnel d'un oidne t4nit àitté^ •reni : les secpétaires ou oeflormis. C'étaient ceux-Jà qui formaient la carrière ; ils étaient appliqués dès leur jeunesse à l'^étode des questions diplomatiques, qiii était même souvent une tradition de famille.

Ainsi, au dix-buitièm^e siècle, le poste de paremàar commis est occupé socoessivement par les ^uk frênes Ledran, et à la fin par Gérard de Rayoev^il, le père, puis le fils. Ces commis pouvaient arriver à des sirtua(tioQS honcrrables et suffisamment rémunérées; l'un d*:euK, Tercier, frt paKic de l'Académie des Inscriptieois ; i«n frutre, l'abbé de La Ville, de TAcadémie française. Mais il ne letir*étftit pas permis d'aspirer au premier xang*^.. Cette division du personnel en deux couches s'iespUquait par la constitution aristocratique de Tanoîenne société, non pas qu'au point de vue intérieur ll'acoès de hauts emplois fût difficile pour les individus ^qui n'étaient pas nés, mais surtout parce que, au point de vue extérieur, on voulait que «ceux qui avaient lïm»neur de représenter la personne du roi puissent traiter «u moins d'égal à égal avec les arnsbassadeurs .des autres puissances et avec l'élite du pays dans lequel ils étaientenvoyés. Cette séparation devait disparattne dans une société démocratique. Mais.on a voulu y voir encore une saine application de la division du ^travail : les commis étaient particulièrement aptes à étudiei'les affaires; les grands personnages, avec moins de connaissances

1. Duc de BrogHc, le Minislère des Affaires étrangères avant tl aprèê la Révolution, dans Histoire et Diplomatie, p. 97 ; Armand Baschet, Histoire du dépôt des Affaires étrangères ; Masson, le DéparJemeni des Affaire* étrangères pendant la Révotaiion.

ORGANISATION EN nVUE 'DE >I;A ^POLIIEI^C ÉTRANGÈRE )1B8

'{yeul-^vedes «tmdiiionB et deslexles des irailés,'pnii?!é6 ûe la^préparalion laborieuse^néoeBsaire pour ooEnpveiidie 4e« qiregUons, n-ayant pas fait d^appreriKsftage dipiomatique, élaieutiiQieax préparés à faire triompher dea soliJtioBs. Cette •explication n>est cartes pas dénuée de fondemeif t ; maie il n'em redle pas 'moine que laconsth- Idtion aristocratique avait maintenu au second rang des 7>erBonnage6 modèles qui auraient mérité d'occuper le premier. Les- armées delà ^Révolution ont trouvé leurs véritfilbleB états-majors tout prêts dans les cadres infé> rieurs de l'armée royale, au-deasous des généraux «et ^des colonels ; de même, c'est à d'anciens commis, ramenés à la eurface par la tourmente, que la «République •dut ses premiers succès diplomatiques : ainsi :1e négotïiateur de la paix de Bâie (1795), François Barthélémy» sîétait préparé à ce rôle par trente ans passés .comme commis au service de -la diplomatie royale. Les tiiph>-' mates -improvisés de la 'Convention, comme Grnguené, à la oour de -Sardaigne, n'avaient que médiocrement réussi ^ iL'avènemenl de la démocratie a supprimé toutes lies cloisons étanches. Les passages sont iréquents de radministrat'ion centrale :aux postes >du deliors. Mais il est arrivé que tels qui aAraient fait d'^excéllents <( commis » n'ont brillé dans les ambas- «ades que 'd'un écldt secondaire.

Le personnel è rôtaranger «comrpwend 'le serviise diplomatique et .'le- service conHulaire.

'Le service diploma tique f qui s'occupe d'uneiaçon-géné- Tale des. questions politiques àfétranger, comprend des 'conseHlors (litre qui a été supprimé, puis rétabli), des searétaires et iàttachés d'ambassade, des interprî<tes,.deB -drpgmans..., sous Jla direotion deihaule fonctionnai res •dotft chacun réside dans la capitale de VÉtatauprès duquel il esl accrédilé. Dans les plus imfportautes, ces agences premneiiit ic nom d'ambassade et sont placées «eus Ja direction d'un ambassadeur; dans :les moins ^importantes, il y a des légations sous la direction d'un

1. V. la note insérée par Talleyrand au Moniteur de l'an III, p. 1114.

ministre. Il y a dix ambassadeurs et une quarantaine • de ministres. Ces ambassadeurs et ministres sont les agents directs du ministre des Affaires étrangères pour toutes les négociations avec Jes puissances. D'après le vieux protocole établi par le Congrès de Vienne (1816), le titre et le rang d'un agent diplomatique èont déterminés par rÉtat qui Je délègue; et cependant ce titre et ce rang ont une importance internationale. L'ambassadeur a des privilèges sur le simple ministre ou sur le chargé d'affaires.: accès plus facile auprès du chef de l'État, droit de préséance, etc. Le titre de « doyen du corps diplomatique » n'est confié dans un poste qu'à Tagent le plus ancien du grade le plus élevé : là où il y a un ambassadeur, les simples ministres ne peuvent donc prétendre au décanat, qui comporté dans certains cas des privilèges assez appréciables. Le député Rœnne ayant critiqué au Landtag le titre d'ambassadeur donné aux envoyés prussiens à Londres et à Paris, Bismarck mit en lumière les avantages de cette réforme : l'ambassadeur a droit de préséance sur l'envoyé; si l'envoyé vient au jour de l'audience à midi, il peut, au bout de deux heures d'attente, voir passer devant lui un ambassadeur introduit aussitôt qu'arrivé *.

En général, deux nations échangent des envoyés du même grade; mais ce n'est pas une règle absolue. Il semblerait dans ces conditions qu'une nation devrait toujours assurer à son envoyé les avantages du titre d'ambassadeur; pourquoi en est-il empêché? D'abord, par une raison d'économie : la nation qui envoie un ambassadeur se doit à elle-même de l'entourer d'un certain éclat, de lui donner les moyens d'une large représentation ; ensuite, par affirmation de désintéressement diplomatique, et enfin, c'est le point qui nous intéresse particulièrement, par affectation de simplicité démocratique. Pour ces deux derniers motifs, la grande République américaine se borna pendant longtemps à envoyer de simples ministres dans les capitales d'Europe. Elle n'a pas tardé à s'apercevoir des inconvénients de cette sim-