juin 1793, Archives parlemeniaires, t. LKVI, p

ORGANISATION EN VUB D& LA GUBRRE 309i

aystient qnâranie jours. pour examiner le projiei de déclaration de guerre ; si, au cours de ce délai, dans, la moitié des départemeftis plus un, le dixième dea asfiémr hlées primaires de chacun d'eux n'avait pas réclamiè, le projet devenait loi : la guerre pouvait être déclarée» Maîsv s'A y av^t réclamation, les assemblées primairesdevaient élre coQvoquées pour se prononcer directement sur la déclaratidn de guerre (art. 5& à 60).

Ainsi, le délai minimum entre le dépôè de la proposition de la déelajralion et la déclaration elle-même était de 56 jours. li étftit natureUement beaucoup plos long en cas de réclamation. L'ennemi qui avait insulté la France avait le temps de L'écraser; dans tous les cas, il disposait largement de ta possibilité de se piréparer avant que cette interminaMe procédure se fût déployée. C'est un des exemples les pins £rappants. de la prédomiiiAnee de Tidéoliogie démocratique sur les intérêts nationaux. C'était aussi une des innombrables causes de l'inapplieabilité de cette eonstitutian utopique. La Convention se hâta d'ailleurs, Lorsqu'elle fut anx prises avec des difficultés intern>ationales, d'infliger un démenti à ses pcécédeiàtes décluctions théoriques. On sait qu'ekte reconnut à son pouvoir exécutif, le Connité de Salut publie, les p<>tt.voirs les plusWgesdaos la direciion des relations de la France avec les autrespuissances.

La constitution do la Suisse elle-même, qui passe pour êitre u«e des plus démocratiques du monde, n'est pas allée aussi loin que notre constitution montagnarde au sujet da rôle dévolu au peuple dans la ckéclaration de guerre. M. Bryan, uades- chefs du parti démocrate aux États-Unis d'An»érique, a entrepris, au mois de dé* cemibre 1916, une campagne pour obtenir du Congrès le voie d'une loi aux termes de laquelle les États-Unis ne pourraien.! entrer en guerre que sur un référendum plébiscitaire, sauf en cas d'invasion du pays. — M. MarUi'vas m^. nie pas qu'il sérail jusle> avant de faire la guerre, de consuJter ceux qui vont se battre. Mais, il ajoute, avec raison : « Cela serait peut être juste, mais cela ne serait point possible, à moins de tuer le

pays *. » Sans doute, il ne faut pas de guerre contre l'opinion du pays; mais l'idée d'une consultation positive et formelle des citoyens au moment de la déclaration de guerre est une idée chimérique, anarchiqne, antinationale.

Les pays qui se préoccupent d'observer le principe de la souveraineté nationale se bornent, en général, à exiger qu'avant de déclarer la guerre le chef de TÉtat obtienne Tautorisation du Parlement. C'est la solution que, après des débats mémorables, fît triompher Mirabeau devant la première Constituante. Pour engager la nation dans une épreuve aussi terrible,ce n'était pas trop du concours de toutes les volontés qui la représentaient. Dans la forme, la déclaration de guerre était une notificaliou du roi au peuple ennemi; mais il ne pouvait y procéder qu'avec l'autorisation préalable du législatif; à lui seul, il appartenait de demander cette autorisalion; le Corps législatif ne pouvait la lui offrir. Le roi se trouvait donc exercer une initiative qui lui était refusée pour toutes les autres matières. « La guerre ne peut êlre'décidée que par un décret du Corps législatif rendu sur la proposition formelle et nécessaire du roi et sanctionné par lui » (const. 1791, tit. III, ch. m, sect. I, art. 2). Cette solution est passée dans la constitution de l'an III, dans celle de 1848, et enfin dans la constitution actuelle : « Le président de la République ne peut déclaTer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres > (L. 16 juillet 1870, art. 9).

Il y a' trois catégories de cas dans lesquels la nécessité de celte autorisation préalable du Parlement reste douteuse. C'est d'abord dans le cas où les hostilités sont poursuivies contre des peuplades qui ne constituent pas un État : c'est dans cette catégorie que Ton range les expéditions coloniales. Il n'y a pas déclaration de guerre ; le Parlement n'intervient que pour voter les crédits nécessaires à l'expédition, et, comme ils correspondent à des dépenses déjà effectuées, les Chambres se trouvent en présence du fait accompli. Il

\. Kiel el Tanger, p. 284.

©e leur reste qu'à mettre en jeu la responsabilité minislérielle, ressource qui leur est môme enlevée si, dans riotervalle, le cabinet a été changé.

On peut se demander encore si la formalité d*une déclaration de guerre, préalablement approuvée par les Chambres, est désirable, possible, constitutionnelle dans le cas où le pays est victime d'une agression. Le devoir le plus certain du gouvernement est alors de défendre l'intégrité du territoire national, de répondre À une attaque soudaine par une riposte instantanée, qui ne saurait être retardée par la nécessité d'une autorisation préalable du Parlement; celui-ci ne peut être appelé qu'à approuver patrioliquement la conduite de l'exécutif. Mais l'agression n'est pas toujours aussi nette que celle dont les empires du Centre se sont rendus coupables au mois de juillet 1914* Un gouvernement peut arranger les choses de façon à se donner des airs de victime, alors qu'il est en réalité l'agresseur. La ^constitution de 1791 organisait des mesures minutieuses pour empêcher Texécutif de tourner, par des manœuvres de ce genre, la règle de Tautorisalion préalable du Parlement (titre III, ch. m, sect. i, art. 2, al. 2). La jconstitulion de l'an III précisait le devoir pour le Directoire de prendre sans délai toutes les mesures pour parer à une attaque, commencée ou menaçante, « à .charge de prévenir sans délai le Corps législatif ». — La Constituante de 1848 rejeta, le 12 octobre, un amendement de Barthélémy Saint-Hilaire qui reconnaissait au président de la République le droit d'entreprendre une guerre de sa propre autorité « dans le cas d'urgence ». Mais le chef de l'État trouvait le droit de résister à une attaque dans la mission générale qui lui était confiée de «veiller à la sécurité de l'État ». — Nos lois constitutionnelles ne prévoient pas formellementle droit pour le président de la République de résister à une attaque : mais ce droit résulte du texte qui lui attribue la disposition de la force armée, des lois qui lui reconnaissent le droit de décider seul la mobilisation (droit qu'il devrait prendre s'il ne l'avait pas), et enfin des travaux préparatoires. « Sans doute, dit le rappor-

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teur, Af. Laboulaye *, Ife c««f de Plîtat, qui, suiyanl Fàrticle ïde la constitution, dispose dé la- force armée, a le droit et le devoir de prendre tentes les mesures poar ne^as laisser surprendre la France par une invasion. Ce droit est' plus nécessaire aujourd'hui cjne jamais. Nous ne voulons pas affaiblir une prérogative qui protège rindépendance et l'existence même du pays. Ce que nous demandons, c'est que la France reste maîtresse de ses destinées; cest qu'on ne puisse ni entreprendre, ni déclarer Ib. guerre sans son aveu. »

La déclaration' de guerre, formelle, avec approbation parlementaire préalable, est-elle encore nécessaire si ce n'est pltis directement le pays lui-même qui est attaqué, mais un de ses alliés?' En pareil* cas, lia consKtutibn de 1791 laissait une latitudieptus grande au roi : elle rautorisaii à prendi*e les mesures nécessaires, sauf à en donner notification immédiate au Corps législatif, qui devait être convoqué sur-le-champ s- îl^ était e« vacances. Enregistrons que, dans la. pratique, il a été décidé, dans Ife silence de nos textes, que Tâgression contre un de nos alliés dispense notre gouvernement de l'approbation parlementaire. C'est ainsi que, le 5 septembre 191^1, le gouvernement français, dans une note aux puissances, s*est déclaré « obligé de constater que, par le fait du gouvernement ottoman, Tétat? de guerre existe entre la France et la Turquie ». Le ij octobre 1915, it communiquait à la presse une nouvelle déclaration ainsi conçue : w La Bulgarie étant entrée en action à côté des ennemis et contrr un des alliés de la France^ le gouvernement de la République constate que Félat de guerre existe entre la Bulgarie et la France à partir dû lôoclobre, six heures du malin, du fait dëla Bu^ garie. » Dans ces deux cas, le Parlement n*a pas été appelé à donner une approbation expresse; il n'a même pas reçu une notification formelle.

Eh fait, la formalité ellé-môme de la déclaration dte guerre n'a qu'une faible importance pratique, ainsi que

1. AnnaleB do V Assemblée naLionalCy t. XXXVIII, Projette de loi,, p. 839.

ORGANiSATlOff BN ¥U9 DB LM GUERRE dl%

Tassentimenl parlementaire exprès qui doit la précéder. Quelle serait la situation internationale si le chef d'un État se voyait formellement refuser le droit de déclarer la guerre à ua autre Étal? Oaseatirail bien que le danger ne serait qu'ajourné ; TÉlalr menacé, à moins qu'il ne soit particulièrement faible, aimerait mieux en finir Vcfnï de suite ; ot d'ailleui*», ie Paiiement du pay» ag^oesseur hésii<era à infliger au chef die KÉtat un refus huxailiant qui avrraii Tàir d'une reculade. D'autre part, le goovernemenl p»Ht toujours mener les choses à un point tel que la guerre sera înéTitable. Il peut plonger lé pays dans Va guerre ayant que le Parlement ait eu le temps d'^exercer ses prérogatives constitliitâidiiBeUes. Cest lui qui dirige ra<;tion diplomatique, lY peut la lemfre' jusqu'à la rupture; anrec son droit de disposer de la force armée, et de prendre des me^uves^ pour Ie^ dé* fenso'da' pays, il peFul avoir mené les troupes jusqu'au contiact de rennemi ; il y a eu peut-être des engage* ments au moment oii le P^'lement, sous Tappavenee d'être consulté, est mis en réalilH^ en pi'ésence de Tirré* paraWe.

C'est donc endéfihitîve par un intérêt 9oalenu> apporté à* la* direction de la politique' étrangère que le Parle* ment fera le plus légitimement* e& le plus utilement sentir son influence-. Le soin le- plus scrupuleux devra être apporté au choix dtr ministre des affaires élran^ gères. Il ne faut pas que ce- personnage soit un» autocrate^, et, pour cela, il faut qtie son action puisse être efficacement contrôlée par le chef de FÉlat. H est donc nécessaire de donner à ce dernier personnage l'auto* rfté voulue- pour remplir cette- mission, en élargissant son collège électoral. Ote» obtiendra ainsi une organisation de la responsabilité pitis efficace que la responsah binté politique des ministte», bien Hltisoire dans un régime dont la loi semble Ôtre« le roulement », te ehan* gement fréquent et systématique dU personnel gouTer* nemeni'al.

SECTION II