CHAPITRE II

L La DKCLARÂTIOn de la guerre et la G0ISCLUSI03R

DE LA i>AlX.

SOMMAIRE

SECTION I

Le rôle de la représentation nationale dans la décision: de la guerre.

SECTION II

Le rôle de la représentation nationale daaa la conclusion de La paix.

Les constiiuUons détnocraliques opporteot un soiof jaloux à réserver i'œuvi-e (ég-islalive au peuple ou à ses représenlants élus. Un article d'uii code ne peut être modifié, un impôt, quelque minime qu'il soit, ne peut Hve leré sans la volonté du Parlement : mais quelle est l'importance de mesures de ce genre à côté de celle qui lance le pays dans un conflit international où se joueDt ses destinées? Quel est, en droit et en fait, le rôle du peuple et de ses représentants dans les décisions capi^ taies qui déchaînent la guerre ou y mettent fin ?

SECTION I

LK ROLE DE LA REFRÉSENTàTIOll NATIONALE DANS LA DÉCISION DE LA GUERRE

Dans ie droit constiiulionnel, le problème se présente sous Taspect de la déclaration de guerre,

A diverses époques de Thistoire, et notamment au moyen âf^pe, tout acte d*hostilité était réputé félonie et crime tant que Tagresseur n'avait pas envoyé à son adversaire une notification solennelle de son intention de rompre la paix dans un délai déterminé. Notre époque de pleine civilisation n'a pas respecté ces vieux usages de chevalerie, qui lui paraissent entacbés de naïveté maladroite. Il arrive souvent, ou bien que celte notification solennelle de Tintentiop de commencer les hostilités est absente, ou tout au moins qu'elle ne précède pas les hostilités, qu'elle leur est absolument concomitante ou même postérieure. La guerre résulte donc du simple exercice de la force d'un État au préjudice d'un autre État qu'il prétend dominer. Le problème pratique et important est donc de savoir qui peut décider la guerre : le droit constitutionnel continue à se demander qui peut la déclarer. Or, ici encore, nous trouvons, avec des nuances^ comme pour la conclusion des iraités, la règle générale de la pi-édominance du Gouvernement sur les Parlements. C'est d'abord un principe sans exception que le Gouvernement, le chef de l'Ëtut dans les pays où rexécutif est incarné par un seul homme, est appelé ii représenter TËtaldans ses relations extérieures : c'est donc toujours lui qui déclare la guerre. Dans certaines constitutions, il peut la déclarer seul; dans d'autres^ il ne peut le faire que s'il y est autorisé par le Parlement ; mais, dans ce second groupe, lui seul peut eu prendre Tinitialive.

Au point de vue de l'intervention des représentants du peuple dans la déclarai ion de guerre, les constitutions se divisent donc théoriquement on deux groupes»

1* Dans un premier groupe, inspiré de la tradition monarchique, le roi peut déclarer' la guerre de son propre mouvement et sans avoir à consulter les Chambres. C'est le système qui a dominé en France sous la monarchie constitutionnelle, deiSi.^ à i848. C'est la solution admise par la constitution roumaine et qui a été appliquée dans les mémorables circonstances récentes : le roi Carol avait consulté le Conseil de la cou* ronnc, avant de déclarer la guerre à la Russie, parce <l\i'\\ craignait de n'être pas suivi par son peuple ; mais «on successeur, le roi Ferdinand, a convoqué le même Conseil pour lui notifier sa resolution déjà prise de faire ta guerre à rAulriche. C'est le principe actuellement -en vigueur en Angleterre. Voilà donc la théorie « littéraire )) de la constitution britannique : c'est une prérogative propre de la Couronne d'apprécier si l'honneur et les inlérèls de la nation exigent la guerre : elle n'a pas à obtenir le consentement préalable du Parlement avant de commencer ou de terminer les hostilités. Il en résulte dans la stricte doctrine conslilutionnelle que le Parlement manquerait à ses devoirs si, d'une façon quelconque, il prétendait paralyser l'exercice de celte facullô d'appréciation de la Couronne : lorsque le roi a déclaré la guerre, c'est Tobligalion juridique du Parlement de voter toutes les mesures nécessaires pour la soutenir sans entrer dans l'examen de la justice ou de 4'opporlunilé de la guerre. Dans une interprétation monarchiste qui peut se réclamer des plus hautes autorités, le Parlement ne pourrait môme pas user à cette occasion de son droit de contrôler les ministres. Le 3i mars i8r)'|, Disraeli, alors Icador de l'opposition, dit en faisant allusion à la guerre russe : « Le pouvoir de déclarer la guerre est la prérogative de la Couronne. Je considi^re cotte prérogative comme une prérogative réelle, et si Sa Majesté envoie un message au Parlement, et nous informe qu'elle trouve nécessaire d'engager la guerre, j'estime que ce n'est pas pour nous une occasion de rechorchor l'opportunité ou l'inopportunité de l'opinion qui a guide Sa Majesté. C'est no. re devoir en pareille circonstance de rallier le trône et d'attendre d'autres

ORO^NlSUUnON EN V^UË DE iLA. GUERRE SOS

ooGâsions d'î^ppréciârlajK^liiique :^utgouvAcnâKfteni.de Sa M4i^lé. » Balmeesion affirme la mèiae decirine, le 3 iéïKFÎerriSSj, à pvqpos de la^^ueive avec laPeFse. £iile iii tjtuillet )f85j, il y d*evienl : « Je nie -que .ladoclriDe <d-iipi>èslaqueUe.la Couronne n'a pas leckok. de faire la paix ou la ^uenr« ôans une BOHnaunication .ppéalable et an aooord préalable avec le Patileineat, soit une parlie de la oonsitikiiioa anglaise. »

Le Parlemenl Ae (pourrait^ fpas davantage essayer d'empiéter sur.la prérogative de la -Couronne en .usant de son parse power, c'esl-à-dii^ en .vefwsant ies crédits. iLorrt^u'unc guerre est engagée, 'quelque immoral quen eoit le buL, lopposilion ne :peut «reCuder les crédits nécessaires : les soldats, qui sont sur .le champ de bataille, doivent recevoir leur solde, les marchandises livrées ou commandées doivent être payées: sinon, les Chambres répudieraient les obligations de 1 Élai. Bar conséquent, la guerre une fois engagée, il n y ;a . plus de contrôle juridiquement ipossible pour le Parlement*. M, Ponsonby cite une statistique d'après laquelle, au cours du dix-neuvième siècle, legouvernenient anglais n'aurait pas engagé moins de .18 guerres sans en avoir parlé aux Chambres. Ce chiffre est exact, mais îLenglobeiune quantiléde petites expéditions coloniales., motivéespar des incidents qui rendaient impossible une déclaration de giipri'e. A l'heare actuelle, s'il s'agissait d'une guerre avec une grande nation, le gouvernement ne s'y t^ngaij^erait pas sans avoir la complète assurance d'avoir derrière lui le Parlement et le Pays. Tout le développ^Mneirt des négociations à la fin de juillet 191/1 et ati conrs de 'la gueiTe met en pleine lu mi Te la <lûierminatiou inllexible avec laquelle le gouvernement amglîfi», et notamment sir Edward Grey (aujourd'hui lord ïiicy), s'est obstinément refusé à conclure une enleiile, à former une alliance, à donner une promesse, à contracter un engagement, à pren<lre une dérision importante suns l'appui du Parlement et avnnt de lui

I. Oi'-rourt? du dépulé Fawcett à la Chambre des conimuaes, le 18 décembre 1.H78.

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avoir exposé la situation. Certainement, si la Chambre^ avait insisté pour conserver la paix avec rAUemagneau mois de juillet 1914» Grey aurait démissionné, et l'Angleterre serait restée en dehors du conflit. Le gouvernement anglais ne peut pas faire de guerre contrôla volonté de la Chambre des communes : déjà en ijgir Pitt fut obligé d'abandonner une guerre^ qu'il avait projetée contre la Russie par déférence pour l'opinion delà Chambre des communes, exprimée indirectement, mais clairement, après un message adressé par le ror au Parlement sur ce sujet. Avec une théorie monarchiste, la Grande-Bretagne a donc, une pratique démocratique : nous avbns déjà indiqué que cette pratique n'a pas toujours été favorable à la paix du monde, et que si notamment, à la fin de juillet 1914, le gouvernement anglais avait eu une plus grande liberté d'action pour affirmer à l'Allemagne quelle serait l'attitude de la Grande-Bretagne, le grand conflit aurait 'peut-étre pu être ajourné. Cependant, le pouvoir indirect résultant, pour le Parlement, de son droit de contrôle général sur les ministres, de son droit de voler les crédits, de son contrôle spécial sur l'armée et la marine grâce aux Annual Acts S a paru insuffisant aux logiciens de la démocratie anglaise et surtout aux germanophiles qui déplorent de voir leur pays aux côtés des Alliés : ils font en ce moment une campagne pour que la gu erre, c« c'ont les misères,' disent-ils, doivent être supportées par le peuple, soit décidée par les représentants du peuple*»*

1. Il y a en Angleterre un certain nombre de lois qui o expU rent annuellement » et ne reprennent vigueur que par un vole parlementaire qui est en général donné en bloc. Ce sont par exemple les lois qui autorisent le gouvernement à maintenir sous les armes un certain contingent ou qui punissent la désobéissance des militaires.

2. M. J. G. Swift Mac Neil, Foreign Policy and Parliamentary Conlrol, dans Forinightly Review, 1911, t. I, p. 212; Ponsonby, Democracy and Diplomacy, chap. i ; cf. Gilbert Murray,. Démocratie Conlrol of loreign Policy, dans Conlemporary Revieiv, février 1910, p. 190. La conslilulion suédoli^e donne au roi le droit d* « entreprendre la guerre et de conclure la paix ». Le parti socialiste réclame depuis longtemps le transfert de cette attribution à la représentation populaire [Hamburger Echo, I" avril VJli]).

Eu dépit des apparences, c'est dans cette première catégorie de pays où la déclaration de guerre dépend du gouvernement seul qu'il faut ranger l'Empire allemand. Sans dout& Tarticle u delà constitution soumet^ en principe, cette prérogative de l'empereur à Tassen* liment préalable du Bundesrat : mais cette assemblée n*est à aucun degré une représentation du peuple ; elle est composée de plénipotentiaires représentant les gou* vernements des États confédérés et non la population de ces États. D'ailleurs, la consultation du Bundesrat cesse d'être obligatoire dans le cas où « une action hostile a eu lieu au préalable contre les territoires ou les côtes de Tempire ». A raison de la fable ridicule, et d'ailleurs démentie postérieurement par les Allemandseux-mêmes, de Tattaque de Nuremberg par des avion» français, l'empereur s'est considéré comme autorisé à déclarer la guerre, de sa seule autorité, contre la France ; les Allemands ont inventé de l'autre côté une incursion de cosaques en Prusse orientale, avec le même résultat. Comme on ne pouvait imaginer une invasion de l'Allemagne par des forces roumaines, le Bundesrat a été consulté pour la déclaration de guerre à la Roumanie {28 août 1916). Mais ce qu'il importe de souligner à notre point de vue, c'est que, en aucun cas, la représentation populaire, le Reichstag, ne doit être consulté sur l'opportunité d'une guerre. Des problèmes de cette nature dépassent de trop hdiUlden lornierien Untertanenverstand (l'entendement borné des sujets). Le Reichstag a été appelé à se prononcer indirectement sur la guerre,. après quelle eut été déclarée, par le vole des crédits militaires. On sait dans quelles conditions cette assemblée les accorda à l'unanimité. Le 29 juillet 1914» ^ Bruxelles, au cours d'un meeting présidé par Vandervclde, le fiozialdemokrate Haase dénonça « le crime de déclaration de guerre autrichienne ». U ajouta : « L'Alloniagne ne doit pas intervenir, même si la Russie intervient. » Mais, le 4 août, la sozialdemokratie au complet, Ilaase et Liebknecht en tête, contribuait àTunaniniité du vole des crédits dé' guerre, se rendant ainsi ouverlenient complice du massacre de l'Europe. Ce sont des choses

306 lA OÉMOCRATIB ET lA «GUBMVE

-que tout le monde sait» mais q«*il est opfKyrtun de répéter ]»our «n^ever toute excuse é des illttBÎoiis qoe l'évidence finira ;p»r rendre crrininelks. Ainsi, Tmià^ui doit nous ineltre <en g'ande contre laf antascnagorie ^es règiesconsUtutionnelles. {)eiix États adaptent des principes dont les formules paraissent équivalentes, et ils arrivent cependant à des conclusions praUqvies ofiposées. En fait, un ^u vernement anglais ne se laoce pas dans une guerre avant d'être eôr d'^re «pfmyé par ropinionpubIi4!(Qe ; le gouvernement allemand déohatne au contraire un conflit mondial sans consulter ropi-nion, ia presse, la représentation populaire, parce «fu'il peut compter sur la complicité servile de ses sijijets et de son Reichstag.- *

2*» Un autre groupe de constitutions, s'inspirant des doctrines démocratiques, laissent au chef de l'Étal la compétence pour déclarer la guerre ; mais il ne peut le faire qu'après avoirobtenu l'assentiment de ki représentation populaire.

La constitution montagnarde du 24 juin 1798 (art. 54) avait même rangé la déclaration de guerre au nombre des lois simplement proposées par le Corps législatif et qui ne devenaient définitives que par le vote du peup&e lui-même : « Quelle puissance, s'écriait le conventionnel Thuriot, donne au Corps législatif cet assentiment unanime des volontés ! Si la nation veut la guerre, il a toutes les forces nationales à sa disposition. H requiert et prend sans crainte tous les moyens de défense. i<e citoyen soutient avec courage, et même avec une espèce de rage, une guerre qu'il a librement volée*, » Comment les choses devaient-elles se passer pratiqucmenl? Un député du Corps législatif devait prendre l'initiative de la déclaration <^e guerre: cette pix>position devait faire l'objet d'un rapport; elle ne pouvait être discutée que quinze jours après le dépôt du rapport; lorsque la proposition était adoptée, elle était envoyée à toutes les communes de la République. Les citoyens