SECTION 1 LE ROLE DU PARLEMENT

Le rôle du Parlement au sujet de la conduite de la guerre est assez délicat à définir; c'est une question de nuances le plus souvent très subtiles; et elle se complique de passions et de préjugés politiques qui J'obscurcissent, les mêmes mots servant trop souvent à couvrir des idées diflérenles, ou des mots difl'érenls désignant trop souvent les mêmes idées.

La conception naturelle qui se présente à Tesprit est que le Parlement doit se borner à adapter au temps de guerre son activité normale définie par la constitution, et qui se résume dans ces trois termes : voler les lois» consentir les crédits, contrôler le gouvernement, et le gouvernement seul, c'est-à-dire ne pas exercer un contrôle direct sur les services, mais seulement sur la direction que le gouvernement imprime à ces services.

Mais deux conceptions en sens inverse s'opposent à celle conception normale : la première réclame pour le temps de guerre refTacenient plus ou moins complet du Parlement ; la seconde, au contraire, réclame son exaltation.

§ 1. — Doctrines qui RÉCLAMiiNx, i»OLn le temps de

GUERRE, l'eFFACEVIEiNT PLUS OU MOINS COMPLET DU

Parlement.

Noms ne nous élendrons pas longuement sur ces doctrines que nous a\ons déjà eu l'occasion d'étudier

ailleurs ^ Elles triomphèrent dans les premiers mois de la guerre. Après avoir convoqué le Parlement en session extraordinaire dans les premiers jours du mois d'août, le gouvernement ne larda pas à prononcer la clôture de cette session. Et dès lors, jusqu'à la réunion constitutionnelle du second mardi de janvier 1915, le gouvernement exerça un pouvoir dictatorial, prenant, par voie de décrets, des mesures qui, incontestablement, relevaient du domaine législatif. Il faut dire d'ailleurs qu'après cet excès contre les prérogatives du Parlement, le gouvernement est tombé dans un excès en sens contraire en s'abstenant de prononcer la clôture des sessions, en sorte qu*on peut dire que le Parlement est en session ordinaire depuis le second naardi de janvier 1915.

Cette conception de Teffacement complet du Parlement correspond à une idée que Ton se faisait de la guerre moderne, et que Texpérience est venue cruellement renverser. On croyait que la guerre consisterait seulement à opposer nos armées à celles de l'adversaire avec les moyens qui auraient été préparés dans le temps de paix; on croyait aussi que la guerre sçrait une crise d'une violence extrême, mais aussi d'une foudroyante rapidité; on imaginait que, pendant celte crise rapide, pendantce match-éclair, le gouvernement chargé exclusivement de meltre en œuvre les instruments techniques, matériels, législatifs depuis longtemps accumulés, jouirait d'une sorte de dictature passagère, et que, dans tout le pays, régnerait le silence des camps; tout à l'action, rien à la délibération 2.

1. Problèmes de poUlique et finances d« grucrrc, par J^ze,Joseph- Barihélemy, HoUând, Rist ; Alcan, 1915. — Le problème f^^cMiéral de raména^ement des in>?titutioiis politiques pour le Icinps de fçuerre a fait l'objet d'une série d'études que nous avonn publiées dans la Hevue du droii public et dans la Hevue poliliffue, et parlementaire.

3. (Vesl à celle conreplion que se rallarhnit la proposition déposée à la Chambre des députés, le 15 février 1895, par MM. Gauthier de Clagny, Argeliès, Brincard, Marcel Habcri. Ces députés eslimoienl que c'est en temps de paix qu'il importé de préparer le fonctionnement des pouvoirs publirs en temps de guerre, qu il faut opérer à froid, non dans l'énervemenl produit

Mais les faits ne tardèrent pas «à apporter à cette conception un complet et fâcheux démenti. La guerre se prolongeait au delà de toutes lés prévisions; Tinsuf* fisance de la préparation éclatait à tous les yeux; il fallait créer des armements nouveaux, perfectionner 1 organisme financier de façon à faire face à des dépenses formidables qui dépassaient tout ce qu*on avait pu imaginer, parer par des mesures législatives aux lacunes des contingents; il fallait,d'autre part, s'assurer que le gouvernement organisait la mise en jeu de toutes les forces disponibles, et ne s*en remettait pas trop aux services des ministères, à une bureaucratie passant, à tort ou à raison^ pour routinière et inerte; il fallait tendre toutes les forcesjle la nation vers le but suprême de la victoire ; on ne pouvait plus laisser de côté le premier et le plus important des organes constitutionnels : le Parlement. Mais, dans cette voie nouvelle, on ne devait pas tarder non plus à être tenté d'exagérer.

§ 2. — Doctrines dites de la délégation directs.

Dans la théorie traditionnelle et qui pour moi, d'ailleurs, reste la vraie, du régime parlementaire, le Parlement n'exerce pas son contrôle direct sur les services.

par Tétai de guerre. « Il s'agit, disait leur exposé des motifs, de savoir si le régime parlementaire, quelque opinion qu'on puisse avoir de ses mérites, est compatible avec les nécessités de la défense nationale dans la lutte suprême où sera mise en jeu l'existence de la patrie. » En conséquence, ils proposaient, pour la durée delà guerre, la constitution d'un comité législatif de la défense nationale : « Art. 2. — Pendant toute la durée de la guerre, le pouvoir législatif s'exerce par une assemblée unique composée de trente délégués élus par la (Uiambre et vingt délégués élus par le Sénat. » M* Pierre, secrétaire général de la Chambre des députés, estimait également que le Parlement ne pouvait en temps de guerre continuer à fonctionnerdans les conditions du temps de paix, et il proposait la constitution d'un Parlement spécial, composé d'une délégation du Sénat et d'une délégation de la Chambre. A la séance du 1 1 décembre 1916, M. Bonnefous a déi»osé uric proposition tendant à la création d'un comité parlementaire de la défense nationale composé de 80 députés et de 40 sénateurs. Sur ces idées, voir Problèmes de politique et finances de guerre.

Les fonctionnaires ne sont pas responsables directement devant le Parlement, ils n'ont pas à lui rendre compte; il ne peut pas les faire comparaître devant lui. Sans doute, ces règles subissent un léger fléchissement avec les enquêtes parlementaires, mais ce n*est là qu'un moyen passager et exceptionnel, tendant à mettre en jeu les responsabilités du gouvernement. Ce que condamnent les règles du régime parlementaire, c'est l'enquête permanente et directe des Chambres, s'étendant à tous les services, pénétrant dans tous les bureaux. Le Parlement conserve un droit incontesté de 8'enquérir de tous les détails, mais c'est aux membres du gouvernement qu'il doit les demander. Le gouvernement doit jouir, pour la direction des services, d'une entière liberté correspondant à sa complète responsabilité. Tous les fonctionnaires sont responsables devant lui seul, et, à son tour, il est responsable devant le Parlement. Par conséquent, à lui seul appartient la direction de la guerre; lui seul doit être en relations directes avec l'armée, avec les chefs militaires. Ce ne sont pas les services de l'armée que- le Parlement peut contrôler, mais seulement la façon dont le gouvernement les dirige. S'il en est autrement, le gouvernement n'a plus sa liberté d'action, donc il n'a plus de responsabilité ; la direction passe au Parlement, et, comme on ne peut parler de la responsabilité de deux assemblées comptant 908 membres, personne n'est plus responsable de la guerre. — C'est contre cette conception traditionnelle du régime parlementaire qu'on a élevé la théorie du contrôle direct des armées par le Parlement ou de la délégation directe du Parlement aux armées. Dans ce système, le Parlement ne se bornerait plus à contrôler le gouvernement, mais il passerait par-dessus sa tôle, et c'est par lui-même, ou, ce qui revient au môme, par des délégués qu'il désignerait, qu'il contrôlerait la conduite de la guerre. Dans la doctrine traditionnelle, le gouvernement dirige et rend compte au Parlement; dans la théorie nouvelle, le Parlement irait voir par lui-même. 11 y a presque entre les deux l'abime d'une révolution.

Mais encore s agit-il de bien préciser, car le régime parlementaire est fait de rouages excessivement délicats, et qu'on arriverait aisément à fausser par un maniement un peu rude. Une commission de la Chambre pourrait envoyer, môme dans la zone des armées, certains de ses membres pour des missions temporaires et . d'objet déterminé par elle. La situation respective du gouvernement et du Parlement n'est pas pour cela bouleversée ; le vote des crédits ne peut être éclairé, le <!0ntrôle du gouvernement ne peut être loyal que si les organes des commissions peuvent avoir exceptionnellement, pour un sujet défini, un certain droit de regard <lirect sur les services. Ainsi que le disait Tordre du jour adopté le 28 juillet 1915, à Tunanimité, par des délégués des groupes de la Chambre (ordre du jour dont les lignes essenlielles furent acceptées par le président du Conseil), « le gouvernement a pour devoir de seconder les efforts des missions et de leur assurer le concours entier et sincère des autorités civiles et militaires ». Ce n'est en somme que l'application au temps de guerre des principes reconnus pour le temps de paix; il est admis qu'une commission étudiantun projet peut déléguer certains de ses membres pour se rendre compte sur place des besoins d'un service; le Parlement, peut de son côté, ordonner une enquête sur un point donné, enquête qui est faite alors par une commission spéciale.

Ce contrôle qui ne s'exerce directement que dans des conditions exceptionnelles, et sur des points déterminés à l'avance, a paru insuffisant à un certain nombre d'esprits impatients. On a pensé à créer un organisme spécial, qui aurait pour mission de procéder à une enquête permanente et générale sur toutes les questions intéressant la défense nationale, organisme qui ne serait pas seulement en rapport, comme le veulent les règles du régime parlementaire, avec les membres du gouvernement, mais avec les chefs militaires, avec les soldats eux-mêmes, qui aurait droit de pénétrer partout, dans tous les établissements, dans tous les terrains, tranchées, forteresses, travaux quelconques, de

suivre les troupes en campagne, de voir, d'interroger, de conslaler, de s'enquérir des besoins de toule nature de l'armée, en armes, munitions, équipements, approvisionnements de toute sorte, et, sans donner évidemment d'ordres directs, de constater sur place quelle est la valeur etTefficacité de la direction technique donnée aux opérations militaires, et enfin d'être admis partout comme la représentation la plus immédiate de la nation souveraine auprès de l'armée.

C'est à plusieurs reprises que s'est exprimée cette conception de la délégation directe dn Parlement auprès de l'armée. Parmi les manifestations les plus significatives, nous pouvons d'abord signaler une proposition émanée du parti socialiste unifié et tendant à nommer une commission spéciale chargée d'enquêter dans la zone des arrîiées comme dans la zone de l'intérieur sur toutes les questions intéressant la défense nationale. Une autre proposition, émanée également du parti socialiste unifié, voulait provoquer une réunion des délégués des groupes de la Chambre avec ceux du Sénat; ils auraient rais en commun leurs efforts pour arriver à la constitution d'un « organisme » composé de sénateurs et de députés et qui aurait eu le même rôle que la commission dont il vient d'être parlé. Ces deux propositions ont été rejelées par la délégation des groupes de la Chambre, le 9 février 1916 *.

Cependant, l'idée faisait des progrès puisque le 22 juin 1916, par 444 voix conlre 80, la Chambre des députés adoptait, comme conclusion aux débats en comité secret, un ordre du jour fameux dans lequel on pouvait lire, entre autres choses : « La Chambre décide d'instituer et d'organiser une délégation directe qui -exercera, avec le concours du gouvernement, le contrôle effectif et sur place de tous les services ayant la mission de pourvoir aux besoins de l'armée. ))

Il s'agissait donc, non point de faire fonctionner, suivant les règles anciennes, des organismes existants, mais d'instituer un organisme nouveau, investi d'une mission nouvelle ; il était entendu d'ailleurs que cette