CHAPITRE

Action de la dépréciation monétaire sur les diverses dépenses

La diminution de la commune mesure des valeurs fait croître le montant nominal de la plupart des dépenses, mais ces augmentations ne signifient rien par elles-mêmes

et peuvent aussi bien masquer une diminution qu’un accroissement de la charge réelle infligée à l’Etat. La diversité des dépenses de celui-ci est telle, que l’étude de ces variations exigerait celle de la fixation de tous les prix en période d’avilissement monétaire. On ne saurait tenter ICI un pareil exposé, mais il est possible d’indiquer de façon Sommaire le sens et l’ampleur des variations de la charge réelle infligée à l'Etat par les grandes catégories de dépenses.

Celles qui concernent le matériel ne devraient, en principe, subir aucune modification véritable. Leur diversité est en effet extrême et on ne saurait concevoir un niveau général des prix qui ne varierait pas dans une proportion exactement inverse de la valeur de l’unité. En outre, l’avilissement de la monnaie ne crée nullement de nouvelles occasions d'effectuer de telles dépenses. Le gouvernement allemand ne saurait donc y trouver une justification de la prodigalité dont il fit preuve au cours de la chute du mark.

La charge des dépenses de personnel est susceptible de diminuer quelque peu, car si les augmentations des salaires des ouvriers et petits employés compensent à peu près la dépréciation de l’unité, les traitements des haufs et moyens fonctionnaires croissent avec beaucoup plus de lenteur. Cette différence apparut très nettement en Allemagne, où les salariés de l’Etat possédaient des OTganisations syndicales puissantes et combatives, tandis que les membres du haut personnel surent garder, en face de Ja détresse des finances, une attitude digne.

Mais le gouvernement ne parut guère soucieux de profiter de l’allègement qui pouvait en résulter. Il considéra avant tout les créations d'emplois comme un moyen d’apaiser les revendications sociales. Il embaucha sans compter ouvriers et employés et s’ingénia à créer des postes nouveaux dans les administrations supérieures afin de les offrir à ceux — officiers et fonctionnaires civils dont l’état de choses créé par la défaite avait supprimé l’em-

ploi. Les postes de sous-directeur, d’adjoint, de suppléant furent multipliés à l'infini et leurs titulaires le plus souvent restaient inoccupés, non que le travail ait toujours fait défaut, mais parce qu’ils n'étaient en rien préparés à leur emploi. Beaucoup de ces fonctionnaires nouveaux étaient destinés à combattre les effets de la dépréciation du mark; leurs efforts, mal coordonnés et surtout insuffisamment soutenus par le législateur, furent vains et ils contribuèrent par leur seule présence à aggraver le mal au quel ils devaient remédier.

Le nombre des fonctionnaires fut ainsi doublé depuis l'armistice et le surcroît de charges qui en résulta fut un facteur notable de l’effondrement des finances allemandes.

Le service de la dette publique interne constitue pour la plupart des nations modernes la charge principale du budget. D’imprudentes gestions financières, les révolutions et surtout les guerres la font croître souvent beaucoup plus vite que la richesse nationale. Les peuples trouvent alors dans la dépréciation de leur monnaie, survenue par suite des mêmes évènements, un soulagement indispensable et la nécessité de pourvoir au service de la dette constitue, en dehors des difficultés économiques, le principal obstacle au relèvement de l’unité monétaire.

Le montant nominal des sommes nécessaires au paiement des arrérages et au remboursement des titres venus à échéance restant immuable, tout avilissement de l’unité constitue un allègement. L’importance de celui-ci dépend de l’époque à laquelle furent contractées les dettes. Egal à la dépréciation totale pour celles qui datent du temps où le pays possédait une monnaie saine, il est moindre pour celles qui furent contractées par la suite. Il faut en outre, à l’égard de ces dernières, tenir compte de la hausse du taux de l'intérêt, qui résulte de l’adjonction d’une prime d’assurance contre le risque d’avilissement. Si celle-ci suffit à compenser la dépréciation effective, le Trésor ne bénéficie d’aucun allègement et peut même subir

un surcroît de charge (1). L’existence d’une lourde dette contractée dans des conditions onéreuses, incite donc plutôt à accentuer encore l’avilissement de la monnaie.

Une tendance exactement inverse résulte de l’émission d'emprunts à valeur stable. Leur service exige des sommes nominales croissantes à mesure que se déprécie l’unité. Si l’emprunteur a la faculté de recourir aux émissions de billets, le montant de celles-ci doit augmenter progressivement. Sans doute une telle nécessité se présente aussi en ce qui concerne les dépenses de personnel ou de matériel, mais tandis que celles-ci sont échelonnées régulièrement, les modalités de certains emprunts exigent souvent de gros paiements simultanés. Ceux-ci obligent l’Etat à jeter brusquement dans la circulation une masse énorme de billets et provoquent ainsi un nouvel effondrement de l’unité. La valeur de la circulation s’amoindrissant à mesure que s’avilit la monnaie, il peut en effet arriver que le Trésor doive en doubler ou en tripler le montant pour faire face à une échéance très minime.

L'émission d'emprunts à valeur stable n’est donc pas seulement un premier abandon officiel de l’unité dépréciée, elle implique aussi la nécessité de revenir à une saine pohtique financière.

Lorsque l’emprunteur ne peut recourir à l'émission de papier-monnaie, sa situation est encore plus critique. Il faut, sous peine de ne pouvoir faire honneur à ses engagements, qu’il possède des revenus dont le montant nominal varie comme le cours de la valeur réelle choisie pour libeller les titres. Cette condition se trouve réalisée si l’emprunteur la produit en notables quantités. C’est ainsi

(1) La dépréciation de la monnaie accroît aussi l'importance de la charge de la dette dans le budget en provoquant des demandes de remboursement de bons à court terme. La nécessité d’y faire face est bien souvent l’origine des premiers appels à la banque et ainsi la cause de la ruine des finances publiques. Mais quand déjà p'usieurs fois on a procédé à des accroissements notables de la circulation, l'absorption de læ dette flottante par cele-ci ne soulève plus grand émoi, quand bien même on aurait omis de dissimuler sous un terme technique ce qui n’est qu’un aveu d’impuissance.

que la Prusse émit un emprunt-potasse, la Saxe un emprunt-lignite et certaines villes détentrices de domaines forestiers des emprunts-bois. Il suffit, à défaut, d'adopter un produit sur lequel pèse un impôt ad valorem suffisant pour alimenter le service de l'emprunt. La charge réelle de celui-ci reste à peu près immuable, quelle que soit l’intensité de la dépréciation.

Une dette extérieure libellée en or ou en devises étrangères a de grandes ressemblances avec une dette intérieure à valeur stable utilisant le même étalon. La seule différence réside dans les répercussions exercées par la première sur le marché des changes et elle peut même disparaître totalemeñt, si le remboursement et le service de lemprunt intérieur sont réalisés effectivement en devises, ainsi qu'il fut spécifié pour l’emprunt-dollar émis par le Reich en mars 1923. Du point de vue budgétaire, dette extérieure et dette intérieure libellées en devises se présentent de façon identique. Le service de l’une comme de l’autre exige des sommes nominales croissantes et est susceptible d'imposer des charges réelles assez variables selon les circonstances.

La valeur extérieure de la monnaie n’est, en effet, pas forcément identique à celle qu’elle possède à l’intérieur. La première est déterminée sur un marché où règne la spéculation, tandis que la seconde résulte d’un ensemble de prix qui ne se modifient qu'avec une certaine lenteur. Aussi, en période de dépréciation monétaire, le cours du change national est-il fréquemment plus bas que ne l’impliquerait le pouvoir d’achat intérieur de l’unité.

Cette disparité accroît sensiblement la charge budgétaire de toute dette extérieure ou intérieure libellée en devises. Le contribuable évalue le sacrifice qu’il fait pour payer l’impôt, destiné à en assurer le service, en prenant en considération le pouvoir d’achat intérieur de l’unité monétaire. Mais en revanche, quand le gouvernement utilise ces sommes pour se procurer des devises étrangères, la valeur extérieure de la monnaie entre seule en ligne de

compte. En un mot, l’état est obligé de prélever chez lui une somme dont la valeur est supérieure à celle dont il s’acquitte soit à l'extérieur, soit à l’égard de ses nationaux. Îl en est de même, lorsqu'il se procure des ressources au moyen d’un emprunt ou d’une émission de billets.

Cette différence, entre les valeurs intérieure et extérieure de la monnaie, est le plus souvent assez minime ; elle ne prend quelque importance qu’au lendemain des brusques chutes du change. 11 semble même qu’elle doive s’atténuer à la longue, à mesure que lPadaptation des prix se fait avec plus d’exactitude. Mais son importance peut être accentuée et son existence notablenfent prolongée, si le gouvernement, au moyen des ressources que lui procure l'inflation, distribue des subsides destinés à maintenir très bas les tarifs des services publics et les prix des aliments de première nécessité. Telle fut la politique systématiquement Suivie par le gouvernement allemand, lors de l’avilissement du mark. Elle lui eût rendu le paiement des réparations singulièrement onéreux, s’il avait eu l’intention de l’exécuter, mais en revanche augmentait grandement la faculté d’exportation de ses nationaux. Ces efforts perdirent d’ailleurs à la longue toute efficacité et ne parvinrent pas à empêcher les prix allemands de dépasser le niveau mondial, à la fin de l’été 1993, quand se généralisa l’usage de tout évaluer par rapport à la cote des Changes. Les dépenses d’assistance n’en avaient pas moins constitué un des chapitres les plus lourds du budget.

Il faut d’ailleurs reconnaître que la dépréciation de la monnaie contribue fatalement à les accroîtré. Elle est en effet génératrice de bien des misères : elle ruine les rentiers, les propriétaires d'immeubles, les titulaires de rentes viagères. Il faut bien accorder des subsides à ceux qui ne peuvent subvenir eux-mêmes à leurs besoins. Elle réduit à la gêne les pensionnés, les membres des professions libérales, les hauts fonctionnaires et diminue les ressources des employés et des ouvriers. La hausse conti-

nuelle des prix exaspère toutes les classes de la population. Afin de calmer les protestations, que ne manque pas de susciter un pareil état de choses, l'Etat est amené à consentir de larges subsides pour maintenir à bas prix des denrées de première nécessité.

Le gouvernement allemand dut subir ces inéluctables conséquences de l’avilissement du mark et il semble même qu’il mit parfois à y pourvoir un véritable empressement. Afin d'empêcher l’explosion du communisme, il pratiqua toute une politique de subsides, qui de surcroît avait l’avantage de maintenir la faculté d’exportation des grands industriels. [l distribua des crédits pour maintenir le prix du pain et du sucre; lors du vote de la loi du 23 juin 1923 autorisant les pouvoirs publics à acquérir 1 million de tonnes de céréales panifiables, on évalua à 7,2 millions, sans compter les familles nombreuses, les gens dignes de bénéficier d’une réduction des trois cinquièmes sur le prix Courant. Il alloua d’abondants secours de chômage et en vint même à donner des indemnités de vie chère aux salariés de l’industrie privée. Il accorda des secours aux rentiers, Ce qui réduisit notablement l’allègement de la charge de la Gette publique. Enfin, il poussa là prodigalité jusqu’à organiser et subventionner des représentations populaires. La majeure partie de la population vivait aux frais du budget; ces mesures, destinées à combattre les effets de l’avilissement du mark, contribuaient simplement à l’accroîitre.

Alors qu’en temps normal, une partie des dépenses est à la charge des autorités locales, en période de dépréciation monétaire, elles incombent toutes à l'Etat. L’équilibre des budgets locaux se trouvant compromis, et leurs déficits ne pouvant être comblés par les émissions de billets, le Trésor doit leur accorder toutes les subventions nécessaires. Ce régime entraîne un inévitable gaspillage, puis-

LAADES

que le secours alloué par le gouvernement est mesuré par l'importance du déficit. C’est ainsi qu’en Allemagne la gestion des administrations décentralisées put paraître scandaleuse auprès de celle du Reich où pourtant les principes les plus élémentaires de l’économie étaient totalement méconnus.

Les finances des personnes locales furent atteintes avec celles du gouvernement central, car leurs ressources étaient à peu près les mêmes. Le ministre Dr Erzberger, réagissant contre les anciennes libertés et franchises financières, conséquences du fédéralisme politique, avait institué une centralisation presque absolue. Alors qu'auparavant les autorités locales jouissaient de la plus grande liberté fiscale, leurs budgets étaient désormais presque exclusivement alimentés par une quote-part sur les ressources fournies par les impôts sur le revenu (2/3) sur les sociétés (2/3) sur le chiffre d’affaires (15 %), ete.

Les rendements de ceux-ci ayant considérablement diminué, les autorités locales se trouvèrent dans l’incapacité de faire face à leurs engagements et durent réclamer des subventions au Reich. Celui-ci consentit d’abord aux communes seules des avances remboursables et les proportionna à l’augmentation des traitements des fonctionnaires. Puis, au début de 1993, il alloua aux pays comme aux communes des subventions absolument gratuites dont le montant fut fixé à 75 % de l’augmentation des dépenses de personnel. Enfin il accorda de même, sans aucun examen sérieux, des subventions pour travaux neufs, C'était encourager l’accroissement à l’infini des rouages administratifs inutiles et des dépenses somptuaires. Une loi du 23 juin 1923, dite loi de compensation (Finanzaùsgleichsgesetz) réglementa ce pillage des deniers publies. Les reversements dûs au titre des impôts sur le revenu, les sociétés et le chiffre d’affaires furent portés respectivement aux taux des 3/4 pour les deux premiers et de 25 % pour le dernier; l’impôt sur les paris et courses était entièrement abandonné aux autorités locales. Le Reich conti-

nuait de supporter la même portion des charges de personnel et il était même décidé que ces subsides seraient accordés rétroactivement depuis le 1” janvier 1921, c’està-dire depuis deux ans et demi ! À ce moment, le montant total des reversements et des subventions du Reich dépassait celui des ressources qu'il tirait du système fiscal; seule la presse à billets alimentait ses besoins propres (1).

On ne saurait accepter sans réserves les résultats de l’expérience allemande en ce qui concerne les dépenses, car il est certain qu’elle fut réalisée dans des circonstances très spéciales, issues de la défaite et de ses conséquences.

Ce ne furent certes pas les paiements faits aux alliés qui obérèrent le budget du Reich puisque, avec une ingéniosité et une tenacité dignes d’un meilleur objet, 1l parvint à les éluder presque complètement. Mais l’existence même de la charge des réparations n’en exerça pas moins une profonde influence sur sa gestion financière.

Tout d’abord, le traité de Versailles ayant proportionné les versements de lAllemagne à sa capacité de paiement et les multiples conférences ultérieures ayant laissé subsister ce principe de façon latente, les gouverpants du Reich devaient tout naturellement être tentés de se laisser aller à la prodigalité. Toute dépense somptuaire semblait soustraire un peu de richesse nationale à la mainmise des créanciers et le gaspillage le plus scandaleux se parait d’un certain caractère patriotique.

Mais ce fut bien plus encore Ja résistance directe aux mesures de coercition, exercées par la France et la Belgique dans la Rubr au début de 1923, qui obéra le budget du Reich. Afin d'empêcher les puissances occupantes d'exploiter leur gage, il paya toute la population pour la détourner

(1) Discours du député Koch. Séance du Reichstag du 18 juin 1923.

du travail; durant huit mois, il entretint, à la condition formelle qu’elle restât inactive, la portion la plus riche de son territoire, celle qui eut dû lui fournir la majeure partie de ses ressources. Il n’est pas un organisme qui n'ait participé à la distribution des subsides ; Municipalités, chambres de commerce, syndicats, usines, banques, coopératives, puisèrent aux caisses du Trésor.

Les émissions de la Reichsbank durent y pourvoir; la circulation enfla démesurément et lorsque le gouvernement fut contraint de cesser son action sur le marché des changes, à la fin d'avril, le mark s’effondra au point que Son anéantissement prochain parut inéluctable.

Ce ne furent done point les réparations, mais bien les mesures prises et les efforts faits pour se soustraire à leur paiement qui obérèrent le budget du Reich.

Quelques économistes d’Outre-Rhin reconnurent cette vérité et l’un des plus éminents, M. A. Lansburgh, donna une énumération des dépenses dans l’ordre où, selon lui, elles contribuèrent le plus à la ruine des finances allemandes (1) :

«— L'armée des fonctionnaires. Doublée depuis la fin « de la guerre, créée afin de combattre l'inflation, elle a « été entretenue par elle et l’a aggravée.

« — Les exploitations d’empire, dont les dépenses « doivent être réduites, car le public, exproprié par l’in- « ation, ne pourrait payer des tarifs suffisants. Elles « vivent uniquement des subventions du Reich.

« — La résistance passive dans la Ruhr qui impliquait « le paiement de toute une population pour l’empêcher de « travailler. |

«— Les mesures démagogiques destinées à calmer les « colères soulevées par l'inflation. Politique annonaire, « qui faisait vivre aux frais du budget une grande partie de la population.

« — Subventions aux budgets locaux qui encoura-

Le

(1) Die Bank. Septembre 1993. Article intitulé « Die Schwere Not ».

RQ RE

« geaient le gaspillage et à des institutions décentralisées « dont l'utilité était douteuse et l'existence le plus sou- « vent incompatible avec la situation économique alle- « mande.

« — Les Réparations. »

Selon M. A. Lansbürgh, la ruine financière résulta moins de l'insuffisance des recettes, que de l’exagération des dépenses. Or, si on consière l’énumération qu’il en donne, on peut constater, même en faisant abstraction des réparations et de la résistance passive dans la Rubr, que leur accroissement eût pu être en grande partie évité. Mais le gouvernement du Reich ne fit rien pour limiter les dépenses publiques. Bien au contraire, les soucis de sa politique extérieure s’accordaient avec sa faiblesse pour l’inciter à la prodigalité.

Ne pourrait-on pas avancer cependant que les effets de la dépréciation du mark peuvent, sinon justifier et excuser, du moins expliquer dans une certaine mesure l’aberration dont il fit preuve; en un mot, si la dépréciation de l’unité n’a pas sur l’ensemble des dépenses une action telle qu’elle doive fatalement les faire croître ?

4 PA L 0 Pr ; l * 4 M 4 hat * f Ca 7 - * } # CEA T n 4 C 1 1 É | - 14 y ‘ : * F, »

L 3 à L CAT L 40 ee Pa À 0 dl au (2 Fes . L2