CHAPITRE II

Action de la dépréciation monétaire sur l’ensemble des dépenses

Dans les Etats modernes, une série de formalités tant administratives que législatives est instituée afin de permettre un examen sérieux de l’utilité des dépenses et d’en limiter le montant. Mais le véritable obstacle à la prodigalité réside en réalité dans la difficulté de se procurer des ressources, car 1l est toujours possible par des arguments, en apparence valables, de justifier l’utilité proche ou lointaine d’une dépense quelconque. Or, cette limitation, déjà très affaiblie lorsqu'on recourt aux emprunts, disparaît totalement dès qu’on utilise les émissions de billets. Celles-ci procurent des ressources sans que le public en soit directement averti, n’exigent l'inscription d'aucune charge spéciale, ne laissent point paraître l’éventualité d’un remboursement effectif et semblent pouvoir être utilisées indéfiniment.

De surcroît, les formalités qui eussent été en principe susceptibles de faire ressortir l’utilité d’une dépense, eu égard à son montant, deviennent totalement illusoires en raison de l’avilissement de l’unité. Celui-ci rend en effet impossible toute évaluation budgétaire précise. Les bases d'appréciation font défaut, les résultats de l’année précédente ne sauraient être utilisés, les estimations deviennent purement conjecturales, tout crédit est par essence même un « crédit d’amorce ». Les Parlements se trouvent ainsi dans l’impossibilité d’apprécier les dépenses qu’ils autorisent et se laissent aller à leur penchant naturel pour la prodigalité.

En outre les crédit ouverts, étant toujours provisoires, ne constituent plus une limite sérieuse assignée aux ministres; ceux-ci peuvent dépenser sans compter, avec la certitude que leurs demandes ultérieures seront aceordées sans examen véritable. Des crédits supplémentaires doivent être continuellement ouverts et comme ils portent sur l’ensemble des chapitres, ils constituent de véritables budgets rectificatifs. Leur fréquence va croissant à mesure que se précipite l’avilissement de l'unité. Durant l’année 1922, le budget du Reich ne comporta pas moins de douze suppléments.

Le contrôle du Parlement se trouve ainsi complètement annihilé, car, d’une part il ne peut se rendre compte de l'importance des crédits qu’il consent et de l’autre, ceux-Ci ne sont jamais respectés.

Il se trouve donc le plus souvent en présence de dépenses déjà engagées, voire même réalisées. Le principe de l’autorisation préalable ne reçoit plus son application. À la commission du budget du Reichstag un député (1), en septembre 1923, pouvait dire sans exagération « Le Reichs- « {ag Où sa commission du budget voient donc leur rôle « réduit à celui d’une machine à dire : oui, et les droits « du Reichstag en matière budgétaire, tout au moins sur « les points essentiels, ont cessé d'exister. Il n’est pas « abusif de prétendre qu'il n’y plus du tout de budget « émanant de lui. »

Les pouvoirs du Reichstag avaient été, en effet, presque entièrement annihilés, les suppléments au budget qu'il votait, concernaient le plus souvent des dépenses déjà effectuées et il ne pouvait décemment réduire les montants proposés pour les autres, tout le monde sachant qu'ils seraient certainement insuffisants. En outre diverses mesures étaient venues réduire encore le droit de contrôle qu’il eut été susceptible d'exercer. Dès le printemps 1922,

(1) Déclaration du député Quaatz (Deutsche Volkspartei) faite le T septembhre 1923 devant la commission du budget du Reichstag.

fut institué un fonds dit de compensation destiné à parer aux dépenses supplémentaires, résultant de la dépréciation du mark et auquel pouvaient puiser toutes les administrations. Par la suite, la coutume s’introduisit de relever les traitements dans la mesure rendue nécessaire par l’avilissement du mark, sans que de nouveaux crédits aient été accordés ni même demandés. La dépréciation de l’unité fait donc disparaître toute les garanties accumulées pour réduire au strict nunimum les engagements de dépenses.

Elle rend en outre inefficaces les formalités instituées pour assurer l’emploi judicieux et régulier des fonds ainsi alloués. Les contrôles institués par l’administration et par l'autorité judiciaire deviennent totalement illusoires. Ceux qui S’exercent sur place, procédant le plus souvent par épreuves, ne peuvent fournir aucun résultat probant car les bases de comparaison font défaut; ceux qui s’effectuent sur pièces, deviennent totalement inefficaces, car les actes de la comptabilité publique, où sont additionnées des unités de valeurs différentes, ne signifient plus rien et leur examen ne permet de tirer aucune déduction certaine.

L’examen des comptes définitifs par le Parlement, qui, en principe, devrait mettre en jeu la responsabilité des ordonnateurs ne saurait avoir plus de valeur. « Ce contrôle « des fonds devint de plus en plus difficile au cours de « l’avilissement du mark. Dans les comptes apparais- « saient partout des montants plus élevés que ceux ac- « cordés par le budget. Avait-on satisfait plus de besoins « avec la somme qu’il n’en avait été prévu et consenti ? Ou « bien s’agissait-il seulement d’un simple dépassement « automatique qui avait son origine dans la dépréciation « monétaire ? Questions qui, d’année en année, vinrent de « plus en plus au premier plan lorsque les résultats des « comptes étaient présentés au Parlement. » (1).

Tout l’organisme minutieusement agencé pour réduire

(1) Arnd Jessen Finanzwirrnis.

au strict minimum les dépenses des services publics est donc voué à l’impuissance, laissant libre cours aux prodigalités des assemblées, aux gaspillages des administrations et aux malversations des fonctionnaires.

Ces conséquences n’apparaissent d’ailleurs que lors d’un avilissement intense de l’unité. Il est alors assez malaisé de les combattre, car elles résultent d’une cause profonde ; l’impossibilité de compter.

Il serait donc vain de tenter de limiter le montant de chaque dépense; toute la fermeté des Parlements et la vigilance des administrations se heurterait à une véritable impossibilité matérielle. Si l’Etat veut alléger ses charges — et le chapitre suivant montrera que telle est la condition indispensable de tout relèvernent financier — il doit supprimer les occasions de dépenses elles-mêmes; abandonner toutes les fonctions qui ne sont pas rigoureusement indispensables à l’accomplissement de son rôle politique.

Il semble qu’un tel effort soit susceptible de provoquer un allègement considérable de la charge des dépenses, car le seul élément irréductible de celles-ci, la dette publique a été presque entièrement annihilé.

On doit en effet reconnaître que, malgré la prodigalité qui présida à leur réalisation, les dépenses réelles de l’ATlemagne ne s’accrurent guère au cours de l’avilissement du mark (1).

{1) Voir infra, pages 196 et 127, le tableau des recettes ct dépenses du

TROISIRME PARTIE

LÉquilibre du Budget

« Le déficit constant des finances du Reich est occa- « sionné, abstraction faite des causes extérieures, par la « dépréciation même de la monnaie. Tandis que, dans une « période d’avilissement du mark, les dépenses du Reich « doivent s'adapter immédiatement à la dépréciation du « mark, ses ressources, d’autre part, n’augmentent pas « en proportion. Il résulte de ce fait que, tandis que les « dépenses restent en période de dépréciation au même « niveau-or, le niveau-or des recettes décroiît. » (1).

La présente étude s’est proposée d’analyser les deux ‘phénomènes, que se contente de constater la revue Alle-

mande ; l'examen de leurs causes en confirme pleinement la réalité.

Tout avilissement de l’unité provoque une réduction de l’importance des ressources fournies par le système fiscal, les exploitations industrielles et le recours au crédit, tandis que la charge des dépenses, après une courte période d'adaptation reprend son importance normale, si même elle ne la dépasse point.

Toute dépréciation monétaire doit donc fatalement provoquer un déficit du budget.

Cette inéluctable conséquence n'apparaît point au début de l'exercice financier; celui-ci semble au contraire de-

(1) Wirtschaît ünd Statistik, 1923, numéro 10, Voir le tableau ci-joint extrait de la même Revue.

RECETTES ET DÉPENSES DU REICH {Tableau extrait de Wertschaft ünd Statistik, 1923, n° 10)

RECETTES Millions Millions de Marks-or

Janvier Février Mars Avril Mai Juin Juillet Août Septembre Octobre Novembre Décembre Moyenne Mensuelle

Janvier Février Mars Avril

de marks-

papiers

55 |ÊsË ss = - 8x |ÈZE 88 [STÉ SE |sSs.

Dst|s=Ss 126.1 | 157,2 124,7 | 150,5 136,8 | 170,5 163,7 | 178,6 168,4 | 180,2 131,6 | 141,5 114,1 133,2 81,5 | 114,8 46,3 56,4 30,9 | 41.4 27,4 40,8 38,1 | 46,7 99,4 | 117,7 37,2 |: 37,2

* Ce tableau peut ètre complété par cet autre, financial condilions in Germany ».

Janvier Février Mars Avril »

Mai »

Juin .

Juillet

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décade »

DÉPENSES DÉFICIT Millions Millions de Marks-or{Millions de Marks-or . 5 lést| LS 1$ss F1 | AS HSSEl as SE marks- 23 |2EZ| Sa |EE : 3E [£L£| 35 ÊLE mer [35 S8s)3$ DE 14.518,4 | 317,8 | 396,1 | 191.7 | 238,9 13.313,92 | 268,9 | 324,5 | 1459 | 174 18.775,8 | 277,4 | 34,6 | 140,6 | 175,1 20. 293,6 | 320,2 | 420,0 | 141,6 19. 288,7 | 308,9 | 120,3 | 128,7 17. 230,6 | 248,1 | 99 106,6 26. 222,5 | 259,9 | 108,4 | 126,7 45 168,6 | 237,2 | 874,1 | 122,4 135. 388,7 | 473,0 | 349,4 | 416,6 176 239,4 | 311,2 | 201,6 | 269,8 282,9 165,0 | 245,2 | 137,6 | 204,4 724. 400,9 | 494,5 | 362,8 | 458,8 124 271,3 | 330,1 | 172,2 | 212,4 145.907,7 | 174,2 | 267,9 | 137 210,7 .821.169,2 | 273,9 | 326,9 | 226,6 | 270,6 .289.732,0 | 651,7 | 673,0 | 596,9 | 616,4 .229,082,8 | 401,5 | 448,8 | 316 333,2

extrait du « Report on the economic and

(Millions de marks-papier)

ce & Pourcentage

DÉPENSES RECETTES Recettes 162.480 46.375 28,5 484,544 150.509 31,0 818.311 : 41.289 4,9 777.930 22,5 885.328 16,5 675.821 26,3 705.782 85,0 835.498 61,0 1.640.077 17,2 1.795.432 2 12,6 2.794.942 280.653 10,0 7.817.545 155.883 2,0 0.376.483 259.508 4,1 12.399.000 309.400 4,1 17.800.000 460.100 2,6 61.191.000 1.791.000 2,9 247,970.000 4.340.000 1,8 866.741.000 6.355.000 0,7 1.302 812,000 . 49 905.000 3,8 5.445,79#,000 84.660.000 195) 40.065.854.000 81.848.000 0,2 43.230.293. 800 393.360 ,434 0,9 324.117.027.171 2.456.918.405 0,8 553.521.615.296 5.903.178.801 0,09 901.569.000.000 53.449.000 .000 0,09 343.869.000.000 834.325.000.000 1,5 684,323.000.000 10.545.480 ,C00.000 4,1 898.893.000.000 | 32.786.037.000.000 18,2 656,592.000.000 | 42.904.657.000,000 25,9 782.221.000 000 | 88.851.338.000.000 57,8 920.106.000.000 | 98.423.756 000.000 154,0 405.459.000.000 | 153.590.731.000.000 85,1 100.205.000.000 | 485.857.071.000 000 93,3 490.800.000.000 | 79.539.883.000.000 69,9

von se solder par un excédent, car, tandis que les recettes du Trésor croîssent et laissent présager d’importantes plus-values, le montant des dépenses reste immuable. Les ministres des finances ne manquent point de se prévaloir de ces indices en apparence favorables, pour faire les déclarations les plus optimistes et si la dépréciation de !a monnaie retient un instant leur attention, c’est non, pour en appréhender les effets, mais pour en augurer la fin prochaine due aux brillants résultats financiers de l’année.

Mais les charges tendent à reprendre leur niveau normal. Ce sont d’abord les dépenses de matériel et d’approvisionnement qui croissent, sans que ce mouvement soit le plus souvent nettement perçu. Puis en présence des réelamations toujours plus vives de son personnel, l’Etat doit envisager un relèvement des traitements et les débats qui s'engagent à ce sujet font apparaître nettement la situation véritable du budget. Aux déclarations optimistes, font place les paroles d’alarme, aux éventualités d’excédents, les réalités d’un déficit. La façon même dont celui-ci a été révélé le fait faussement attribuer à une augmentation des dépenses alors qu’il résulte en réalité d’une diminution des recettes.

Rien n’a été prévu au cours de la période de quiétude, des programmes d’assainissement, des plans de dégrèvements ont été établis, mais point de projets fiscaux et ceux qui sont présentés au moment de la crise, se ressentent trop souvent de la précipitation apportée à leur élaboration.

Il est, au surplus, assez difficile d’instituer brusquement de lourds impôts, car ceux-ci soulèvent dans l’opinion publique, nullement préparée et justement irritée de ces contradictions, une vive opposition. Le recours au crédit est rendu très onéreux par les craintes que suscite la situation financière, quand même il n’est pas devenu ab-

solument impossible.

La nécessité de faire face à des échéances proches, l'attrait des solutions faciles, conduisent à demander à

la banque d'émission les ressources nécessaires pour combler le déficit.

On ne manque point alors de protester que tout sera employé pour éviter le retour de pareils errements et on proclame la nécessité de réaliser un équilibre rigoureux du budget suivant. Lorsqu'il est obtenu dans les textes, les illusions de l’année précédente ne tardent point à renaître, mais elles sont cette fois dissipées plus rapidement. La nouvelle émission a en effet précipité l’avilissement de l’unité; or, les effets de celui-ci croissent dans la mesure de son intensité.

Le déficit du nouveau budget est encore plus important et il se révèle plus rapidement. Ce n’est plus seulement à la fin de l’année, mais plusieurs fois au cours de celle-ci qu’il doit y être pourvu par des mesures urgentes et chaque fois les avances de la Banque d'émission y figurent pour une part plus importante.

La dépréciation engendre le déficit, le déficit entraîne l'inflation et celle-ci à son tour provoque la dépréciation.

Le cycle de ces réactions réciproques devrait-il cependant se poursuivre inéluctablement jusqu’au complet anéantissement de l’unité et un peuple, dont la monnaie s’est tant soit peu avilie, ne pourrait-il attendre son salut de son seul effort fiscal et des ressources de son crédit intérieur ? Il semble que ces moyens soient la plupart du temps susceptibles de provoquer un redressement finaneier, mais encore faut-il qu'ils soient judicieusement utilisés.

Tant que la dépréciation reste modérée, l'effort fiscal peut consister en une simple aggravation des impôts existants, sans que rien soit changé à leurs éléments constitutifs. Mais il ne suffirait point que celle-ci permit simplement la réalisation de l’équilibre budgétaire, il faut qu’elle fournisse encore un excédent qui permette de faire

face aux effets tardifs des émissions précédentes. En outre les sommes destinées à cet emploi seraient inutiles, si elles devaient simplement être perçues en fin d’exercice. . Il convient donc de faire porter l’augmentation, non point sur les impôts directs à périodicité annuelle, mais sur les droits de consommation et les taxes sur le chiffre d’affaires.

Cette méthode présente sans doute l’avantage de ne point entraîner de modification profonde du système fis- <al, mais elle n’offre qu’une sécurité très relative, son efficacité est toujours fort aléatoire. Si large que soit la marge accordée, une accélération de la dépréciation, due à la spéculation sur le marché des changes ou une aug- :mentation inopinée des dépenses ou des remboursements peut forcer à l’outrepasser.

Le déficit nouveau doit être comblé; les circonstances mêmes dans lesquelles il apparaît sont peu favorables à l’augmentation des impôts; la désillusion générale rend impossible tout appel au crédit; le recours à la banque d'émission semble inévitable.

Le cycle des répercussions entre la dépréciation et le déficit, dont on avait pu espérer l’arrêt, recommence de jouer.

) : Lo :

Lorsque la dépréciation s’accélère, le relèvement des taux, la création de nouveaux impôts ne sont plus que de vains palliatifs; la réfection totale des bases du système fiscal s'impose. Puisque la charge des dépenses demeure constante, il faut obtenir des recettes constantes.

Il est possible d’y parvenir, en renonçant à utiliser la monnaie avilie comme unité de compte. Cette répudiation peut se faire plus ou moins ouvertement, soit que l’on se contente d’instituer un système de coefficients, soit même que l’on donne comme base à toutes les opérations fiscales une monnaie de compte nouvelle.

Il faut d’ailleurs reconnaître que cette méthode, quelle: que soit la rigueur de son application, ne permet point de reconstituer intégralement le système fiscal. Il subsiste: toujours des pertes irréductibles. Mais elles sont susceptibles d’être compensées par des appels au crédit effectués. en répudiant aussi l’unité avilie et libellant les titres em une valeur stable quelconque.

Si toutefois pareil recours n’était pas ouvert, il faudrait pour équilibrer complètement la charge des dépenses, qui demeure constante, relever les taux et accroître le nombre des impôts ainsi adaptés à la dépréciation monétaire.

Or celle-ci, amoindrissant progressivement le capital circulant du pays, réduit parallèlement sa faculté contributive volontaire et forcée. Inapte d’abord à la réalisation de lourds prélèvements, impôts exceptionnels, comme grands emprunts, elle devient par la suite incapable de supporter des impôts très faibles et d’absorber des emprunts minimes.

Ici apparaît nettement l’utilité de la stabilisation de la monnaie préalable à toute réforme fiscale; elle seule permet la reconstitution du fonds de roulement du pays et par: suite le prélèvement de ressources tant soit peu importantes. Elle constitue incontestablement un efficace facteur de succès et un ministre des finances ne doit point manquer de la réaliser, si la possibilité lui en est offerte.

S'il n’a pu y parvenir, les moyens pour agir sur le marché des changes lui faisant défaut, la simple mise en œuvre d’un programme fiscal judicieux et énergique peut la lui faire obtenir si cet effort est favorablement apprécié par les capitalistes nationaux et étrangers. Il faut donc qu’il paraisse susceptible de réaliser l’équilibre budgétaire, et par suite que les dépenses aient été auparavant réduites à un niveau correspondant.

La condition préalable au rétablissement de l’ordre dans les finances est donc un allègement des dépenses,

ss

d'autant plus considérable que l’avilissement a été plus intense.

Mais il existe une limite à cette réduction; un Etat ne Saurait, sans abdiquer son rôle, renoncer à certaines fonctions essentielles. Lorsque la faculté contributive est amoindrie au point de lui enlever toute possibilité de les exercer, l'effort fiscal isolé est totalement inefficace. Il est donc possible de distinguer deux périodes se succédant dans l’ordre chronologique. Pendant la première, la stabilisation préalable de la monnaie est simplement utile; l'Etat, s’il n’a pu la réaliser, a cependant la possibilité de rétablir l’ordre dans ses finances au moyen d’un judicieux «fort fiscal et d’une énergique compression des dépenses. L'arrêt de la dépréciation doit être normalement la récompense d’une telle politique.

Au cours de la seconde période toutes les tentatives pour rétablir l’ordre dans les finances seraient vaines, la faculté contributive du pays ne permettant plus de pourvoir aux besoins essentiels de l’Etat (1). La stabilisation préalable de la monnaie devenant indispensable, celui-ci ne peut plus espérer éviter l’anéantissement total de son unité monétaire, qu’en obtenant, d’un pays étranger ou grâce à une opération monétaire, des crédits qui lui permettent de subvenir à ses besoins pendant le temps nécessaire à la reconstitution du capital circulant.

La limite que l’on peut établir entre ces deux périodes n’est pas précise, car on passe insensiblement de l’une à l’autre; elle n’est pas non plus immuable, puisqu’elle dépend de ce qu’on est convenu d’appeler les dépenses strictement indispensables, elle varie selon les époques, les pays et même leurs gouvernements. .

(1) Cette éventualité ne se réalise que si la dépréciation devient ex- ‘cessivement rapide. Il en résulte une impossibilité absolue de couvrir les dépenses avec les recettes. Celles-ci, en effet, pendant leur court séjour dans les caisses publiques perdent la majeure partie de leur valeur.

Les données manquent totalement pour déterminer, à partir de quelle rapidité de dépréciation, ces pertes deviennent sensibles et quelle ampleur elles peuvent revêtir par la suite.

Il semble, en tous cas, qu’elle soit susceptible d’être établie fort bas, car d’une part, la détresse des finances publiques permet de montrer une extrême rigueur; la dépréciation de la monnaie, de l’autre, a presque intégralement supprimé le fardeau de la dette publique.

Il semble pourtant que l’Allemagne l’avait franchie au milieu de l’été 1923. Les gouvernements n’avaient fait aucun effort vraiment sérieux pour assainir les finances, durant la période où cette tentative eut pu être couronnée de succès. Ils avaient préféré faire durer aussi longtemps que possible une politique qui procurait à quelques-uns des avantages économiques et à l’ensemble de la nation le bénéfice politique d’une apparente insolvabilité.

Mais à la fin du mois d’août 1923 leurs protestations d’impuissance si longtemps mensongères, devinrent justifiées. Le Reich se trouvait acculé à la nécessité d’obtenir ‘ à tout prix un répit de quelques mois pour pouvoir reconstituer le capital circulant du pays et par suite sa faculté contributive (1).

La création de la Reutenbank devait le lui procurer (2).

Lanslebourg, Quartier Napoléon,

27 octobre 1995.

(1) Les dirigeants allemands comprirent fort bien la nécessité de re constituer dans le plus bref délai le capital circulant du pays et S'y emp'oyèrent très judicieusement.

Une masse d'instruments de paiement suffisante fut mise à la disposition du public, grâce à l'émission de la nouvelle monnaie et à l’appréciation de l’ancienne. En outre un crédit de 1200 millions de venten-marks fut alloué à la Reichsbank et aux banques d'émissions privées, afin qu'elles en dispensassent le montant sous forme d’escompte et d'avances entre les producteurs allemands. L’alïocation de la totalité de ces crédits ayant semblé de mature à compromettre la stabilité de la nouvelle monnaie et les demandes de l’agriculture du commerce et de l’industrie n'ayant pu être satisfaites, le Dr Schacht; directeur de la Rentenbank, décida la création d'une banque qui reçut le nom de Golddiskontbank (Banque d’escompte-or) et dont le rôle consista à dispenser: ‘ aux producteurs des crédits garantis par des capitaux étrangers. Grâce: à ces judicieuses mesures, le capital circulant du pays fut rapidemént reconstitué et trois mois après la création de la Rentenbank. les recettes fiscales pouvaient faire face aux dépenses du Reich, il est vrai fort réduites.

(2) Nous ne saurions trop conseiller en ce qui concerne l'étude de cette réforme la lecture de l'ouvrage de M. Wilfrid Baumgartner : Le Rentenmark. (Paris, 19%. Aux Presses Universitaires).