RATION DES ÉGLISES DE L'ÉTAT
SECTION I, — Les sénateurs et les députés.
Avant de déterminer quelle est devant l’outrage, l'injure et la diffamation la situation juridique des membres du Parlement, 1l ne nous paraît pas inutile, quoique celle question soil peut-être en dehors de notre sujet, de rechercher si les attaques offensantes dirigées contre les Chambres prises en corps sont prévues dans notre droit pénal.
Un point certain, c'est que les outrages qui leur sont adressés ne sont point incriminés dans notre législation actuelle ; aucune disposition du Code pénal ne prévoit, en effet, un déhit de cette nature, et lors de la discussion dela loi du 9 juillet 1881 le législateur a manifesté sa volonté formelle de négliger les outrages au Parlement, en repoussant à deux reprises un amendement qui tendait à ajouter à l’article 26 de cette loi une disposition spéciale punissant : « | outrage commis envers la République, la Chambre ou le Sénat... »
Il semble bien, au contraire, que les Chambres soient protégées d’une manière effective contre l’injure et la diffamation par les articles 30 et 33 qui répriment ces délits lorsqu'ils sont adressés à « des corps conslilués ». Il n'est pas douteux, à notre avis, que les Assemblées législatives ne soient, en effet, comprises sous celle dénomination, les corps constitués étant ceux en qui réside une portion de l'autorité ou de l'administration publique,et ce caractère appartenant essentiellement à la Chambre et au Sénat. Mais, certains auteurs (1), tout en reconnaissant que les Chambres sont bien, en thèse générale, des corps constitués, prétendent, cependant, que les articles 30 et 33 ne sauraient leur être applicables, parce qu'il est de principe dans nos lois, que les assemblées législatives soient désignées expressément et à part dans tous les textes qui édictent en leur faveur une proteclion spéciale contre les attaques offensantes : il en était ainsi dans les articles 11 de la loi du 15 mai 1819, 7 de la loi du 25 mars 1822 et 2 du décret du 11 août 1848. Il serait, en outre, probable, que si le législateur avait entendu viser le Parlement parmi les corps constitués, il n'aurait pas placé ces derniers, dans l'énumération de l'article 30, après les Cours et tribunaux, les armées de terre et de mer, au quatrième rang, singulière place pour la représentation nationale!
: e Cette discussion ne présente d’ailleurs que peu d'in-
‘4) Cf. Pierre, Traité de droit politique, p. 1143.
térêt pratique : l’article 47 de la loi de 1881 décide, en effet, que dans le cas d'injure ou de diffamation envers les corps constitués, la poursuite n'a lieu que sur une délibération prise par eux, «en assemblée générale, et requérant des poursuites ». Ce serait donc le Sénat ou la Chambre qui aurait à décider souverainement sur l'interprélalion des articles 30 et 33 (1).
Parmi les citoyens auxquels la loi sur la presse accorde des garanties spéciales contre l'injure et la diffamation, les articles 31 et 33 de cette loi placent les députés et les sénateurs.
Ils ne sont au contraire pas désignés expressément dans les dispositions du Code pénal relatives à l’outrage dont nous allons rechercher sl faut ou non leur faire application.
Avant d'essayer de solutionner ce problème, qui n'est pas sans présenter de très réelles difficultés, il nous faut présenter quelques considérations historiques.
En sa rédaction primitive, le Code pénal ne contenait aucune disposition qui fût applicable aux membres des assemblées législatives.
La loi du 17 mai 1819 demeura également silen-
cieuse sur ce point. On avait d'abord pensé que les
(1) CF. Pierre, op. cit.
membres des Chambres étaient désignés sous la qualification « de magistrats et dépositaires de la force publique ». Mais les tribunaux repoussèrent celle interprétation extensive des textes, se refusant à rien ajouter à la lettre de la loi (1).
Les membres des assemblées se trouvaient ainsi dépourvus des garanties parüculières qui protégeaient les magistrats et autres bénéficiaires des arlicles 222 et suivants du Code pénal. Pour combler cette lacune, la loi du 25 mars 1822 décida, dans son article 6, que l’outrage fait publiquement, d'une manière quelconque à raison de leur fonction ou de leur qualité à un ou plusieurs membresdes Chambres, serait puni d'un emprisonnement de quinze jours à deux ans el d'une amende de 100 à 4.000 francs, ceux-e1 restant, quant aux outrages, non publiés sous l'empire du droit commun.
En 1848, la Chambre des pairs, et celle des députés ayant été remplacée par une Assemblée nationale, une législation nouvelle fut jugée nécessaire, à raison de la caducité de la loi de 1822.
Celle-ci devenait, en effet, manifestement inapplicable aux membres d'une assemblée unique, nommée dans un autre esprit, sur d'autres bases etavec des attributions différentes. Aussi fut-on amené par la loi du 11 août 1848 à punir d’un emprisonnement de 15 jours
à deux ans et d'une amende de 100 à 4.000 francs,
(1) Cass. crim., rej., 20 octobre 1820, Bulletin des arrèls de Cass.
De CHAPITRE Ill
« l'outrage fait publiquement, à raison de leur fonction ou qualité, à un ou plusieurs membres de l'assemblée ». En 1852 le changement de régime entraîna l'abrogation lacite de celte législation et depuis, aucune disposition spéciale ne réprime l’outrage adressé aux sénateurs et députés. La seule question, qui puisse donc se poser aujourd'hui à leur égard, est de savoir s'ils sont ou non compris dans l'une des catégories de personnes énumérées par les articles 222 et suivants du Code pénal. Sans doute, ils ne sont ni agents de l'autorité, m magistrats de l'ordre administratif ou judiciaire sauf, dans le cas où 1ls siègent comme membres de la Haute Cour, hypothèse que nous examinerons plus loin. Maïs, ne pourraient-ils pas être considérés comme des citoyens chargés d'un ministère de service public el, à ce ütre,avoir droit à la protection de l’article 224? Les travaux préparatoires de la loi du 13 mai 1863 ne nous fournissent aucun élément pour décider si on a entendu les viser dans la disposition nouvelle ajoutée à l'article 22%. Et celle réforme qui, nous l'avons vu, s’est proposé un but restreint et limilé, ne paraît pas avoir eu de portée aussi générale que celle qui aurait consisté à élablir pour les membres des assemblées législatives un régime nouveau de protection contre l'outrage. Dans ces condilions, et pour donner au problème une portée plus générale, demandons-nous, si les fonctions de législateur constituent un ministère de service public.
Une première constatation s'impose : c'es que les
assemblées législatives, prises dans leur ensemble, conslituent un service publie : la législation est, en effet, un besoin essentiel de la société et de l'Etat modernes qui, au même litre que l'instruction, la police, elc...,correspond à une fonction essentielle de l'Etat.Et les assemblées législatives qui sont investies par la souverainelé nationale du pouvoir de faire les lois doivent êlre nécessairement considérées comme remplissant un service public. Mais, c’est là un service public d'une nature toute particulière, car si les Chambres sont manifestement inveslies de la puissance publique, 1l semble bien qu'aucun de leurs membres pris individuellement ne soil pourvu d'aucune mission, ni délégalion spéciale el ne puisse être considéré comme détenant une portion quelconque de l'autorité ou de la puissance publique. |
Le député n'est rien, la Chambre est tout ; telle pourrait être,au point de vue qui nous occupe,la conception extrême et absolument tranchée qui différencie la fonction du membre de l'Assemblée législative avec la fonction de l’organe lui-même.
Les sénateurs el les députés n’exercent donc,en principe, aucun ministère de service public.
C'est en vain que l’on objecterait,à l'encontre de cette solution,que les sénateurs et les députés étant des fonctionnaires publics aux termes de l’article 177 du Code pénal, relatif à la corruplion, doivent nécessairement
être considérés comme des citoyens chargés d'un mi-
54 CHAPITRE Ill
nistère de service publie, puisque ces deux expressions, dirait-on, embrassent la même calégorie de personnes.
Certains arrêts de cassation ont, en effet, déclaré applicables, d'abord aux conseillers municipaux (1), ensuile aux membres du Parlement (2), les disposilions de l'article 177,$ 1°. Mais celte jurisprudence se fonde expressément sur ce que le terme de « fonctionnaires publies » a élé employé, par le dit article, dans son sens le plus général. D'après les arrêls précités, 1l viserait non seulement les ciloyens revêtus à un degré quelconque d’une porlion de la puissance publique, mais encore ceux qui, inveslis d'un mandat public, soit par une élection régulière, soit par une délégation du pouvoir exécutif, puisent dans ce mandat le droit de coucourir à la gestion des affaires de l'Etat, du département et de la commune. Il ne nous paraît donc pas possible d'identifier ces deux expressions : fonctionnaires publics et citoyens chargés d'un ministère de service public, expression dont l’une à une signification aussi large tandis que l'autre, nous l'avons démontré, doit être rebelle à toute interprétation extensive.
Nous pensons, d'ailleurs, qu'en appliquant aux membres du Parlement les dispositions du paragraphe 1* de l’arucle 177, la Cour suprême a fait fausse
roule. Sans doute, comme l'a fait remarquer l'avocat
HINCASS 20EmMAMSSC, D'ART 1288 (2) Cass., 24 février 1893, D. P. 93.1.393, S, 93.1,217,
général Baudouin dans le réquisitoire qu'il a prononcé dans l'affaire de Lesseps (1),au moment où l'article 177 a été rendu, la constitution de l’an VIT était en vigueur, el sous l'empire de cette constitution le législateur ne faisait aucune différence entre les sénateurs, les députés et les fonctionnaires publics, parce qu'alors, la nomination des membres du Parlement, des conseillers généraux ou municipaux dépendait plus ou moins du pouvoir exécutif (2). Mais, quand tel fait constitue une infraction à la loi pénale parce que celui qui l’a commis est revêtu d'une certaine qualité, c’est au moment même où le prétendu délit est commis qu'il faut se placer pour décider si son auteur est bien revêtu de la qualité exigée par la loi. Or, nous ne sommes plus sous le régime de la constitution de l’an VIII, mais sous celui de la loi du 30 novembre 1875 dont l'article 8 disüingue le député du fonctionnaire public. A notre sens il faut donc admettre que cette dernière disposition législative, a implicitement modifié la portée de l’article 177 dont la signification primitive n'est plus en rapport avec la situation actuelle, de même qu'une loi peut être lacitement abrogée par une loi plus récente quand leurs dispositions respectives se trouvent en opposition.
Admettre que les sénateurs et les députés, organes du pouvoir législatif peuvent actuellement constituer
(4) Cf, Garçon, Code pénal annoté, sous l’article 177, n0 21, (2) Cf. Garçon, Code pénal annoté, sous l’article 177, n° 87.
des fonctionnaires administratifs (car l'article 177, S1*, ne parle expressément que de fonctionnaires administratifs ou judiciaires), c'est, en effet, méconnaître le principe de la séparation des trois pouvoirs, législatif, judiciaire elexéeulif, qui forme le fondement même de notre droit publie ; c'est oublier que la distinetion faite dans le langage usuel entre les sénateurs et députés el les fonctionnaires à élé maintes fois consacrée dans nos lois : dans celle du 25 mars 1822 sur les délits de presse (art. 6) ; du 3 novembre 1875 sur l'élection des députés (art. 8,10 et 11) ; celle du 27 juin (886,sur les membres des familles ayant régné en France (art. #) ; dans le Code pénal même dont les articles 127 à 131 s'occupent de « lempiétement des autorités judiciaires et administralives » et punissent les magistrats de l'ordre administraif « qui se seront immiscés dans l'exercice du pouvoir législatif; enfin dans la loi du # juillet 1889 qui a ajouté à l'article 177 un paragraphe spécial, visant les citoyens inveslis d'un mandat électif parce que,disait M. Rodat, rapporteur de cette loi à la Chambre: « 1l suffit de lire l'arüicle 177 pour se convaincre que certaines de ses dispositions ne peuvent s'appliquer aux personnes investies d’un mandat électif (1). » Et à un autre moment, répondant à M. de la Balie, qui avait proposé de punir : «tout citoyen investi d'un mandat électif qui aura agréé des offres pour émettre une note ou s’en abstenir.. »
(1) D. P. 1890.4.56, note 1, col, 3.
CITOYENS INVESTIS D'UN MANDAT ÉLECTIF à
l'honorable rapporteur ajoutait : « Les auteurs des dispositions qui vous sont soumises ont étendu aux mandataires élus la disposition de l'article 111 qui vise le fonctionnaire ou l'agent qui se sera abstenu de faire un acte qui rentrait dans l’ordre de ses devoirs. Rien de plus simple et de plus juste en ce qui concerne le foncüonnaire qui a des obligations déterminées, résultant de ses fonctions et qu’il ne peut négliger sans manquer au devoir. Mais la situation du sénateur, du député, du conseiller général est-elle la même? Ils ne détiennent aucune parcelle de l'autorité publique.
« Est-il admissible que l’on recherche le motif déterminant d'une absteution dans un scrutin ? Si l’on concède cela, il faudra aussi autoriser la recherche des motifs qui l'ont amené à voter dans un sens plutôt que dans l’autre ; cette inquisition des intentions nous paraît dangereuse et impraticable {1}. » La Chambre qui a suivi l'opinion de son rapporteur et n’a pas adopté l'amendement de M. de la Batie, a manifesté, de cette façon, sa volonté bien arrêtée de ne pas confondre un de ses membres avec un fonctionnaire public. Et c’est également en ce sens que se prononce la presque unanimité de la doctrine (2).
Ni fonctionnaires, ni surtout citoyens chargés du
(2) Garçon, Code pénal annoté, sous l’article 477, n°° 20 et suiv.; Garraud, Traité théorique et pratique de droit pénal français, 2° édit., t, IV, n° 1145 et 1178 ; Desjardins, Revue critique, 1888, p. 1.
ministère d’un service public, les députés et sénateurs ne peuvent donc invoquer en leur seule qualité la protection contre l’outrage de l’article 224 du Code pénal.
Tel est l'avis de la Cour de cassation qui, dans ses arrêts des 16 et 25 juillet 1908 (1), les seuls que nous ayons pu découvrir en celte matière, décide que les membres des assemblées législatives ne rentrent pas dans la catégorie des citoyens chargés d'un service public.
Ces arrêts, 1l est vrai, ne concernent expressément que l’article 34 de la loi de 1905 ; mais en présence de l'identité de signification que nous avons déjà signalée entre les expressions de cel article et celle employée par l’article 224, l'interprétation de la Cour suprême acquiert une portée générale qui nous paraît bien correspondre à la réalité juridique.
Faut-il aller plus loin et refuser même aux députés el sénateurs inveslis accidentellement et temporairement d’une mission ou d’une délégation particulière, la qualité de ciloyen chargé d’un ministère de service public ?
Les décisions judiciaires font sur ce point totalement défaut ; mais il existe relativement aux conseillers généraux el municipaux, ainsi que nous le verrons plus loin, une jurisprudence constante et bien établie qui
accorde ce caractère aux conseillers qui sont pourvus
(1) D. P. 90,4,57, note 1, col, "4,
accidentellement d’une mission ou d'une délégation spéciale. Il à été jugé notamment que le conseiller municipal nommé membre d'une commission el convoqué par le maire remplit, aux opérations de celle commission, un ministère de service public (1). Les mêmes solulions nous paraissent devoir être données quand il s'agit de députés et de sénateurs. Et en procédant par assimilaton, nous allons essayer d'établir une liste non poini Himitalive, mais simplement indicatrice des sénateurs et des députés qui exceplionnellement ont droit à la protection que le Code pénal établit contre l'oulrage dans
ses articles 222 et suivants.
À. — Membres du Parlement qui doivent élre considérés
comme des magistrals.
Lorsque le Sénat se constitue en Haute Cour de jusice, ses membres dépouillent leur qualité de législateurs pour revêtir celle de magistrats de l’ordre judiciaire. A ce titre, ils rentrent dans la catégorie des magistrals spécialement protégés contre l'outrage par les articles 222 et 223 et peuvent, en conséquence, se prévaloir de leurs dispositions. Cette solulion, qui n’a jamais élé sérieusement contestée en doctrine, a élé maintes
fois consacrée dans la pratique (2).
(1) Bourges, 24 décembre 1885 ; La Loi du 17 février 1886. (2) Cf. Garçon, op. cil., sous 222 et sq., n° 395.
B. — Membres des assemblées législatives qui peuvent étre
considérés comme des ciloyens chargés d'un service public.
Les présidents du Sénat et de la Chambre des députés. — Leur rôle, en effet, ne se borne pas à diriger les débats parlementaires, à faire respecter la discipline que les assemblées se sont elles-mêmes imposée; ils sont en outre « chargés » par l’article 5 de la loi du 22 juillet 1879 : « de veiller à la sûreté intérieure et extérieure de l'assemblée qu'ils président ; à cet effet, ils ont le droit de requérir la force armée et toutes les autorités dont ils jugent le concours nécessaire. »
Il est évident que ce droit de réquisilion suppose que celui qui l’exerce est investi d'une délégation de la puissance publique et remplit, par conséquent, un ministère de service public. Aussi faut-il décider que les dispositions de l’article 22% sont pleinement applicables aux présidents des deux Chambres.
Les vice-présidents. — La même solution doit être donnée en ce qui concerne les vice-présidents, mais seulement lorsqu'en l'absence ou par empêéchement du président, ils exercent réellement les fonctions de ce dernier. En dehors de cette hypothèse, ils ne sont, en effet, revêtus que de leur simple qualité de députés ou de sénateurs.
Les questeurs. -- Le président peut, aux termes de l’arliele 3 de la loi du 22 juillet 1879, déléguer son droit
de réquisition aux questeurs. Dans ce cas nous estimons
que ces derniers doivent être considérés comme des citoyens investis d’un ministère de service public. |
Mais, en principe, les questeurs ne sauraient invoquer cette qualité : ils ne sont, en effet, chargés que de la comptabilité, de l'ordonnancement des dépenses et de régler certaines questions d'ordre administratif et intérieur ; ils ne gèrent que les intérêts privés des Chambres qui les ont élus et ne sont investis d'aucune délégation de la puissance publique.
Membres des commissions d'enquête. — Les Chambres désignent un certain nombre de leurs membres qu'elles répartissent en commissions dont la fonclion essentielle est de procéder à l'étude approfondie des projets où propositions de lois et des motions qui seront soumis à leurs suffrages.
Ces commissions sont, en général, constituées pour un laps de temps délerminé ; cerlaines n’ont qu'une durée mensuelle ; d’autres, au contraire,ne sont nommées qu'exceptionnellement et subsistent tant que la loi qu'elles ont été chargées d'étudier n’a pas été définitivement adoptée ourejelée parle Parlement.Elles prennent alors le nom de « grandes commissions » dont la plus importante est celle du budget.
Sans doute, on ne saurait prétendre que le seul fait de participer aux travaux de ces commissions entraîne cette conséquence d'étendre aux sénateurs et aux députés l'application des articles 222 et suivants du Code
pénal. Mais il existe, cependant,cerlaines comnussions
d'une nature loute particulière dont nous revendiquons pour leurs membres la qualité de citoyens chargés d'un ministère de service public : ce sont les commissions d'enquêtes (1). Les enquêtes parlementaires sont les investigations auxquelles une assemblée procède ellemême par l'intermédiaire de membres qu’elle désigne, avec un mandat déterminé.
Le droit de procéder à ces enquêtes n'a jamais élé inscrit dans nos lois ni dans notre constitution, mais
océnéraux attribués aux repré-
il découle des pouvoirs g
senlants de la nation et n'a d’ailleurs jamais été sérieusement contesté.
Ces enquêtes peuvent porter sur toutes les questions intéressant le pays, et lorsque l'une d'elles a élé ordonnée, les membres de la commission ne doivent négliger aucun moyen d'investigalion pour faire éclater la vérité. À cel effet, les commissaires enquêteurs convoqueront et entendront les témoins ; recueilleront les avis des personnes dont la compétence n’est pas discu-
tée ; réclameront du gouvernement la communication
(1) Parmi les plus connues : enquête sur les causes de l'insurreclion du 18 mars, résolution du 13 juin 1871. Enquête sur le régime des chemins de fer, ordonnée par le Sénat le 4 août 1876. Enquête ayant le même objet, ordonnée par la Chambre le 1°" mars 1877.
Enquête sur la crise industrielle, ordonnée par la Chambre le 2 février 1884. Depuis, les résolutions ordonnant des enquêtes se sont multipliées au Sénet et à la Chambre des députés. Onse souvient notamment des enquêtes sur la marine, ordonnées ces dernières années, à la suite des désastres répétés et de sinistre mémoire dont notre marine a été victime.
de loutes pièces administratives ou judiciaires (1) ; pourront requérir, et obtenir le concours d'un juge d'instruction ; assisteront même s'ils Je jugent utile aux opérations judiciaires (2), et se transporteront enfin sur les lieux où les faits soumis à l'enquête se seront passés, à moins qu'ils ne préfèrent y déléguer une sous-commission qui leur rendra compte de ses diligences (3). À ces diverses opérations les commissaires enquêteurs procèdent non pas évidemment en vertu de leur simple qualité de sénateurs ou de députés, mais bien en vertu du mandat qui leur a été confié par l’une des deux Chambres, mandat dont l'exécution ne serait pas possible si celui qui en est chargé n'était pas également investi d’une parcelle de la puissance publique. Aussi nous pensons que les membres des assemblées législatives qui font partie des commissions d'enquête parlementaires, doivent être considérés dans l'exercice de ces fonctions comme des ciloyens chargés d’un ministère de
service public.
(1) La commission d'enquête sur les actes du gouvernement de la défense nationale et de l'insurrection du 18 mars a réclamé et obtenu la communication de dossiers judiciaires ainsi que les procèsverbaux saisis par ordre du parquet.
(2) Le 10 décembre 1892, la commission d'enquête sur le Panama a désigné ses délégués qu'elle a chargés d'assister à l'inventaire des papiers du baron de Reinach lors de la levée des scellés.
(3) La commission d'enquête sur les actes du gouvernement de la défense nationale (1871 à 1873), la commission d'enquête sur le régime pénitentiaire (1873),la commission générale de 1877 ont envoyé des sous-commissions en province et même délégué certains de leurs membres pour procéder à des enquêtes personnelles. Il en a notamment été ainsi, ces dernières années dans les enquêtes sur la marine.
64 CHAPITRE Iil
Peut-être aussi serait-on tenté de voir dans les commissions d'enquête des tribunaux soit de l’ordre judiciaire, soit de l’ordre administralif et dans les commissaires des magistrats. Mais, à notre sens, le principe de la séparation des pouvoirs interdit cette assimilation qui rencontre en outre une objection irréductible dans ce fait que contrairement aux tribunaux, les commissions d’enquêe ne prennent pas de décisions, ne prononcent pas de jugements (1).
La question importe d’ailleurs peu dans la matière qui nous occupe, puisque dans l’un et l’autre cas, les commissaires enquêteurs pourront invoquer là protection du Code pénal contre les outrages dont ils pour-
raient être l’objet.
SECTION II, — Les conseillers généraux, d'arrondissement et municipaux.
Les conseillers généraux, d'arrondissement et municipaux ne sont pas comme les sénateurs et députés expressément désignés dans les dispositions de la loi sur la presse, relatives à la répression des injures et des diffamations.
Nous aurons donc à solutionner à leur égard une double question :
lo Sont-ils des citoyens chargés d'un ministère de
(1) Trib. Blaye, 21 mars 1878; C. Bordeaux, 26 juillet 1878, S. 58.2.295:
service public aux termes de l’article 224 du Code pénal?
2° Et doivent-ils être rangés parmi les ciloyens visés dans l’article 31 de la loi du 29 Juillet 1881 ?
À la première question nous ne saurions répondre autrement que par la négative ; nous avons, en effet, refusé aux membres des assemblées législatives la qualité decitoyens chargés d’un ministère de service publie; il n'existe aucune raison particulière d’en décider autrement pour les membres des assemblées départementales, d'arrondissement el communales qui s'occupent d'intérêts évidemment moins généraux que les députés et les sénateurs.
Tel est l'avis de la doctrine (1).
En jurisprudence, la Cour de cassation n’a pas eu à se prononcer, mais la plupart des Cours d'appel ont également adopté cette manière de voir, Cependant, certaines décisions Judiciaires s'écartent de l'opinion générale ; et c'est ainsi que la Cour de Lyon a décidé, dans son arrêt du 27 novembre 1990 (2), que les conseillers municipaux sont des citoyens chargés d’un ministère de service publie. Cet arrêt est motivé par l’argumentation suivante dont se servent généralement ceux qui sont parlisans de faire aux conseillers municipaux l'application de l’article 224 du Code pénal :
(1) Fabreguettes, op. cil., &. I, p. 540, note ; Barbier, Code expliqué de la presse, &. I, n° 655.
(2) Droit du 29 décembre 1900 ; Loi du 19 décembre 1900.
« Considérant, dit la Cour de Lyon, que les conseillers municipaux, investis par le suffrage des électeurs du mandat de pourvoir à tous les services de la commune, d'administrer ses biens, de régler son budget, et, en outre, chargés de diverses attributions, dépendant des services généraux de l'administration départementale, remplissent manifestement des fonctions qui les font participer à des services publics ; que, même dans certaines des attributions qui leur sont conférées par la loi du 5 avril 1884, leur autorité est directe et décigive ; qu'en conséquence, les membres de ces conseils ont qualité pour être protégés par les dispositions de l’article 224 ;
« Que s’il a pu être contesté antérieurement à la loi du 29 juillet 1881 que la disposition législative précitée fût applicable aux conseillers municipaux, cette opinion ne saurait être admise sous l'empire de la loi nouvelle ; qu'en effet, cette loi ne visant dans son article 31 que les outrages commis par la voie de la presse ou de la parole, ayant le caractère d’injures publiques, a nécessairement placé sous l’empire des règles du droit commun les outrages d’une autre nature, tels que ceux commis par gestes, pour ne pas rendre ces outrages indemnes de toute répression quand ils ont élé adressés à des conseillers municipaux comme à des citoyens revêtus d’un mandat public ; qu'un pareil abandon n’est jamais entré dans la pensée du législateur ;
« Considérant, au surplus, que l'exclusion des mem-
bres des conseils municipaux de la protection légale en celle matière, s'expliquerait d'autant moins dans l'état actuel de la législation que la loi du 5 avril 1884 a proclamé, dans son article 54, la publicité des séances des conseils municipaux ; qu'il convient done d'étendre l'application de l’article 224 aux membres de ces assemblées comme aux autres citoyens chargés d’un ministère de service public, pour les mettre à l'abri des interpellations et des inveclives d’une nature outrageante, auxquelles les expose davantage,dans l’accomplissement de leur mandat,la présence d’un auditoire peu disposé parfois à observer le silence et la réserve nécessaire... »
Ce dernier argument tiré de la publicité des séances des conseils municipaux établie par la loi du 5 avril 1884 ne saurait être pris en considération.
La loi municipale est, en effet, postérieure à la rédaction de l’article 224 dont elle n’a pas modifié le texte ; et l’on ne voit pas, dans ces conditions, comment elle aurait pu changer le sens ou la portée de celte disposition législative. La loi de 1884 fournit d’ailleurs les remèdes aux dangers que pourrait faire naître cette publicité en donnant au maire ou au président du conseil le pouvoir absolu de faire arrêter ou expulser quiconque trouble l’ordre (art. 33 de la loi de 1884).
La Cour de Lyon n’est guère plus heureuse quand elle prétend tirer du silence de la loi du 29 juillet 1881 relativement à l’outrage, celte conséquence que les
conseillers municipaux sont évidemment visés par l’aru-
68 CHAPITRE JII
cle 224 du Code pénal. Il n’est pas douteux, dit-elle en substance, que l’article 31 de cette loi protège contre les injures et les diffamations les conseillers municipaux ; or, s'ils n'avaient déjà pu invoquer en leur faveur les dispositions de l’article 224, l'article 31 les aurait également protégés contre l’outrage, « un pareil abandon n'étant jamais entré dans la pensée du législateur ».
La rédaction de ce considérant laisse supposer que ses auteurs ont voulu méconnaitre l'esprit même de la loi du 29 juillet 1881 etles circonstances dans lesquelles elle a été votée. Cette loi, il ne faut pas l'oublier, est avant tout une loi sur la presse.
Les seuls délits qu’elle ait visés, ce sont ceux commis par l'écriture rendue publique ou la presse,et par la parole dans les réunions ou assemblées publiques, endroits où les citoyensusent avec plus ou moins d’acrimonie, d'une façon plus ou moins injurieuse, de leur droit de libre parole. Le législateur de 1881 n’a donc entendu réprimer que des délits exceplionnels et spéciaux ; à aucun moment, il n’a songé à leur adjoindre l'outrage, délit de droit commun, parce que la répression de ce dernier ne rentre pas dans le cadre d’une loi sur la presse. Il n’avait pas à se demander, en établissant l’article 31,s1 les citoyens qu'il y nommail étaient protégés ou non par les dispositions du Code pénal relatives à l'outrage. Et cette question, rien, ni dans l'exposé des motifs, n1 dans les (travaux préparaloires de cette loi,
ne semble indiquer qu'il l'ait en effet posée, Dans ces
conditions, on peut se demander sur quoi la Cour de Lyon se base pour affirmer contre Loute vraisemblance que la loi de 1881 aurait protégé les conseillers municipaux contre l'outrage s'ils ne l'avaient été déjà par l'arlicle 224 du Code pénal.
Reste, maintenant, l'argument principal où l'arrêt précilé soutient que les conseillers municipaux sont visés dans l’arlicle 224 parce qu'ils « participent à des services publics et que, même dans certaines des altribulions qui leur sont conférées par la loi de 1884, leur autorilé est directe et décisive ».
La Cour fait évidemment allusion dans cette dernière proposition, aux délibérations que peuvent prendre les conseils municipaux sur certaines queslions relatives à l'administration de la commune, délibérations qui, étant exéculoires par elles-mêmes et sans aucune approbalion préfectorale (1), supposent que leurs auteurs sont inveslis d’une parcelle de la puissance publique. Mais il faut remarquer que cette autorité n'appartient pas aux conseillers municipaux pris individuellement et que seule l'assemblée municipale, en tant que corps constitué, en est investie.
Cette distinction, que nous avons déjà faite quand
(4) La loi de 1884, s'inspirant à cet égard de la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux, a accordé, en principe, au conseil municipal le droit de régler définitivement les affaires de la commune par des délibérations exécutoires par elles-mêmes. Il en résulte que ces délibérations, qui autrefois élaient une exception, sont devenues la
règle générale,
nous avons parlé des sénateurs et députés, paraît avoir échappé à la Cour de Lyon quand elle affirme que les conseillers municipaux ont « une aulorité directe el décisive ». Et non seulement ils ne sont investis d’aucune délégation de la puissance publique, mais encore ils ne nous semblent même pas participer à des services publics. Les fonctions de conseiller municipal consistent en effet, d’après la loi de 1884, à prendre part aux délibérations et à voter sur les questions qui intéressent la commune; à formuler auprès de l'administration supérieure des avis, des réclamations, des vœux ; à procéder à l'élection du maire, des adjoints, des délégués sénatoriaux, des membres des commissions administratives des hospices, des bureaux de bienfaisance, ete. Il semble donc, contrairement à l'opinion de la Cour de Lyon, mais conformément à celles de Nancy (1) et de Douai (2), que les conseillers municipaux, bien qu'un intérêt public s'attache à leurs fonctions, « ne représentent, en réalité, que les intérêts privés de la commune et ne peuvent être assimilés à des fonctionnaires publics ni à des citoyens chargés momentanément d’un ministère de service public. »
Mais tout en refusant cette qualité aux conseillers municipaux en général, les arrêts précités prennent soin d'indiquer qu'il en serait autrement si ceux-ci étaient accidentellement investis d’une magistrature ad-
(L)Nancy, 21 mars 1876, D. P.78.2.30.
(2) Douai, 17 décembre 1900, D. P. 1902.92.139.
ministrative ou chargés d'un service publie par délégaüon de la loi, du pouvoir exécutif ou de l'assemblée à laquelle ils appartiennent. Ils pourraient alors invoquer à leur profit les dispositions du Code pénal relatives à l’outrage, et c'est ainsi que la jurisprudence a fait application des articles 222 et 223 aux maires et aux adjoints qui sont des magistrats de l'ordre administalf(1);aux conseillers municipaux membres des commissions municipales chargées de la revision des listes électorales (2), magistrats de l'ordre judiciaire qui rendent de véritables jugements susceptibles d'appeldevant le juge de paix,et de l’article 224 au conseiller municipal membre de la commission des chemins (3), dans l’exercice de ces seules fonctions qui constituent en réalité un service public. La même solution devrait encore être donnée en faveur du conseiller municipal désigné par ses collègues pour être président ou membre d’un bureau électoral (4).
S'ils ne sont pas, en principe, des citoyens investis
d’un ministère de service public aux termes de l’arti-
cle 224 du Code pénal, tout le monde s'accorde au
(1) Cass., 20 décembre 1873, D. P. 74.1.392.
(2) Cf. Garçon, Code pénal annoté, sous les art. 222 et sq., n°* 316 et sq.
(3) Garçon, op. cit.,sous les art. 222, n° 549 et sq. ; Dalloz, Supp., Presse, 751-752.
(4) Fabreguettes, op. cit.
contraire pour décider que les conseillers généraux, d'arrondissement et municipaux sont des citoyens chargés d’un mandat ou d’un service public,temporaire ou permanent, au sens de l'article 31 de la loi sur la presse {1}. Sous l'empire de la loi de 1819, ils étaient déjà considérés comme des personnes ayant agi dans un caractère publie (2). Lors de la discussion de la loi du 29 juillet 1881, ils ont élé désignés comme devant être compris parmi les personnes énumérées dans l’article 31 de cette loi. Au Sénat, en effet, comme Jules Simon avait déposé, sur cel article, un amendement qui limilait son application aux imputations de faits condamnés par les lois de droit commun, M. Pelletan lui avait répondu: « M. Jules Simon met hors la loi tous les fonctionnaires. Que dis-je, les fonctionnaires ? tous les déposilaires de l’autorilé publique, tous les mandataires élus du suffrage universel, ...., tous les membres des conseils généraux, d'arrondissement et municipaux...» (3). Etl’amendement ne fut pas adopté. La jurisprudence s’est Loujours prononcée en ce sens : la Cour d'Amiens {#) a décidé : « que la Cour d'assises
était seule compétente pour connaître des imputations
(1) Cass., 20 novembre 1846, S. 47.1.132.
(2) Séance du 11 juillet 1881 ; Celliez et Le Senne, p.478.
(3) En ce sens : G. Le Poiltevin, Traité de la presse, t. If, p. 442 ; Fabreguettes, etc,
(4) Conf. en ce sens: Trib. Compiègne, 13 juin 1882, Le Droit, 18 juin 1882 ; Trib. Verdun, 30 juin 1882, Le Droit, 30 juillet 1882 ; Trib. Pau, D. 90.2.5% ; Trib. Havre, 20 déc. 1893, S. et P. 94.92.1409,
injurieuses ou diffamaloires dirigées par la voie de la presse contre un conseiller municipal à raison de ses fonctions. » La Cour de Nancy (1) déclare : « que le tribunal correctionnel est incompétent pour juger un déht de diffamation commis envers un conseiller général, et de nombreux tribunaux ont jugé de même (2).La Cour de cassation n’a pas encore été appelée à statuer sur celle question, mais il est probable qu'elle n’hésitera pas à consacrer celle jurisprudence déjà bien éla-
blie et parfaitement conforme à la volonté du législateur de 1881.
SECTION III. — Les délégués sénatoriaux.
Avant la loi du 29 juillet 1881 il avait été jugé que les délégués sénatoriaux dans l'exercice de leur mandat agissent « dan sun caractère public » (3) parce que, disait la Cour de cassation, « aucune assimilation ne saurait être établie entre les électeurs concourant à l'élection soit des corps délibérants, soit des députés, et les électeurs spécialement délégués pour procéder à l'élection des membres du Sénat ; que les premiers prennent part à l'élection en vertu d’un droit qui leur est propre, qui dérive de leur seule qualité de Français, habilitée de
certaines conditions d'âge et d'identité ; et, qu'il est
(1) Nancy, 18 août 1882, S. 84.2.196.
2) D., Rép., Suppl., Presse, 966 ; S. 84.2.195. (3) Riom, 17 mai 1876 ; Cass., 28 juillet 1876, D. P. 77.1.144,
vrai de dire que, pour agir en qualité de citoyens, ils n'en agissent pas moins comme simples particuliers ; que les seconds, au contraire, tiennent leur mandat non d’une disposition de la loi commune, mais d’une délégation toute personnelle, émanée des conseils municipaux appelés à délibérer spécialement à cet égard, et que l’accomplissement de ce mandat, qui touche à un intérêt pralique de premier ordre, dont la loi a pris soin d'assurer l'exécution par une sanction pénale, implique de la part de celui qui en est investi l’exercice au moins temporaire d'une fonction publique ». À fortiori, les mêmes raisons existent-elles aujourd'hui de décider que les délégués sénatoriaux sont justiciables de l’article 31 dela loi de 1881. La jurisprudence paraît adopter sans discussion cette manière de voir (1), que partage la grande majorité de la doctrine (2) et qui est parfaitement conforme à la conception juridique que nous nous faisons du délégué sénatorial et du ci-
toyen chargé d’un service et d’un mandat publics.
Faut-il décider que les délégués sénatoriaux sont également visés par l’article 224 du Code pénal en tant que citoyens chargés d’un ministère de service public?
En faveur de l’affirmative, on pourrait, peut-être,
(1) GC. Bourges, 17 août 1889, D, 91.2.81.
(2) Barbier, t. IT, n° 489 ; Fabreguettes, t. I, n° 1297 ; Carpentier, Rép., Diffamation, n° 808.
invoquer deux ordres d'idées. Le premier, c'est que la loi organique du 2 août 1875 sur l'élection des sénateurs punit d'une amende de 50 francs le délégué qui n'aura pas pris part à (ous les scrutins, ou étant em pêché, n'aura point averti le suppléant en temps utile (art. 18). En établissant cette pénalité, le législateur semble, en elfet, considérer que le délégué sénatorial remplit une fonction, non seulement plus importante que celles des députés etsénateurs,des conseillers généraux et municipaux, pour qui l’abstention dans un vote,aussi grave soitil,n entraîne aucune responsabilité pénale, mais encore absolument indispensable à l'administration de l'Etat, puisque c'est le seul cas dans notre législation où le fait de ne pas prendre part à un scrutin est réprimé par la loi pénale. Or, cette règle exceptionnelle, comment l'expliquer si l’on n'admet pas que les délégués sénatoriaux sont des citoyens chargés d'un ministère de service public, qui, au même titre que les fonctionnaires, sont punis lorsqu'ils ne remplissent pas les actes de leurs fonctions ? Le second argument serait tiré de l’article 8 de la loi du 9 décembre 1894, qui a modifié l’article 19 de la loi du 2 août 1875. Cette disposition législative réprime « toute tentative de corruption ou de contrainte par l’emploi des moyens énoncés dans les articles 177 et suivants du Code pénal, pour influencer le vote d’un électeur ou le déterminer à s'abstenir de voter ».
Si l’on se rappelle qu’un amendement conçu à peu
76 CHAPITRE Il
près dans les mêmes termes et visant l’ensemble des citoyens investis d’un mandat éleclif a été,comme nous l'avons déjà vu, proposé en 1889 aux suffrages de la Chambre des députés, el repoussé par elle parce qu'elle n’a pas voulu assimiler les fonctionnaires et les citoyens élus, on est amené tout naturellement et par voie de conséquence à décider que les délégués sénatoriaux doivent nécessairement êlre des fonctionnaires, puisqu'ils font l’objet de dispositions législatives que l’on a déclaré plus tard et en d’autres circonstances inapplicables aux citoyens qui seraient seulementinveslis d’un mandat élecüf !
On voit le défaut de ce raisonnement : c’est d’interpréter l’article 8 de la loi de 1884 d’après la loi du 4 juillet 1889 qui, étant postérieure à l’aricle 8 de la loi susvisée,ne peut avoir aucune influence sur l'interprétation de cette dernière disposilion.
D'autre part, la pénalité établie par l’article 18 de la loi de 1875 pourrait peut-être tout simplement s’expliquer par ce fait : qu'un délégué représente un certain nombre d'électeurs ; qu'il ne pourrait sans fausser les résullats de l'élection s'abstenir de voter, d’où la nécessité d'établir un système répressif, qui puisse rendre les abstentions aussi rares que possible.
Fondés ou non, ces arguments ne pourraient d’ailleurs constituer que des présomptlions en faveur de la thèse qui tend à faire des délégués sénaloriaux des ci-
toyens chargés d'un ministère de service public. Or ces
présomptons se heurtent à une objection irréductible. La condition nécessaire, indispensable pour remplir un ministère de service public,c’est,nous le savons, de détenir une parcelle quelconque de Ia puissance publique. Peut-on dire que les délégués sénaloriaux satisfont à cette condilion ?
Bien qu'à leurs fonctions s'attache un intérêt public incontestable, personne ne saurait soutenir que leur élection par le conseil municipal leur confère le moindre pouvoir, la moindre autorité sur leurs concitoyens el c'est pourquoi nous refuserons aux délégués sénatoriaux la qualité de citoyens chargés d’un ministère de service public et partant la protection de l’article 224 du Code pénal (1).
SECTION IV. — Les membres des chambres de commerce.
Les membres des chambres de commerce n'étant investis d'aucune fraction de la puissance publique ne sont évidemment pas protégés contre l'outrage par l'article 224 du Code pénal. Mais nous pensons qu'ils doivent être au contraire considérés comme des citoyens chargés d’un service ou d’un mandat public au sens de l'article 31 de la loi sur la presse. Les chambres de commerce se rattachent, en effet, intimement à l'organisation administrative de la France et constituent de
(1) Cass., 28 octobre 1885,S8, 86.141.436, D. 85.1.397.— Carpentier, Rép., t. XVII, Diffamalion, n° 855.
18 CHAPITRE lil
véritables établissements publics, bien que le décret du 3 septembre 1851 les qualifie seulement d'établissements d'utilité publique (1). Leurs attributions consistent d'après l’article 11 du décret précité : 1° à donner au gouvernement les avis et renseignements qui leur sont demandés sur les faits industriels et commerciaux ; 2° à présenter leurs vues sur les questions relatives aux moyens d'accroître la prospérité de l'industrie et du commerce ; aux améliorations à introduire dans toutes les branches de la législation commerciale, ete.
Il apparaît donc que ces assemblées participent dans une certaine mesure à l’action gouvernementale et que leurs membres remplissent un service ou mandat public temporaire (2). Nous ne croyons pas que la jurisprudence ait jamais eu à statuer sur l'application de l’article 31 aux membres de chambres de commerce ; mais la Cour de Dijon avail décidé le 13 août 1879 (3) qu'un de ceux-ci, chargé de lransmeltre au ministre, en qualité de rapporteur, l'avis de cette chambre sur un objet rentrant dans ses attributions agissait dans un caractère public. Il est vrai, d'autre part, que cette qualité a été refusée au président d’une chambre de commerce fran-
çaise élablie à l'étranger ; mais il faut remarquer que
(1) Cf. en ce sens, Garçon, op. cil., sous les articles 222 et sq., nes 547 et 548,
(2) En ce sens : Barbier, t. II, n° 499 ; G. Le Poittevin, €. If, p. 457.
(3) Cass., 23 août 1900, aff. Delpierre, Passien et autres, Bulletin criminel, 1900, n° 279.
ces assemblées ne constituent à l'étranger que de simples associations privées, qui, malgré les services qu'elles peuvent rendre à nos nationaux et à nos co mmerçants, sont, cependant, dépourvues aux yeux de
la loi française de toute existence juridique (1).
SECTION V. — Les membres du conseil supérieur de l'instruction publique.
Le conseil supérieur de l'instruction publique comprend 57 membres dont 43 sont élus par le corps enseignant.
En dehors de ses fonctions administratives et pédagogiques, il est, en outre, investi de cerlaines attributions disciplinaires qui font de lui un véritable tribunal administralif. En effet ,aux termes de l’article 7 de la loi du 27 février 1880, « il statue en appel et en dernier ressort sur les jugements rendus par les conseils académiques, en malière contentieuse ou disciplinaire ». Les membres du conseil supérieur de l'instruction publique sont donc de véritables magistrats de l’ordre administratif qui pourront en cette qualité invoquer contre l’outrage la protection des articles 222 et 223 du Code pénal, et, à fortiori, contre l’injure et la diffamation, celle des articles 31 et 33 de la loi du 29 juillet 1881.
Les mêmes solutions nous paraissent devoir être don-
nées relativement aux membres des conseils académi-
(A) Dijon, 13 août 1879, S. 80.2.38, D. 81.1.142.
ques qui « sont saisis par le ministre ou le recteur des affaires contentieuses et disciplinaires qui concernent l'enseignement secondaire ou supérieur, public ou libre ; ils instruisent et prononcent sauf recours au conseil supérieur les décisions el les peines à appliquer » (art. 11 de la loi du 27 février 1880).
A notre connaissance il n'existe aucune décision judiciaire sur ce point spécial qui ne paraît non plus avoir
donné lieu à aucune discussion doctrinale.
SECTION VI. — Les membres du conseil supérieur du travail.
Le conseil supérieur du travail, qui a été institué par le décret organique du 1° septembre 1899,modifié par les décrets des 3 août 1900, 23 mars 1902 et 14 mars 1903, est, comme on sait, composé de 67 membres, tous élus à l'exception de deux ; 27 membres sont nommés par les patrons, 27 par les ouvriers ; 3 sénateurs élus par le Sénat ; 5 députés par la Chambre ; membre de la chambre de commerce de Paris désigné par cette chambre ; ! membre du comité fédéral des bourses du travail élu par les bourses du travail adhérentes et 2 membres choisis par le ministre parmi les membres de l’Institut et les professeurs à l'Université de Paris.
Le conseil étudie à la demande du ministre les conditions du travail, la condition des travailleurs, les rap-
ports entre patrons et ouvriers. Il prend connaissance
CITOYENS INVESTIS D'UN MANDAT ÉLECTIF sl
des documents et stalistiques fournis par l'Office du travail, qui doivent servir de base à ses travaux, demande des compléments d'enquête, provoque les témoignages écrits ou oraux des personnes compétentes, et fait ressortir les faits qu'il à observés, les abus qu'il a constatés, les réformes que l'enquête indique comme efficaces. Il peut aussi,à la demande du ministre, déposer entre ses mains un rapport sur les causes et circonstances d’une grève ou d’une coalition patronale.
Ces fonctions ne dénotent évidemment pas chez ceux qui les exercent une délégation de la puissance publique et les membres du conseil supérieur du travail ne sont certainement pas protégés contre l’outrage par l’article 224 du Code pénal. Mais 1ls paraissent, au contraire, devoir être rangés relalivement aux injures et aux diffamalions parmi les citoyens chargés d’un service ou d'un mandat public. En éclairant le gouvernement de leurs avis, en lui demandant d'opérer telles réformes, en effectuant telles enquêtes dont ils porteront les conclusions à sa connaissance afin qu'il puisse prendre toutes mesures utiles pour réprimer les faits soumis à l'enquête ou en éviter le retour à l'avenir, 1ls participent réellement à l'administration générale de l'Etat. Nous ne croyons pas que les tribunaux aient été appelés à statuer sur cette question.
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SECTION VII, — Les membres des commissions administratives des hospices et des bureaux de bienfaisance
Les commissions administratives des hospices ethôpitaux et celles des bureaux de bienfaisance sont composées du maire et de six membrés, dont deux sont élus par le conseil municipal (art. 1° de la loi du 21 mai 1873 modifiée par celle du 5 août 1879).
Personne ne songerait à soutenir que les membres de ces commissions sont inveslis à un degré quelconque d’ane délégation de la puissance publique et qu'ils sont des citoyens chargés d’un ministère de service public, aux termes de l’article 224 du Code pénal ou 34 de la loi du 9 décembre 1905 (1) (2).
On discute, au contraire, sur le point de savoir s'ils doivent être considérés comme des ciloyens chargés d’un service ou d'un mandat public au sens de l’article 31 de la loi sur la presse et si, en conséquence, les diffamations qui leur sont adressées dans l'exercice de leurs fonctions sont de la compétence de la Cour d'assises.
Sous l'empire de la loi du 17 mai 1819, la Cour de
cassation avait, à plusieurs reprises, décidé que les
(1) Nous avons déjà démontré suprä que les expressions employées par les articles 224 du Code pénal et 3% de la loi de 1905 avaient une signification el une portée identiques.
(2) Cass., 16 juillet 1908, D. 09.1.221 ; C. Nancy, 2 juillet 1907, D. 08.141.145 ; GC. Chambéry, 21 mai 1908, D. 08.1.228.
administrateurs des hospices et des bureaux de bienfaisance ne devaient pas être considérés comme des agents où des dépositaires de l'autorité (1). Et depuis la loi de 1881, elle a maintenu sa jurisprudence antérieure el continue à juger (2) que les propos diffamaloires tenus contre les membres des commissions susvisées el les injures qui leur sont adressées sont de la compétence du tribunal correctionnel à l'exclusion de la Cour d'assises, parce que ces administrateurs seraient, en réalité, chargés par l'administration municipale non d’un mandat publie, mais d’un mandat privé. À cette opinion, on ne trouvera rien à objecter, si l'on admet avec la Cour de cassation que la qualité de citoyen chargé d’un service ou d’un mandat public ne peut, comme celle de citoyen chargé d’un ministère de service public, appartenir qu’à celui seulement qui est investi dans une mesure quelconque d'une fraction de la puissance publique.
Mais, si l’on se rappelle que, pour être fidèle au texte de l’article 31 de la loi sur la presse et à l'esprit qui l’a inspiré, il faut interpréter dans le sens le plus large
celte disposition législative qui n’exige pas le moins du
(4) Cass., 27 novembre 1840, S. 41.1.137 ; 23 mai 1862, S. 62.1. 4000, D. 62.1.392 ; 146 mars 1872, D. P. 72.1.169 ; Voy. égal. Trib. Lyon, 2 mars 1875, J. de droit crim., 1875, 97.76, n° 32.
(2) Cass., 27 février 4885, S. 85.1.285, D. 85.1.379 ; 20 juillet 1893, S.etP. 95.1.302 ; Bordeaux, 15 mai 1885, S.86.2.108; Bourges, 31 mai 1888, D. 90.2.31 ; Lois nouvelles, 1888, p. 128 ; Nancy, ? juillet 1907, S. 07.2.316. — Fabreguettes, t. I, 475 ; Dutruc, n° 227.
monde, pour que la Cour d'assises soit compétente, que celui qui se prétend diffämé soit revêtu d'une portion de l'autorité publique et qui doit s'appliquer à toute personne qui gère, administre ou contrôle la chose publique ou les intérêts publics en général (1), l'opinion de la Cour suprême apparaît des plus discutables.
Quel est, en effet, le rôle de ces administrateurs ? En ce qui concerne les membres des commissions des bureaux de bienfaisance, le tribunal des Sables-d'Olonne le définit ainsi : « Leur rôle consiste à faire distribuer à domicile des secours aux indigents, sans distinction de culle ou de catégories ; à faire soigner au sein de leur famille des pauvres malades ou infirmes, après avoir enquêté au besoin pour constater l'indigence ; à juger si les motifs qui ont fait admettre un indigent au secours n'existent plus ; si les pauvres abusent des secours qu'ils reçoivent, s'il y a lieu de les en priver ; ainsi les bureaux de bienfaisance décident librement de ce qui est l'objet même de l'institulion. »
Et le tribunal en conclut que les administrateurs des bureaux de bienfaisance sont bien des citoyens chargés d’un mandat public aux termes de l’article 31 de la loi sur la presse (2), qualité qui leur a été également re-
connue par un arrêt récent de la Cour d'Agen (3).
(1) CE. motifs de l'arrêt de la Cour de Toulouse du 5 juin 1 884, S. 84.2,143.
2) Cour d'Agen, 14 mars 1907, S. 07.2.96.
3) Trib, des Sables-d'Olonne, 31 décembre 1903, S. 04.2.180.
Nous ne pouvons qu'applaudir à ces décisions ; mais nous ne saurions cependant admettre la disünction qu'elles établissent entre les membres des commissions des bureaux de bienfaisance et ceux des commissions des hospices, distinction qui n’est évidemment dictée aux Cours d'appel que par le désir de concilier leurs propres décisions avec celles de la Cour de cassation, qui n'a stalué que sur l'application de l’article 31 aux seuls administrateurs des hospices. La situalion de ces deux catégories d’administrateurs, leurs fonctions qui sont déterminées par la même loi, nous paraissent cependant à peu près identiques.
Et c'est pourquoi nous considérons avec la Cour de Toulouse (1) que les membres des commissions administratives des hospices sont également chargés d’un service ou d'un mandat publie, parce qu’ « étant appelés à déterminer l'emploi de deniers publics ils ne peuvent être considérés comme des administrateurs ou des
gérants de la fortune privée (2) ».
SECTION VII. — Les délégués mineurs.
Les délégués mineurs ont été créés par la loi du 8 juillet 1890 qui a complété le système de protection des ouvriers travaillant dans les exploitations souterraines, établi par la loi du 21 avril 1810. Ces délégués,
(1) Toulouse, 5 juin 1884, S. 84.2.143.
(2) Contrà : Gustave Le Poiltevin, Traité de la presse, 1. 2, p. 168.
élus pour trois ans par les ouvriers mineurs, ont pour mission de g’assurer des-causes des accidents survenus dans une exploitation ; d'en constater les effets ; de rechercher à qui en incombe la responsabilité; de signaler les défectuosités des travaux au point de vue de la sécurité des ouvriers ; de visiter dans leurs détails les travaux de l'exploitation comprise dans leur circonscription ; et de faire connaître le résultat de ces visites, les observations et les critiques qu’elles leur auront suggérées (1).
Là s'arrête leur rôle, qui, si important soit-1l, ne consiste cependant qu’en une simple mission de surveillance et ne saurait constiluer un ministère de service public. Les délégués mineurs ne sont, en effet, investis d'aucune délégation de la puissance publique ; ils ne sont pas assermentés, ne peuvent dresser procèsverbal n1 faire aucun acte d'agents de l’autorité. Ils ne peuvent donc prétendre à la qualité de citoyen chargé d'un ministère de service public ni par conséquent invoquer à leur profit les dispositions de l’article 224 du Code pénal contre les outrages dont ils seraient l’objet. Il est vrai que les propos outrageants qui leur seraient adressés dans l’exercice de leurs fonctions pourraientr peut-être,se trouver réprimés par l’article 17 de la loi susvisée qui punit: « tous ceux qui apportent une entrave aux visites el aux constatalions des délégués ».
(1) Cf. Circul, 49 août 1890, n° 1, Æevue de la législation des mines, 1890, t. VII, p. 322.
Nous pensons au contraire qu'ils doivent être considérés comme des citoyens chargés d'un service ou d’un mandat public au sens de l’article 31 de la loi sur la presse. Les délégués mineurs ne sont pas, en effet,chargés à titre privé et pour le compte d’une compagnie particulière d'exercer leur surveillance ; ils remplissent un mandat qui est public par son origine puisqu'il naît de l'élection ; public par sa nature puisque son étendue en est déterminée par la loi elle-même ; public, enfin, par son objet puisque, dans une certaine mesure, il fait participer celui qui l’exerce à l'administration générale de l'Etat dont l’une des fonctions essentielles est précisément d'assurer la sécurité de tous les citoyens.
La Cour d'assises sera donc seule compétente pour connaître des diffamations contre les délégués mineurs et la preuve de la vérité des faits diffamatoires pourra être établie contre eux. La solution contraire ne serait d’ailleurs pas conforme à l'esprit qui a présidé à l'institution de ces agents de surveillance et l'on s’expliquerait mal qu’un ouvrier, accusant un délégué d’une négligence ou d'une faute qui aurait entraîné, plus ou moins directement, une catastrophe, ne fût pas admis à prou-
ver les faits par lui allégués.
SECTION IX. — Autres citoyens investis d'un mandat électif.
Les présidents et membres élus des bureaux des s0-
ciétés de secours mutuels, de syndicats ouvriers ou
non, des associations et sociétés diverses n’étant généralement investis d'aucune délégation de la puissance publique, ne sont certainement pas des citoyens chargés d'un ministère de service public au sens de l’article 224 du Code pénal.
Les règles d'interprétation de l’article 31 de la loi sur la presse que nous avons exposées et appliquées nous amènent à reconnaître qu'ils ne sauraient non plus être considérés comme des citoyens chargés d'un service ou d'un mandat public. Ils ne font en effet que présider des assemblées particulières, gérer des intérêts exclusivement privés et s'occuper de questions intéressant seulement les membres des sociétés auxquelles ils appartiennent eux-mêmes. Ils ne sont chargés d'aucun mandat publie temporaire et ne participent en quoi que ce soit à l'administration générale de l'Etat.
À maintes reprises, la jurisprudence s’est prononcée en ce sens. Elle a refusé de considérer le président d’une société de secours mutuels autorisée comme un agent du gouvernement dans le sens de l’article 75 de la consüitution de l'an VIIT (1), ni comme un magistrat au point de vue de l’application de l’article 222 du Code pénal (2) ; elle a encore décidé que le président d’une association syndicale autorisée, instituée pour le curage d'une rivière,n'est pas un citoyen chargé d’un man-
dat public (3).
(1) Orléans, 3 mars 1856, D. 57.92.45.
(2){Cass., 43 mai 1859, D. 59.1.432.
(3) Cass., 30 janvier 1885, Gaz. Trib., 6 février 1885.
Les présidents et membres élus des bureaux de ces diverses sociélés ne jouissent donc contre l'outrage d'aucune protection spéciale et les injures ou les diffamations qui leur seront adressées à l'occasion de leurs
fonctions seront uniquement de la compétence du tribunal correctionnel.
Vu :
Le Président de la Thèse,
