DES

1. C'est peut-être en ce qui concerne les faits politiques que Textradition de notre temps diffère le plus de Textradition telle qu*elle a été longtemps pratiquée. Autrefois, en effet, on ne s*inquîétait guère de ceux qui, après avoir commis des crimes contre des particuliers, réussissaient à échapper à la justice et à se réfugier à l'étranger. Ce n*est qu'à uue époque relativement récente que les relations entre les États sont devenues régulières par rétablissement de légations permanentes ; jusque-là, les communications officielles étaient rares et n'étaient motivées que par des intérêts de premier ordre; on n'envoyait pas une ambassade spéciale pour réclamer un voleur ou un meurtrier. Il en était autrement, s*il s'agissait d'un individu qui, après avoir conspiré contre le souverain ou tenté de s'emparer du pouvoir, s'était réfugié dans un pays voisin. Le ressentiment de ceux qui avaient été menacés par son entreprise était particulièrement vif, d'autant plus qu'il s*y mêlait souvent la crainte de nouvelles tentatives. On suivait l'individu dans le pays où il avait trouvé asile, on demandait qu'il fût livré afin de pouvoir se venger et, en même temps, le mettre hors d'état de nuire. C'est ainsi que presque tous les cas d'extradition, qui se placent dans l'antiquité, se réfèrent à des réfugiés politiques, et il en a été encore ainsi le plus souvent au moyen-âge et jusqu'à une époque voisine de la nôtre.

2. De temps à autre , des individus, chassés de leur pays par des persécutions politiques ou religieuses, trouvèrent un asile assuré à l'étranger. Mais ordinairement cette protection fut plutôt motivée par la communauté d'idées avec les réfugiés, par la haine pour le gouvernement de leur pays d'origine, que par le sentiment raisonné d'un devoir moral ou juridique. Ainsi, sous Philippe II, Antonio Ferez, accusé de haute trahison , d'hérésie et même d'assassinat,

trouva un asile inviolable en France et en Angleterre, parce qu*il servit les combinaisons politiques des souverains de ces deux pays. Ainsi encore, après la révolution anglaise de 1688, les Jacobites se réfugièrent en France ; après la révocation de Tédit de Nantes, les protestants, persécutés par Louis XIV, trouvèrent un asile en Angleterre, en Hollande, dans plusieurs Etats allemands. Mais dans ce même xviie siècle, on avait vu l'Angleterre réclamer et obtenir de la Hollande et du Danemark l'extradition de plusieurs individus auxquels on ne reprochait que d'avoir voté la mort de Charles I®'.

3. Au xviiie siècle, la pratique de l'extradition a été régularisée par divers traités, qui comprenaient les crimes (TÉtat aussi bien que les crimes communs, et il en a été ainsi pour la France jusqu'en 1830 (1). Suivant un auteur allemand (2), la règle que l'extradition n'a pas lieu pour les faits politiques n'aurait été admise en principe et formulée dans les textes que depuis la révolution d^ juillet (3)". Cela est peut-être vrai pour le continent européen, mais la pratique de T Angle terre était en ce sens depuis un certain nombre d'années (4). Je n'ai pas à indiquer les différents faits ni même les traités qui, en ce siècle, ont été contraires à cette règle ; on connaît notamment les diverses conventions auxquelles a donné lieu la malheureuse Pologne. Le cas le plus notable qui ait soulevé une discussion publique sur l'extradition pour cause politique fut celui des réfugiés hongrois. Après que la révolution hongroise eût été, en 1849, comprimée par l'Autriche, grâce au secours de la Russie, un assez grand nombre d'individus, compromis dans l'insurrection, réussirent à pénétrer en Valachie où ils furent reçus avec humanité par les autorités turques. Le gouvernement autrîchien et le gouvernement

(1) Un traité de 1828, conclu avec la Suisse, comprend encore les crimes (ï Etat, — <t Les crimes politiques s'accomplissent dans des circon- , « stances si difûciles à apprécier et ils naissent de passions si ardentes, « qui souvent sont leur excuse, que la France maintient le principe que « 1 extradition ne doit pas avoir lieu pour faits politiques. C'est une règle « qu'elle met son honneur à soutenir. Elle a toujours refusé depuislSSO « de pareilles extraditions ; elle n'en demandera jamais. » (Circulaire du garde des sceaux du 5 avril 1841.)

(2) Dallmann, dans le Staatswôrterbuch de Bluntschli, v© AusliC" ferung,

(3) Suivant lui, la règle est neueren Ursjprungs und gehôrt derfranzôsischen Rechtshildung seit der zweiten Révolution an,

(4) V. notamment la discussion qui eut lieu à la Chambre des communes ie 1 mars 1815 et où sir James Mackintosh fit un remarquable discours.

ENMA.TIÈRB D*EXTBADITION.

riisse, se fondant sur d*anciens traités, demandèrent l'extradition dès -fugitif^. La Turquie, soutenue par TAngleterre et la France, la refusa (1). Ce fut au cours des négociations qui s'engagèrent alors que lord Palmerston écrivit une dépêche souvent citée (2) et dans laquelle, après avoir établi que les traités invoqués par F Autriche et la Russie ne justifiaient pas la demande d'extradition, il disait : « Dans «cette situation, la question est de savoir si les usages intema- « tionaux ou les devoirs de bon voisinage appellent le sultan à faire € ce à quoi il n'est pas obligé par traité. S'il est actuellement une ■< règle qui, plus que toute autre, ait été observée dans les temps mo- « demes par tous les Etats indépendants, grands ou petits, du € monde civilisé, c'est la régie de ne pas livrer les réfugiés politiques, € à moins d'y être contraint par les stipulations positives d'un traité: et « le- gouvernement de Sa Majesté croit qu'il y a peu d'engagements « de ce genre, si même il en existe. Les lois de l'hospitalité, les exi- « gences de l'humanité, les sentiments naturels à l'homme se « réunissent pour écarter de telles extraditions, et tout gouveme- « ment indépendant qui de lui-même en accorderait une de ce genre, € serait à juste titre et universellement stigmatisé comme s'étant « déshonoré (3). » Comme on le sait, l'extradition n'eut pas lieu et des mesures d'internement furent seulement prises à l'égard des réfugiés.

4. On peut dire que, depuis, le droit d'asile (4) n'a plus été contesté pour les réfugiés politiques^ qui sont plus assurés qu'ils ne l'ont été en aucun temps, de n'être pas livrés à leurs ennemis. Les publi-

(1) V. à ce sujet les très intéressants documents communiqués au Parlement anglais en 1851 et 1852 : Corresjpondence respectingrefugees^ from Hungary within the Turkish Dominions.

(2) Cette dépêche, du 6 octobre 1849, est adressée à lord Bloomfield, ambassadeur d'Angleterre à Saint-Pétersbourg.

(3) Any independent Gove^^ment^ which of its oum free tcill toere to mahe such a surrender, would be deservedly and universally stigmatized as degraded and dishonoured.

(4) Il faut se garder d*une confusion : il n'y a pas pour les réfugiés de droit d Vasile en ce sens qu'ils pourraient s'imposer au pays dans lequel ils sont venus s*établir ; ce serait contraire à toutes les notions de la souveraineté. Dans l'asile donné aux proscrits, il y a pour le pays de refuge l'exercice d'un droit et souvent d'un devoir, mais d'un devoir moral. II ne faut pas oublier non plus que ce pays a aussi des obligations internationales et que celles-ci ne doivent pas être méconnues par suite de Tasile ; ce n'est pas le lieu d'indiquer comment ces diverses idées peuvent être conciliées.

8 DBS ORIBfBS POLITIQUES

cistes et les «rouTernements, la Grande-Bretagne et la Russie proelament également que Textradition n*a pas lieu pour crimes et délits politiques ; une clause à ce sujet se trouve dans presque tous les traités en vigueur (1), outre que ces traités ne comprennent pas, dans rénumération des faits auxquels ils s^appliquent, les crimes et les délits purement politiques (2). Même pour les traités très rares qui ne contiennent pas de clause formelle (3), il est permis d^affirmer que Tétat de Topinion publique sur ce point est tel qu'aucun gouvernement ne demanderait et surtout qu*aucun gouvernement n'accorderait Tes tradition d'un individu auquel on ne reprocherait que des faits de nature politique.

5. Après avoir constaté que les faits politiques, crimes bu délits, étaient aujourd'hui, par un accord unanime, mis en dehors de l'extradition, il s'agit de rechercher si cette règle peut se justifierai de quelle manière ; il faut aussi en préciser la portée, ce qui est la partie la plus difficile de ma tâche.

6. Et d'abord, la règle admise pour les délits politiques se conciliet-elle avec le principe de l'extradition? on a prétendu que non;

(1) Des nombreux traités de la France, il n'y a, je crois, que le traité conclu le 9 novembre 1843 avec les États-Unis qui ne contienne pas la clause. Les traités conclus par la Russie avec la Belgique, l'Allemagne, ritalie, l'Autriche-HoDgrie, la Suisse, renferment la clause ordinaire. Du reste, celte clause n'est pas toujours conçue dans les mêmes termes; tantôt il est dit : « les crimes et lea délits politiques sont exceptés de la présente convention a>, tantôt on excepte égaXementles faits connexes aux délits politiques. Le projet de loi sur Textradition, voté par le Sénat en avril 1879, dit en termes généraux que l'extradition n*aura pas lieu lorsque les crimes ou délits auront un caractère politique (art. 3,2»). J'aurai occasion d'apprécier les diverses formules adoptées par les lois ou les traités.

(2) La loi hollandaise du 6 avril 1875 ne contient aucune disposition expresse au sujet des crimes et délits politiques; elle 8*est contentée de les exclure de la liste des faits pour lesquels elle permet l'extradition.

^3) Il en est ainsi pour le traité sierné en 1842 entre TAngleterre et les États-Unis et qui est encore en vigueur. En transmettant le traité au Sénat, le président Tylerifit remarquer que la disposition était soigneusement restreinte aux faits regardés comme criminels par L'humanité entière; Ténumération a eu pour but d'exclure tous les délits politiques ou les accusations motivées par des faits qui se sont produits dans une guerre civile ou dans une révolution intérieure.

EN MÀTIÈRl! D'EXTRADITION.

suivant un auteur allemand que j'ai déjà cité (1), on chercherait vainement un motif juridique ou politique de cette restriction ; le vrai motif est indiqué par l'époque où elle a été admise (1830). Un gouvernement, qui doit son existence à la révolution, ne peut, sans démentir son caractère^ coopérer à la répression d'attaques dirigées contre la (Constitution d'autres États et, par voie de conséquence, il étend cela aux crimes politiques de moindre importance.

En ce qui touche les maux qu'ils peuvent entraîner, les crimes politiques sont toujours plus dangereux que les crimesde droit commun, parce que Teffet produit ne se restreint pas à un individu et à un lieu déterminé. Sans aller jusqu'à la guerre civile et aux terrihles explosions de juin 1848 ou de mars — mai 1871, une simple insurrection, presque aussitôt réprimée, produit un grand mal matériel et moral dans le pays tout entier; elle a souvent même son contre- Coup dans les pays étrangers qui soQt dans une situation analogue à celle du pays où elle a pris naissance. Pourquoi dès lors l'extradition ne s'appliquerait- elle pas, puisque l'intérêt réciproque des États est encore plus en jeu que pour les crimes communs ? Et il importe de remarquer que cet intérêt existe, abstraction faite de toute forme de gouvernement. Un État républicain, comme un Etat monarchique, peut trouver criminelle toute tentative faite pour renverser violemment la Constitution d*un pays et il ne répugnerait pas aux idées de droit de l'un ou de l'autre de contribuer au châtiment d'individus qui auraient amené la guerre civile dans leur patrie, que les institutions de celle-ci fussent monarchiques ou républicaines.

7. On a invoqué la différence des mobiles qui font agir les délinquants. € Les crimes politiques supposent plus d'audace que de perversité, plus d'inquiétude dans l'esprit que de corruption dans le cœur, plus de fanatisme que de vice » (F. Hélie) ; ils constituent des faits punissables en vertu de prescriptions positives, souvent cruelles et arbitraires, non des règles supérieures de la conscience et de la morale. On fait ici trop beau jeu à ceux, quels qu'ils soient, qui emploient la violence pour amener un changement dans les institutions de leur pays. D'abord, on passe trop facilement condamnation sur les moyens blâmables en faveur du but, plus ou moins louable. De plus, à côté de celui qui souffre de voir son pays opprimé, qui, sans être atteint dans ses intérêts matériels et sans espérer un profit pensonnel

(1) Dallmann, loo, cit. L'opinion contraire ayant été adoptée par P6zl dans le même dictionnaire (vo Asyl), la direction du Recueil a étudié la , question à la suite dn moi Auslieferung et pris parti pour la doctrine commune.