EXCÉDENT DES DÉPENSES SUR LES RECETTES

(Millions francs).

Cette loi se vérifie dans les autres pays, en Allemagne, en Angleterre, aux Etats-Unis. Le Statistical Abstracl britannique s'ouvre par une statistique très suggestive en notre matière. Nous la donnerons pour une période récente. Mais cette observation se vérifie pour les années antérieures.

Les plus-values ou les moins-values des recettes, les excédents ou déficits alternent très régulièrement.

BUDGET BRITANNIQUE (millions £)

Recetti

;s + ou —

par

aux év

rapport aluatious.

Excédent -\- Déficit —

Aux Etats-Unis, dans la période 1890-1913, les années de déficit sont les années 1894 à 1899, 1905 et 1908, 1909, toutes années de dépression économique. Les autres années sont des années d'excédents. Mais les^excédents sont plus ou moins importants, suivant la prospérité économique générale. Nous nous bornons ici à renvoyer à l'Annuaire américain (5~7).

En Allemagne, le Statistisches Jahrbuch autorise les mêmes constatations.

Ainsi donc les périodes de crise sont des périodes de déficit, les périodes de prospérité des périodes d'excédents. Pourquoi ? a

A) Dépenses. — Un Etat en temps de prospérité se laisse griser par les excédents. Dans la période 1895-1905, l'Allemagne a beaucoup augmenté ses crédits pour la guerre et pour la marine. Dans son rapport général sur le budget de 1903, M. A. Dubost se plaint aussi de la prodigalité imprévoyante du législateur français. De même, clans la période de prospérité 1905-1907, les dépenses des Etats-Unis passent de 578.360.000 $ pour l'exercice 1906-1907 à 659.552.000 pour l'exercice 1907-1908. Le 31 juin 1907, date de l'ouverture de l'année financière aux Etats-Unis, la crise n'avait pas encore éclaté. Les années 1908 et 1909 furent des années de déficit.

B) Recettes. — Toutefois cette augmentation des dépenses n'est pas le seul facteur de déficit. La diminution des ressources aggrave encore la charge de l'augmentation des dépenses.

1° Domaine. — Dans un pays comme la France, où le Domaine comprend surtout des forêts, les crises économiques restent sans influence sur cette catégorie de revenu, du reste sans grande importance. Il n'en est pas de même dans un pays où les chemins de fer, les mines sont la propriété de l'Etat.

Avant guerre les chemins de fer allemands fournissaient aux budgets des Etats des ressources essentiellement varia-

(577) Statistical Abstract, 1920, p. 769.

blés. L'étude des crises nous a montré les alternances de hausse et de baisse des recettes nettes des chemins de fer. Dans les pays, où les voies ferrées sont exploitées par l'Etat, ce mouvement de recettes nettes exerce une répercussion directe sur les budgets de l'Etat. Le budget Je la Prusse notamment était particulièrement sensible à ce genre de fluctuations. Et les prévisions des ministres des Finances, en ces matières, étaient souvent démenties par les faits.

En France, bien que les chemins de fer soient en majorité exploités par des compagnies, il existe une étroite solidarité entre les résultats de l'exploitation des chemins de fer et le budget de l'Etat par suite du jeu de la garartie d'intérêt. Sous le régime des Conventions de 1883, avec le fléchissement des recettes nettes, les recours à la garantie augmentent. En période d'essor, les compagnies -remboursaient l'Etat d'une partie des avances. Le P.-L.-M., l'Est s'étaient libérés avant guerre de leurs dettes de garantie (5"s). Sous le régime de la Convention du 28 juin 1921, la situation n'est pas sensiblement modifiée. L'Etat prend à sa charge les insuffisances des recettes nettes mises désormais en commun pour tous nos réseaux. La charge croîtra ou décroîtra avec les alternatives d'essor et de dépression jusqu'au moment où l'équilibre des recettes nettes et des charges financières sera réalisé. Le budget de l'Etat bénéficiera alors de l'excédent des recettes dans les conditions prévues par la nouvelle Convention. Les insuffisances de recettes sont à prévoir pour quelque temps encore.

2° Impôts. — Le rendement des impôts directs est moins sensible que celui des impôt indirects.

Directs. — Si nous envisageons les recettes nettes de l'income-tax avant la guerre nous saisissons l'influence des crises économiques sur l'impôt sur le revenu. Le phénomène est masqué pour la période de dépression 1900-1904 par les variations du taux de l'impôt. Mais il est très net pour les périodes d^essor et pour les périodes de crise ulté-

(578) G. Villain. Aotice sur les crises périodiques et V exploitation des chemins de fer, p. 49, note 1, et p. 59.

rieures, pendant lesquelles le taux de l'impôt ne varie pas. Les recettes nettes de l'income-tax enflent pendant les périodes d'essor; elles restent stationnaires ou diminuent pendant les périodes de crise et de dépression.

Si l'income-tax est sensible aux oscillations économiques il leur résiste bien, et souvent la matière imposable ne diminue pas du seul fait de l'arrivée d'une crise. Ainsi en est-il même des revenus les plus sensibles à l'influence des crises, les revenus de la cédule D (bénéfices commerciaux et industriels). Etant taxés d'après la moyenne du revenu des trois années précédentes, les mauvaises années voisinent ainsi avec les meilleures ou les moins mauvaises, et les fluctuations de la matière imposable sont de ce chef alténuées.

A condition de ne pas s'abandonner à un optimisme excessif pendant la période de hausse, le Trésor dispose d'un impôt sur le rendement duquel il peut compter même en temps de dépression économique (57s 6,s). La période de larges besoins financiers qui a suivi la guerre du Transvaal en Angleterre en est une preuve et la guerre de 1914-1918 plus encore.

L'examen de l'attitude de V einkom7nensteuer prussien en face des crises nous conduit à des résultats analogues. Sans posséder de chiffres aussi précis que sur l'income-tax anglais, nous disposons cependant de documents intéressants sur l'effet « déclassant » des crises économiques.

La crise n'a pour effet ni de diminuer le nombre des contribuables, ni de réduire le montant total des revenus imposables, mais elle a cependant pour résultat de réduire le rendement total de l'impôt. L'einkommensteuer est un impôt progressif; 'ces trois termes : augmentation du nombre des contribuables, augmentation du revenu imposable, diminution du rendement, signifient « déclassement » des contribuables, diminution du nombre des contribuables à gros revenus frappés par les tarifs les plus élevés de l'échelle progressive; augmentation du nombre des contribuables à

(578 bis) Huncke, Die Entwickelung von Einkommensteue? und Einhommen in Enyland in den létzen zwanzig Jahren, Finctnz-Arçhiv. de Schanz, 190">. p. 133-209.

revenus moyens frappés d'un tarif plus modéré. La crise procède à un remaniement brusque de la répartition des richesses et des revenus; elle rejette dans la classe moyenne ceux qu'une activité particulièrement rémunératrice ou des spéculations heureuses avaient, pendant l'essor, élevés au rang de gros capitalistes. Avec la diminution des gros revenus, le pourcentage des tarifs applicables aux revenus imposables fléchit, le rendement de l'impôt par là-même.

Sous cette réserve, l'examen de l'impôt sur le revenu en Prusse confirme les constatations faites pour l'income-tax. Un impôt sur le revenu résiste bien aux crises économiques; mais il nous amène à un résultat nouveau; un impôt progressif résiste moins bien.

De même notre impôt français sur le revenu des valeurs mobilières. Toutefois, largement assis sur des bénéfices industriels, il est assez sensible aux fluctuations de l'activité économique, plus sensible qu'un income-tax, par exemple, où les revenus agricoles et autres voisinent avec les bénéfices commerciaux.

Dans l'avenir nos impôts cédulaires et notre impôt global se comporteront en cas de crise comme l'income-lax ua 1'einkommensteuer. Il est à remarquer qu'à la suite de la crise de 1920, l'impôt sur le revenu en France ne donne pas au fisc les mêmes mécomptes que les impôts indirects (taxe sur le chiffre d'affaires, douanes).

La plus grande sensibilité de l'impôt indirect à l'état du commerce et de l'industrie est de nos jours une banalité. L'arrivée d'une crise est le signal d'un ralentissement des importations, des consommations, partant des recettes des douanes, des impôts indirects proprement dits, des monopoles.

En Angleterre, dans son exposé budgétaire, le Chancelier de l'Echiquier ne tarit pas, à partir de 1900, en doléances sur la diminution du rendement des douanes et des accises. L'alcoor, le vin, le tabac, la bière lui réservent les plus cruels mécomptes. Avec la reprise le rendement des droits d'accise se relève : l'année 1906-1907 accuse une plus-value de 120.000 £ par rapport à \ 905-1906 avec 30.350 (000 &), contre 30.230.

En France, aux Etats-Unis, la situation est la même. A la suite de la crise de J 907 le rendement des douanes, après s'être accru pendant la période d'essor, diminue après l'arrivée de la crise. Aux Etats-Unis les recettes des douanes s'abaissent de 333.230.000 $ pour l'exercice 1906-1907 à 285.681.000 $ en 1907-1908. En France les chiffres passent de 482,6 (millions Fr.) en 1907 à 467,3 en 1908.

Pendant la crise de 1920, et depuis, les impôts indirects ont réservé au Trésor français bien des déceptions. Le rendement de la taxe sur le chiffre d'affaires, notamment, évalué d'ailleurs par ses promoteurs à un chiffre excessif, a été gravement influencé par la crise et la dépression qui couvrent la période de sa première application. Pendant l'année 1922, le rendement des douanes et de cette nouvelle taxe apportent mois par mois de nouvelles déconvenues à notre ministre des Finances. Ces faits sont trop connus pour qu'il soit utile d'insister.

3° Emprunt. — Par contre il n'est pas de matière paraissant plus étrangère que l'emprunt à la théorie des crises. Il n'en est rien cependant. Jusqu'à l'arrivée de la reprise industrielle, les fonds d'Etat servent de refuge aux capitaux. L'intérêt baisse. Les cours des rentes haussent. C'est au moment où cette hausse est maximum que l'Etat a intérêt à emprunter, et ce moment coïncide avec la fin des périodes de dépression (579).

De là une conséquence sur la manière de combler les déficits de la période de dépression. L'Etat aura intérêt à emprunter à court terme pendant les premières années de la dépression et dans la mesure où une consolidation sera nécessaire, à n'avoir recours à cette consolidation que trois ou quatre ans après la crise. Il obtiendra des conditions plus avantageuses. Mais un Etat doit aussi amortir, convertir.

(579) En 1903, année de dépression, l'emprunt impérial allemand 3 "/• de 290 mill. Mk était couvert quarante-sept fois. En 190o, qui est déjà une année d'essor, l'emprunt impérial de 300 mill. Mk est couvert seulement quinze fois. En avril 1906, année d'essor décisif, le gouvernement allemand élève le taux de son arrérage à 3 1/2 et cependant son emprunt de 260 mill. Mk n'est couvert qu'une fois et demie. Cf. Berliner Tageblatt, 12 avril 1906, nos 187 et 188.

La période d'essor lui offrira l'occasion d'amortir. Car le capitaliste déserte le fonds d'Etat pour les valeurs industrielles; le cours de la rente baisse; en même temps s'ouvre une période d'excédents. L'Etat couvre ses déficits en temps de dépression au moyen d'emprunts à court terme qu'il consolide trois ou quatre ans après la crise; il emploie les excédents de la période d'essor à l'amortissement. L'Etat réalise ainsi un profit de Bourse : avec 3 % il obtient 100; et il rachète 97 ce qu'il a vendu 100. En 1895 l'Empire allemand pouvait obtenir 100,30 moyennant 3 % d'arrérages; en 1900 il pouvait racheter pour 84,90 ce qu'il avait vendu 100,30 en 189o; et en 1904 il pouvait à nouveau avec 3 obtenir 92,20. Le 8 novembre 1907, l'Etat pouvait acheter du 3 % allemand à 82,10, et le 3 août 1909 avec 3 %, il pouvait obtenir 86,60.

Quand un Etat doit-il convertir? Le taux de capitalisation d'une rente est maximum au moment où une période de dépression touche à sa fin; c'est ce moment-là que l'Etat doit choisir pour offrir au rentier son remboursement au pair ou un arrérage inférieur. L'Etat commet-il la faute de violer ce principe, il voit sa conversion échouer. Beaucoup de rentiers préférèrent leur remboursement au pair à une diminution de leur revenu, lors de la conversion des 4 % allemand et prussien en 1897 (58°).

La France et l'Angleterre n'ont jamais manqué de suivre ces principes et, si parfois elles n'ont pas attendu le moment le plus favorable, c'est-à-dire le point culminant d'une dépression, pour convertir, elles n'ont en revanche jamais choisi une période d'essor. A peine deux ans après la crise de 1900, en 1902, la France procédait à la conversion de son 3 % avec plein succès. Et fort heureusement, car, bientôt après, éclataient des troubles politiques graves : la guerre russo-japonaise avec ses conséquences possibles; un peu plus tard le différend marocain; et les fends d'Etat baissaient; on eût sans doute atteint la période d'essor 1905 sans pouvoir convertir.

(580) Cf. Bernhard Rost, Veber das Wesen und die Vrsachen unserer heutigen Wirtschaftskrisis, Iéna, Fischer, 1905, p. 40 et 41.

Ainsi sommes-nous admis à dégager quelques principes : un impôt direct et général sur le revenu résiste bien aux crises économiques — les revenus liés plus étroitement à l'activité commerciale et industrielle : domaine industriel, impôts indirects, douanes, accises, timbres, monopoles, etc., sont particulièrement sensibles aux oscillations économiques. C'est pourquoi à une période d'essor, période d'excédents, succède avec l'arrivée de la dépression, une période de déficits. Pendant l'essor, les plus-values budgétaires auront inspiré au législateur une certaine prodigalité; à cette augmentation de dépenses feront face des recettes plus faibles pendant la dépression. D'où une conséquence en matière de prévision des recettes et de préparation du budget.

Que l'Etat ait intérêt à rapprocher le plus possible l'époque de préparation du Budget de son vote, cela va de soi; la théorie des crises donne à ce principe une nouvelle confirmation. Mais elle met en question la valeur de la règle de Vantéj)énultième. L'application de cette règle est dangereuse dans la préparation d'un budget, tel que celui de 1901, de 1907rde 1921. Dans ces cas là, ï '«antépénultième est une année d'essor, et le rendement d'une année d'essor sert de base à la prévision des recettes d'une année de crise. Le ministre des Finances court à des mécomptes. Les déficits que nous constatons en période de crise, les excédents que nous enregistrons en temps d'essor tiennent un peu à la règle de l'antépénultième. Elle a, pour résultat, presque chaque année de donner comme base d'évaluation de recettes à des années de crise des recettes d'années d'essor et réciproquement.

Si la règle de l'antépénultième mérite d'être observée, un ministre des Finances ne pouvant en somme présenter à son Parlement le budget de son bon plaisir, elle doit être appliquée avec une certaine réserve.

En matière d'emprunt, l'Etat a intérêt soit à emprunter, soit à convertir pendant les périodes de dépression et particulièrement dans les dernières années de la période de dépression; il a intérêt à amortir au contraire pendant les années d'essor, particulièrement pendant les dernières années d'essor.

SECTION II