VU

LES TRAVAUX EXÉCUTAS PAR LES COMMUNES SONT-tLS DAIfS LA CLASSE DE CEUX QUE LA LOI DIÉSIGNE SOUS LE NOM DE TRA- TAUX PUBLICS, ET LE RÈGLEMENT DES DOMMAGES QU'OCCA- SIONNE LEUR EXÉCUTION, DOIT-IL ÊTRE PORTÉ DETANT LES TRIBUNAUX CITILS OU DETANT LES TRIBUNAUX ADMINIS- TRATIFS?

Ik Observation générale sur la limite des juridictions.

75 Extension qu'ont pris les travaux des communes.

76 Incertitude des auteurs pour la solution de la question qui précède.

77 Peu de fixité de la jurisprudence.

78 Examen des divers systèmes résultant de Topinion des auteurs et de la jurisprudence des tribunaux.

79 Distinction à établir entre les travaux communaux pour savoir quels sont ceux à Toccasion. desquels les dommages causés doivent être réglés par les tribunaux civils ou les tribunaux administratifs ; développement et justification de cette distinction.

80 Travaux entrepris dans Tintérét des propriétés privées communales.

V4« Rien nest plus déplorable que lesdiffî* cultes que Ton a élevées à roccasion de ces matières sur les questions de compétence; leur résultat est, aujourd'hui, que l'on ne sait, le plus souvent, quel juge investir de sa demande.

En France, dans les matières eiviles, les compétences sont en général suffisamment définies, et celui qui prend une fausse voie, doit, sans murmurer, supporter les suites de son ignorance volontaire, ou au moins de son irréflexion.

Lorsqu'il s'agit de certaines matières administratives, les changements de la jurisprudence et les hésitations de- la doctrine font naître bien des fois le doute et l'incertitude ; ce n'est souvent qu'après des renvois que l'on arrive devant les , jnges compétents; ces renvois sont incompatibles avec une bonne administration de la justice, ils donnent toujours naissance à de justes plaintes fondées sur les longueurs et les frais inutiles, qui paralysent les heureux effets d'une justice moins tardivement obtenue.

V&. Les travaux des communes ont pris, depuis les anciennes lois, une extension et des développements que l'on ne supposait pas alors, et cette heureuse extension, à laauelle les villes doivent leur embellissement, leur salubrité, leur sûreté et leurs richesses, se développant sur la propriété privée ou autour d'elle, donne naissaûce à des difficultés nombreuses à l'occasion de dommages, occupations temporaires, dépréciations, préjudices, etc. D'un autre côté, la confection de ces travaux, leur réception, lesdifficultés d'édification.

font surgir des différends entre les entrepreneurs et les administrations communales, et, dans ces cas nombreux et journellement répétés, on ne sait quel juge investir sûrement de la contestation, et plusieurs de ces différends donnent naissance à des conflits.

9B« Les auteurs qui ont traité ces questions ont été loin d'être d'accord entre eux, et leurs opinions individuelles sont elles-mêmes exprimées avec ta* tonnement et incertitude.

Les uns pensent que la compétence doit se régler par l'origine des fonds destinés à acquitter le coût des travaux.

D'après M. Tarbé de Vauxclairs , dans son Dictionnaire des travaux publics , c'est la destination de 1 entreprise qu'il faut considérer, c'est à peu près l'opinion qu'a embrassée M. Chauveau Adolphe, dans ses Principes de la compétence admi^ nistrative.

Suivant M. Foucart, la juridiction administrative ne peut s'étendre à des travaux communaux, parce que leur caractère dominant est de n'intéresser que la localité, parce que, par rapport à ces travaux, les communes ne sont que des personnes morales, traitant pour des intérêts qui leur sont propres, et que les contrats qu'elles passent, bien que revêtus des formes administratives exi-

gées dans leur intérêt, ne sont quedes convention s privées qui doivent être appliquées et interprétées par les tribunaux ordinaires.

M. Proudhon, dans son Traité du domaine pu-blicy adopte le même avis.

M. Gotelle, dans son Cours de droit administratif appliqué aux travaux publics ^ dit, §19:

« Le bénéfice de la juridiction des conseils de préfecture concernant les difficultés élevées sur le sens et l'exécution des marché», aussi bien que sur les indemnités procédant de torts et dommages, s'étend, comme nous lavons expliqué déjà plusieurs fois, aux départements et arrondissements et aux communes »

Et § 21 : « Il ne faudrait pas conclure de ces décisions, que les travaux des villes soient réputés par eux-mêmes travaux publics, bien loin de là, du principe que les compétences sont d'ordre public et qu'elles ne peuvent pas se proroger par l'effet des conventions , il résulte que la clause d'un marché passée entre une commune et un entrepreneur, par laquelle celui-ci s'est soumis à être traité comme entrepreneur de travaux publics, n'a l'effet de saisir le conseil de préfecture des difficultés concernant le sens et l'exécution du marché, que dans des cas déterminés »

Or, pour l'indication de ces cas, cet auteur se

sert des arrêts du conseil dont il reconnaît la jurisprudence très variante sur ce point ;

Doù une conclusion est assez difficile à tirer.

Un ancien conseiller de préfecture, M. Dubois de Niermont, dans un ouvrage assez récent sur les conseils de préfecture, commence par dire (i): « Relativement aux travaux communaux, ils sont assimilés aux travaux publics et sont réglés comme eux. »

Plus bas (2), il modifie son opinion et dit: « Les contestations entre une commune et un entrepreneur de travaux publics pour le compte de la commune, sont de la compétence des conseils de préfecture, lorsque les travaux ont le caractère de travaux publics, w

« Je n'hésité point, dit M. Dufour (3) , à élever les travaux d'utilité publique communale au rang de travaux publics, et aies faire participer de tous les privilèges accordés aux travaux entrepris au nom et pour le compte de l'État. »

M. Serrigny, au n° Syo, professe que la compétence du conseil de préfecture doit être admise toutes les fois que les travaux sont d'utilité com-

(1) V* commune, p. 150.

(2) Idem, p. 169.

(3) Traité Jiénéral de Droit admin., t. iy, n° 2656,

munale pouvant donner Heu aune expropriation pour cause d'utilité publique.

Enfin, pour finir cette énumération, M. de Cormenin (i) écrit : « Du principe que des travaux, quoique communaux par le but immédiat, peuvent avoir cependant un caractère d'utilité générale et doivent être adjugés dans la forme employée pour les travaux publics proprement dits , il suit qu'il appartient aux conseils de préfecture, sauf recours au conseil d'Etat, <le statuer sur les difficultés qui peuvent s'élever , soit entre Tes communes et les entrepreneurs surle sens etFexécution des marchés, soit entre les communes et les architectes pour la responsabilité des travaux dont la direction leur est confiée, soit entre les particuliers et les entrepreneurs pour dommages causés à leurs propriétés. »

Puis ailleurs (2) : c Du principe que les travaux exécutés dans le seul intérêt économique de la commune n'ayant pas la même généralité, n'ont pas besoin des mêmes garanties exceptionnelles , il suit qu'il appartient aux tribunaux de statuer sur les difficultés qui s'élèvent, soit entre la com-

(1) V° commune, ii*» 59; la même idée est exprimée, v® travaux publics, n« 2, S 22 et notes.

(2) Idem, n° 60.

mune, les architectes ou les entrepreaeurs, soit entre ceux-ci et des particuliers (i). »

Quand devra-t-on suivre la première règle posée par M. de Cormenin? Quand devra-t-on suivre la seconde? C'est là où gît une difficulté très grande dans l'application, là où les doutes et les incertitudes naissent en foule.

79 • Si de la doctrine on passe à la jurisprudence, on ne trouve, surtout dans les anciennes décisions, pas plus de fixité (2); nous ne craignons pas de le dire, il est impossible d'arriver à formuler une règle sûre et précise.

Il nous sera facile de justifier ce que nous avançons.

Le conseil d'Eta* a jugé que les contestations naissant à l'occasion des travaux relatifs à une église de commune, étaient de lai compétence des tribunaux ordinaires , par les ordonnances des 17 avril 1822, 3r mars et 28 juillet 1824, 26 octobre 1825, 25 avril 1828 et 12 avril 1829; d'accord en cela avec la cour de cassation (arrêts des 7 février 1841 et 20 novembre i843); et cependant le conseil d'Etat a reconnu la com-

(i) Voyez encore M. Serrigny, Traité de V organisation, etc., t. i, n® 567 et saiv.

(2) Cette remarque a été faite parles auteurs, entre autres MM. Co- telle et Serrigny, et Vindicalion que nous donnons des décisions du conseil- d'Éiat, justifie assez ce reproche repoussé par M. Dufour.

pëlence administrative pour juger des contestations naissant à Foccasîon de travaux relatifs à une église de commune par les ordonnances des

24 décembre 182.3 (Julien), 24 mars 1824 (Dufour), 7 décembre i825 (Piçrron), 16 novembre i835 (Perrin), 12 avril i838 (Gilbert), 8 janvier 1840 (commune de Cortenay), 22 mai 1840 (Borey), 23 juillet 1841 (Vuillet), 7 décembre 1843 (Grandidier), et autres.

La compétence administrative a été écartée à l'occasion de travaux de pavage et de marchés pourFenlèvement des boues, par ordonnances des 16 novembre 181 7 et 27 août 1828, tandis quelle a été admise par les ordonnances des 2 septembre 1840 (Jarcin), 5 mars 1841 (iLecointre) , 3o novembre i84i5(deVichet), 24 février i842(Mallet), 23 mars i843 (Chameau), 6 septembre i843 (La- .mothe), 23 novembre i843 (Salmon), 7 décembre 1 843 (Grandidier).

Les tribunaux administratif^ ont été reconnus compétents pour vider les difficultés nées à l'occasion de la construction d'un pont par des communes; ordonnances des 1 3 juillet 1825 (Bourguignon), 8 juin 1837, 17 août 1841 (Thionnet), 10 mars i843 (Mercier), tandis que Tordonnance du 16 décembre i83o, renvoie dans ce cas devant l'autorité judiciaire.

Un décret du 7 février i8o9(ville de Marseille) porte : w Qu'il n'appartient qu'aux conseils de préfecture de statuer sur des ditBcultés élevées entre les maires et les artistes, relativement aux marchés passés pour l'exécution des travaux destinés à l'embellissement des villes. Et cependant, par ordonnances des 29 août i8âi et 10 juin 1829, la compétence administrative a été refusée, alors qu'il s'aj^issait de ju(jer des difficultés naissantàla suite de l'érection d un théâtre et de clauses placées dans un traité relatif à l'exploitation d'un théâtre.

Par l'ordonnance du 16 novembre i835, il a été décidé que les questions de responsabilité, invoquées contre un architecte étaient de la compétence administrative, tandis que la connaissance de pareilles difficultés avait été recoonu^î de la compétence des tribunaux civils par les ordonnances des 19 décembre 1827 et 28 juillet 1828.

La compétence administrative a été encore reconnue pour des contestations nées à l'occasion de travaux communaux par les ordonnances, entre autres des 10 janvier 1827, 9 novembre i836, 20 juin 1887, II janvier, 9 mai, 3i décembre i838, 23 février 1889, 8 juillet 1840, tandis qu'elle avait été refusée par les ordonnances des 4 j'iin

iSaS, \6 février 1826, 19 juin 1828, 2 septembre

1829, 3i décembre i83ï.

Sans doute, ces diverses espèces oijt pu présenter des particularités, des divergences mêmes, nous les avons examinées et nous devons recon* naître que nous avons souvent trouvé des différences dans les cas; mais il faut avouer que ces différences, suffisantes pour influer sur les adjudications , ne Tétaient point assez pour changer, dans des matières analogues et identiques, Tordre des juridictions.

La cour de cassation a suivi ^une marche plus uniforme, elle paraît sans cesse adopter que les travaux feits dans Tintérét et aux frais des communes sont de la compétence de» tribunaux ordinaires (i); cependant elle admet que lorsque les travaux intéressent plusieurs communes , bien qu'il ne s'agisse que d'un chemin vicinal, si d'ailleurs les plans ont été adoptés par le gouvernement et les travaux surveillés par ses agents, les difficultés qui s'élèvent entre l'entrepreneur et la commune sont de la compétence des tribunaux administratifs (2); et elle admet encore que « les

(i) Arrêts des 12 déc. 1831, S. 32, 275 ; 11 mars 1839, S. 39, 180 ; 3 fév. 1841, S. 44, 120; 20 nov. 1843, S. 44, :£43; ei l'arrêt de la cour royale de Rouen du 25 avril 1844 , Buzot conire la commune de Saint-Saens

(2) 27 août 1859, S. 39, 830 : analog., cour royale de Baslia, 16 nov. 1836,8.37,150,

tribunaux ne sont pas compétents pour ordonner la suppression des travaux qui, exécutés par ordre du maire sur la voie publique pour en assurer la salubrité, causent un préjudice aux propriétés riveraines (i). »

K^* Cette doctrine et cette jurisprudence se rattachent à des principes différents, qui peuvent cependant, ce nous semble, se classer sous Fun des systèmes su i van ts :

i" Toutes les contestations qui s'élèvent à Foc* casion de travaux ordonnés par une commune, entre cette dernière et l'entrepreneur, ou entre la commune et des tiers, sont de la compétence des tribunaux ordinaires ;

2** Ces contestations sont, au contraire., du ressort des tribunaux administratifs;

3** La compétence est déterminée par les formes civiles ou administratives dont on s'est servi dans le contrat passé entre la commune etlentreprer neur des travaux ; •

4*^ La compétence se règle d'après l'origine d^ fonds qui servent à acquitter les travaux ;

5° La compétence est judiciaire ou adipinis- 4:rative, suivant quHLs'agit de travaux. concernant 'Une on plusieurs communes ; ( -

. (1) Sdéc. 1842, s. 43, 25.

6** La compétence se détermine d'après le caractère de {généralité des travaux ou leur caractère d'utilité.

Dire que la com|>étence judiciaire est applicable à toutes les difficultés naissant à Toccasion des travaux communaux, est énoncer un système qui pèche par sa généralité, car il faut au moins reconnaître que les travaux communaux déclarés d'utilité publique par une ordonnance et même une loi, quoique exécutés par des communes, doivent être assimilés aux travaux publics pour les règles de compétence, puisque ce sont de véritables travaux publics •, cest énoncer un système qui est en opposition formelle avec diverses lois parmi lesquelles on peut eiter celles des i6 — 24 août 1790, tit. II, art. i3; 16 fructidor an IH; 28 pluviôse an VIII, art 4 ; 1 6 septembre 1 807, tit VII, art. 35, 36, 37, tit Xï, art. 49 ^t suiv., notamment tirt. 56; code pénal, art. 127, § 2 ; loi 3 1 mai i836, art. i5 et suiv.; loi 3 mai 1841, art. 3, et les lois et ordonnances déclarant d utilité publique divers travaux communaux. Nous aurons d ailleurs à revenir sur les vices de ce premier système.

De la partdecenx qui admettent pour toutes les contestations s'élevantàFoccasion des travaux communaux, la juridiction administrative, il y a méconnaissance du pouvoir des tribunaux admi-

nistratifs; ceux-ci ne peuvent être juges des questions de propriété que peut soulever l'exécution de ces travaux, non plus que des questions purement civiles que peut faire naître Tentretien des propriétés que j'appellerai privées communales, cest-à-dire, de celles que la commune possède comme tout autre propriétaire, qui ne sont pas destinées à Tusage du public, ou de la commune comme corps administratif.

On ne peut sérieusement s arrêter au principe qui consiste à faire dépendre la compétence de la forme qui a présidé au contrat passé entre l'entrepreneur et la commune, quoique le conseil d'État l'ait pris quelquefois pour base de ses solutions ; les communes sont toujours obligées d'avoir recours à ces formes que l'on considère comme tutélaires pour leurs intérêts^ et par cela seul qu'un fermier rapporte l'adjudication aux enchères d'un bail d'une propriété communale, il ne s'ensuit pas que les dommages qu'il faira aux voisins en exploitant cette propriété puissent être soumis à la compétence administrative, et qu'il puisse se dire entrepreneur de travaux publics 9 la forme du bail est administrative, l'acte est civil et la forme ne peut en emporter le fond. C'est comme lorsqu'il s'agit des actes de cession ou de quittance passés en la forme administrative en

vertu de la loi du 3 mai 18419 sur Texpropriation pour cause d'utilité publique, la forme est administrative, mais l'acte au fond est un acte civil, et les auteurs sont d'accord pour attribuer aux tribunaux civils le jugement des contestations qui s'y rapportent.

Prendre la distinction de compétence dans l'origine des fonds qui servent à faire face aux dépenses qu'occasionnent les travaux , peut être un système spécieux, mais qui ne peut soutenir la discussion. En effet, toutes les communes auxquelles les revenus considérables permettraient de faire des travaux très nombreux, très importants et très utiles, se trouveraient privées de la juridiction administrative, et des travaux insignifiants exécutés au profit de communes pauvres sur les fonds de l'Etat ou des départements, prendraient le titre pompeux de travaux publics et jouiraient du bénéfice de la juridiction administrative ; bien plus, des travaux publics faits sur des routesjroyales, par exemple, pour des parties que Ton mettrait à la charge des communes, changeraient tout à coup de caractère à cause de la provenance des fonda qui serviraient à les acquitter.

Les systèmes indiqués sous les n*^* 5, 6, 7 établissent une distinction plus satisfaisante; cependant

le premier qui tend à exclure la compétence administrative lorsque les travaux ont été ordonnés par une seule commune et à l'admettre lorsqu'ils sont effectués par plusieurs y quoique admis par la cour de cassation dans l'arrêt déjà indiqué du 27 août 1839, peut présenter cette anomalie, qu'un travail faiît par une seule commune très importante, par des villes comme celles de Lyon, Rouen, Toulouse, Marseille, je ne parle pas de Paris, ne soumettent pas à la compétence administrative pour les difficultés naissant à raison de leur exécution, comme n'étant pas des travaux publics, et que l'on favorise de ce titre et de cette juridiction des travaux qui, bien qu'ils intéressent des communes différentes, sont d'un intérêt bien moins grand, d'une utilité bien moins générale.

Déterminer la compétence par le caractère de généralité ou d'utilité des travaux, nous paraît se rapprocher beaucoup plus de la vérité; cependant cette règle dans l'application présente beaucoup de difficultés^ parce qu'elle manque de précision et met, dans tous les cas où des questions de cette nature se présentent, dans la nécessité de fixer préalablement le point de savoir s'il y a ou non généralité ou utilité nécessaire pour (jue la contestation arrive devant les tribunaux administratifs; s'il fallait chercher dans la loi les bases

de cette distinction, il serait d'ailleurs im|X)Ssible de les trouver.

99. Voici la distinction que nous croyons devoir être adoptée et que nous allons brièvetûent justifier.

Les travaux sont-ils exécutés par la commune comme commune, comme premier degré de l'administration centrale et générale? Us doivent être assimilés à des travaux publics, ou plutôt ils sont des travaux publics.

Les travauxsont-ils faits par la communecomme simple propriétaire possédant biens particuliers? Ils doivent être régis par les règles ordinaires.

Expliquons-nous par des exemples : s'agit-il de travaux relatifs à des rues, promenades, quais, édifices et établissements publics communaux, fontaines publiques, halles et marchés publics, théâtres, égoûts, chemins, édifices consacrés au culte, etc. ? En cas de contestations entre la comniune ou l'entrepreneur et des tiers, les tribunaux administratifs seront compétents pour connaître de . toutes les contestations qui, dans des cas pareils, soulevées à l'occasion de travaux publics exécutés par l'Etat, doivent être jugés par les tribunaux administi^atifs.

S'agit-il, au contraire, de réparations à une pix)priété privée, à une maison non destinée à un ser-

vice public et dont la commune est propriétaire, de l'exploitation d'un bois communal, d'une terre, enfin, de travaux concernant ces biens privés pour lesquels la commune ag^t comme un simple pro*^ prîétaire et non comme une administration publique? Les difficultés auxquelles ces travaux peuvent donner lieu, sont de la compétence des tribunaux civils.

L'assimilation des travaux communaux aux travaux publics, ou plutôt la classification des travaux communaux dans les travaux publics, dans le premier cas, se justifie par les principes généraux de la matière.

La nécessité de toute administration, c'est l'action; administrer c'est agir, et c'est surtout dans la partie de l'administration qui s'exerce sur les travaux de voirie et autres travaux communaux qu'il y a souvent urgence à agir ; pour que cette action soit possible, il faut qu'une administration soit sagement libre et indépendante, en ce sens, qu'elle soit à l'abri des obstacles tjue pourront lui susciter des pouvoirs rivaux. C*est surtout dans les derniers degrés où s'exerce le pouvoir adminis* tratif que les hommes se rencontrent et que pour-, raient naître ces luttes déplorables pour le carac-r tère des personnes dont elles pourraient compromettre la dignité et la considération et fâcheuses

pour les besoins publics que raduiinistration gênée, entravée et arrêtée dans ses mesures ne pourrait satisfaire; et sous ces rapports, il inoiporte de ne point distraire les travaux communaux delà classe des travaux publics (i).

Aussi ne trouve-t-on point cette distinction dans les lois spéciales; elle n est point dans la loi des i6 — 24 août 1790, tit. II, art. i3, sur Forganisation judiciaire ; pas plus dans celle du 16 fructidor an III. Le code pénal punit, par son art 1 27, de la dégradation civique , les fonctionnaires de Tordre judiciaire qui se sont immiscés dans les matières attribuées aux autorités' admiinistratives en faisant des règles sur ces matières, soit en défefndant d'exécuter les ordres émanés de l'administration, et cela s'applique si bien aux autorités municipales, que les art. i3o et i3i du code pénal, corrélatifs à l'art 127, portent;

« Art. i3o. Les préfets, sous-préfets, maires et autres administrateurs qui se seront immiscés dans l'exercice du pouvoir législatif, comme il est dit au n"^ i de l'art. 7, ou qui se seront ingérés de prendre des arrêtés généraux tendant* à intimer des ordres ou des défenses quelconques à des cours

(i) Voyez dans M* Serrigny, t. ï, la justification de la compétence des conseils de préfecture en matière de travaux publics communaux.

et tribunaux, seront punis de la dégradation civique.

w Art. i3i. LàOvsque ces administrateurs entre" prendront sur les fonctions judiciaires en s'ingérant de connaître des droits et intérêts privés du ressort des tribunaux, et qu'après la réclamation des parties ou de Tune d'elles, ils auront néanmoins décidé l'affaire avant que l'autorité supérieure ait prononcé, ils seront punis d'une amende de i6 fr. au moins et de i5o fr. au plus. »

Ainsi, lorsque la loi a tracé les limites entre le pouvoir administratif et lepouvoir judiciaire, elle n'a point entendu distraire le pouvoir municipal du pouvoir administratif.

C'est pourquoi M. Tarbé de Vauxclair^, dans son Dictionnaire des travaux publics, définit les travaux publics : ceux dont l'utilité intéresse l'universalité des habitants du royaume, d'un département ou arrondissement, d'un canton ou même d'une commune, lorsque cette utilité n'a pas les caractères résultant de la propriété patrimoniale ou privée.

Plus particulièrement, lorsque la loi a parlé de travaux publics, elle a toujours entendu parler des travaux faits dans un intérêt public, peu importe qu'ils fussent exécutés par l'État ou par une commune.

Cela résulte de la loi du 28 pluviôse an VIÏI, qui n établit aucune distinction, et de plusieurs lois qui repoussent même cette distinction, en plaçant les travaux publics communaux sur la même ligne pour les règles de compëtenceque les autres travaux publics (i).

Ainsi , toute distraction des travaux publics communaux de la classe des travaux publics, est contraire à la loi.

Elle est contraire à cette juste indépendance que l'autorité administrative doit garder pour pouvoir encourir la responsabilité de ses actes, liberté d'action dans le cercle tracé par la loi surtout nécessaire à l'autorité municipale ; car ici, comme nous l'avons indiqué, les personnes se trouvent en présence, et les conflits sont surtout à redouter et à prévenir; les besoins les plus pressants, ceux qui se rattachent à la salubrité. Tordre, la police, la sécurité, naissent sans cesse; l'autorité se retrouve en contact immédiat avec les particuliers qui réclament justice immédiate ; une action

(i) Ainsi la loi du 16 -^pt. 1807, art. 35, 56, 37, 49, 51 ; loi du 7 juillet 1833, art. li ; et surtout Fart. 3 de la loi du 3 mai 1644, sur rexproprlalion pour Xîause d'utilité publique ; voy. aussi la loi de 1 836, sur les chemins vicinaux ; et rassiimlation faite dès la loi du 23 décembre 1809, des travaux des hospices aux travaux publics. Assimilation qui existe d'après MM. Vuillefroy et Monnier , parce que les hospices étant des établissements communaux, doivent être entourés des mêmes protections que la commune.

prompte est nécessaire, et, par suite, elle doit être justement indépendante. D'ailleurs, cette indépendance du pouvoir municipal vis-à-vis d'autres pouvoirs est sagement tempérée sans être entravée par l'autorité administrative supérieure qui exerce toujours son examen et son contrôle, et dont le plus souvent l'appiDbation directe et formelle est nécessaire.

Ce contrôle lui-même de l'autorité supérieure, cette autorisation préalable dans la plupart des cas, concourent encore, en mettant les travaux publics communaux sous la bienveillance et la haute direction de l'administration centrale, à les faire considérer comme des travaux publics et à leui: assurer le bénéfice de la juridiction excej>tionnelle à laquelle sont soumis ces mêmes travaux.

En outre, la loi a voulu que les travaux communaux fussent adjugés dans le même mode que les travaux publics (i); et si ce n'est point là une raison pour conclure qu'il doit nécessairement s'ensuivre qu'on doive soumettre les contestations qui s'élèvent à leur occasion aux tribunaux administratifs, on peut en conclure que le légi§-^ lateur n'a point voiilu faire sortir les tray^ux com-i

(i) Ordonnance règleoîçnlaire du 14 npv, 1837 ; bi 18 juillet 1837.

munaux des travaux publics, et que ce même législateur, qui a Voulu que les difficultés qui se présentent lors de l'adjudication, fussent vidées administrativement (i), n'a |X>int voulu qu'il en fût autrement à l'occasion des difficultés naissant dé l'exécution de l'adjudication.

Le législateur a donc voulu comprendre sous une même dénomination de travaux publias les travaux entrepris par l'Etat, les départements et les cotamunes. Il l'a voulu par les motifs que les mêmes principes en ces matières sont applicables aux travaux communaux adjugés comme les travaux publics faits pour le compte de l'Etat, dirigés comme eux, ayant le même but et le même objet, dans des proportions ordinairement moindres, exécutés quelquefois cependant sur des bases aussi étendues, soumis à l'approbation de l'autorité supérieure dont ils deviennent^ par suite, en quelque sorte, le fait.

D'ailleurs, quelle raison sérieuse donne-t-on pour distrai re les travaux commu nànx des travaux publics? Une seule : c'est que les travaux communaux n'ont point le caractère d'utilité publique qu'ont les travaux faits pour le compte de l'État.

Cette objection tombe d'abord en mille cir-

(1) Loi18juilleH837, an. i6.

constances, ou une ordonnance royale ou une loi viennent déclarer en dernier ressort Futilité publique des travaux faits par jiine seule commune; il est ensuite à remarquer que les travaux publics communaux, lorsqu'il n'est pas nécessaire de la déclaration d'utilité publique parce.qu'ils peuvent s'exécuter sans entraîner des expropriations, ne sont point, même alors, destinés à l'usage privé des habitants de la commune, mais bien à l'usage de tous sans exception. Enfin, il faut voir oh aboutit cette objection* Qui posera la distinction entre les travaux publics entrepris par l'Etat et les travaux publics communaux, lorsqu'il s'agira de dommages résultant de ces derniers? Ce ne pourront être que les habitants de cette commune dont les travaux pourront momentanément froisser ou gêner les intérêts. Eh bien! pour ces particuliers, membres de l'association communale, les travaux faits dans l'intérêt de tous, mais si l'on veut dans l'intérêt plus direct de la communauté, .n'oAt41sï point le caractère d'utilité publique? Lorsqu'on pourra .traduire devan t les tribun^nx d'exception à raison de la nature exceptionnelle de la matière, des -particuliers lésés dans l'exécution des travaux qui, faits par l'État pour Futilité générale , nuisent quelquefois à la localité qu'ils traversent, lorsqu'il s'agira de faire le bien de deux grandes villes

qu'on reliera par un chemin de fer, les habitants de ces petites communes, devront subir la juridiction des tribunaux administratifs, et lorsque ces travaux faits aussi au profit médiat de tous, seront exécutés par les communes dont ils seront destinés à satisfaire les besoins immédiats, un ha* bitantde cette commune sera recevable à entraver ces travaux en réclamant une juridiction incontestablement juste et sage, mais au dire de quelques-uns, trop lente; alors on permettra à ces mille petits cris de jalousie, de haine, d'inimitié, de contrainte, d'opposition, d'égoïsme, d'entraver la marche des travaux, en leur suscitant mil le longueurs et des embarras qui empêcheront leur exécution. Mais à quoi bon la responsabilité des administrateurs? Pourquoi mettre tant de temps à faire sanctionner les plans par l'autorité supérieure, et ces précautions préliminaires prises dans l'intérêt privé, et cette longue procédure administrative antérieure à l'exécution des travaux?

Aussi, d'après la jurisprudence la plus récente dn çgnsail d*État, Ie9 travaux communaux dont pous venons de parler sont considérés comme de véritables travaux publics, et les dernière^ ordonnances semblent assurer, à l'avenir dans les décisions du conseil, une fixité bien désirable et qu'on n'avait pas toujours rencontrée dans les décisions

atltérieures intervenues sur ces matières. Ainsi, le conseil d'État a reconnu la compétence administrative pour juger les contestations qui s'élevaient à l'occasion: i° de travaux faits à une église (i); 2° à une fontaine et à un abreuvoir public (2); 3^ de travaux relatifs à une école communale (3); 4° ^ l'établissement d'un entrepôt réel (4), 5** de dommages causés par l'abaissement de la voie publique communale (5); 6° par l'établissement d'un pavage (6); 7° de discussions à l'occasion de la construction d'un presbytère (7) ; 8** de l'établissement d'un pont pour un chemin vicinal (8) ; 9^ dediflBcultés entre une commune et un entrepreneur chargé de l'ouverture d'une rue (9).

L'entrepreneur qui agirait pour compte de la

(1) Ord. 24 mars 1825 (JiiUien) ; 24 mars 1824 (Dufour) ; 7 déc. 1825 (Pierron) ; 16 nov. 1835 (Perrin) ; 20 juin 1837 (Perrin); 12 avril 1838 (Gilbert) ; 8 janv. 1840 tCom. de Gortenay); 2 sept. 1840 (Prost) ; 25 juin 1841 (Gillet); 25 août 1841 (Com. St^Etienne-du-Bois ) ; 23 août 1843 (Huvé) , 23 mars 1845 (Deleltré).

(2) Ord. 22'mai 1840 (Borey) ; 23 juillet 1841 (Vuillet); 7 déc. 1843 (Grandîdier).

(3) Ord. 22 mai 1840 (Borey) ; 23 août 1843 (Huvé).

(4) Ord. 8 juillet 1840 (Mongrard).

(5) Ord. 10 déc. 1840 («Jacques) ; 5 mars 1841 (Lecointre) ; 6 sept. 1843 (Lamothe).

(6) Ord. 2 sept. 1840 (Jardin); 30 nov. 1841 (Com. de Pernes); 6 déc. 1843 (Lamothe).

■ (7) Ord. 25 août 1843 (Huvé); ainsi ^ugé pour des contestations à Foccasion de la construction d'un collège, d'une école primaire, d'une salle d'asile, d'un pensionnat de jeunes filles, d'une maison d'aliénés, d'une salle de spectacle , d'un abattoir, de halles à la viande et aux gi'ains, ord. 9 dec. 1843 (ville de Gusset).

(8) Ord. 9 déc. 1843 (ville de Cusset).

(9) Ord. 21 mars 1844 (André et Gottier).

commune serait, vis à vis des tiers auxquels il causerait un dommage par rexécution des travaux, justiciable des tribunaux administratifs*, la nature dés travaux et le caractère de la contestation ne changeant pas, la matière reste la même , la compétence ne saurait changer.

SO« Si les travaux n'ont pas un caractère d'utilité publique et générale en ce sens que ce soient des travaux purement d'économie privée pour la commune, où elle n'agisse plus comme corps administratif mais comme simple propriétaire, s'il s'agit en un mot d'intérêts purement civils , les travaux communaux cessent d'être des travaux publics (i).

Ainsi, lorsqu'il s'agit de réparations à faire à une maison appartenant à la commune et qui n'est pas destinée à un usage public;

De travaux relatifs à des terres affermées; En un mot, de ces propriétés dont s'occupe notre code civil particulièrement.

Dans ces cas, en effet, la commune n'est plus qu'un simple propriétaire ordinaire, percevant les loyers, les rentes ou revenus et devant être justiciable de la même juridiction que tout particulier. Il n'y a plus urgence d'agir.

(1 ) D'ailleurs, c'est ce qui a été reconnu même pour les propriétés privées de TEtat, par Tordonnancc du 21 aoûti845.

Il n'y a plus utilité publique.

11 n'y a plus l'action du pouvoir administratif central.

Dans la contestation, il n'y a plus, d'une part, l'intérêt général; de l'autre, l'intérêt particulier; au contraire, ce ne sont plus que deux intérêts privés qui sont on présence.

Ces travaux n'intéressent point la salubrité , l'ordre, la police, un service public quelconque.

Rien d'exceptionnel dans la matière, partant rien d'exceptionnel dans la juridiction.

Nous sommes heureux d'ajouter que la distinction que nous indiquons, fondée sur les vrais principes et sur la loi, se trouve établie dans une lettre écrite, en 1821, par M. le garde des sceaux au ministre de l'intérieur : « Il faut remarquer, dit M. le garde des sceaux, que les communes ont des propriétés particulières qui doivent être soumises au droit commun, mais qu'elles sont en outre chargées de fournir aux frais de certains établissements qui, par leur nature, appartiennent au service public, tels qu'églises, fontaines, chemins, etc.; ces établissements ne sont pas à la jouissance exclusive des citoyens de la commune; tout venant y a droit comme eux; si, pour soulager le trésor public, on a mis la dépense de ces établissements . à la charge des communes,

cette mesure d'administration ne change rien à la nature de l'établissement^ dans le premier cas^ il s'agit de travaux à entreprendre pour la réparation ou l'amélioration des propriétés urbaines ou rurales de la commune ; les contestations relatives à ces travaux doivent être jugées par le droit commun, ainsi que le prescrit l'ordonnance du 29 août 1821 5 dans le second, il s'agit de travaux destinés à l'usage public, et les contestations qui s'élèvent à cet égard doivent être jugées comme toutes celles relatives aux travaux publics (i).))

(1) Voy. toutefois Tarrêt de rejet qui juge cotitraîrement à celte distinction dans Taffaire Michel et Piedevache contre la vilk de Rennes^ le 11 mars 1839, au rapport de M. F. Faure et sur les conclusions de M. l'avocat général Hébert, S. 39, 1, 185. L'^Arrêtiste rapporte la citation que nous transcrivons dans le texte comme se trouvant dans une lettre de M. le garde des sceaux au ministre de Tintérieur. Voy. encore sur cette quesition M. Dufour, Tvaiié du droit ctdministratif, t. iv^ n° 2806, et son article sur la jurisprudence administrative, inséré dans la Revue de Législation de M. Wolowski, mars 1844; les notes dont M. Macarel fait suivre le compte-rendu de Tord. JuUien, du 24 déc. 1823, et un travail sur les orçkmnances rendues parle conseil d'État en ces matières, inséré dans V École des communes de 1839.

DES OUYRAGRS ENTREPRIS SUR L4 PROPRIÉTÉ PRIVÉE SANS AU- TORISATION, CESSION, NI EXPROPRIATION PRÉALABLES.

81 L'autorité administrative qui a ordonné les travaux, peut seule en ordonner la suspension.

82 Tribunaux compétents pour régler rindemnité due à Toccasion des travaux entrepris stir la propriété privée, sans autorisation, cession, ni expropriation préalables.

SI* Jusqu'ici nous avons examiné les cas où les dommages sont causés à la propriété privée à la suite de l'exécution des travaux publics entrepris sur une propriété privée, expropriée ou acquise par l'administration ou le concessionnaire; mais supposons, que sans traité ni expropriation préalables, les travaux soient établis sur la propriété d'un particulier, qui pourra arrêter la construction de ces travaux? Qui sera juge du règlement de l'indemnité due pour les dommages causés par ce fait ?

Nous avons plusieurs fois rappelé dans ces EtU" des les limites qui séparaient les pouvoirs administratif et judiciaire ; un point incontestable qui ressortirait de cet examen, s'il n'était écrit tex-

tuellement dans larticle 127 du code pénal, c'est que les autorités judiciaires ne peuvent défendre d'exécuter les ordres de l'administration. Or, lorsque des travaux et construction^ ont été faits sur les propriétés privées sans cession ou expropriation préalables, mais dans les limites des ordres donnés par l'administration,, en ordonner la suspension et surtout la démolition, serait indubitablement delà part des autorités judiciaires, défendre d'exécuter les ordres de l'administration et partant dépasser les bornes de leur pouvoir en empiétantsur le domaine de l'autorité administrative.

Aussi, dans les espèces qui se sont présentées , le conseil d'État a constamment jugé que la suspension ou la destruction des travaux ainsi entrepris ne pouvait être ordonnée que par l'administration .

L'entrepreneur Leballe, sur les ordres de l'administration , avait fait des travaux sur le sol de Joly, sans cession ni accomplissement des formalités voulues par la loi sur l'expropriation 5 Joly cite Leballe devant les tribunaux civils pour faire prononcer la destruction des travaux et l'entendre condamner à des dommages-intérêts; le tribunal civil s'é tant déclaré compétent, le conflit est élevé et maintenu par ordonnance du i4 octobre i836, au rapport de M. Vivien, sur le motif que « l'en-

trepreneur n'ayant agi dans Vespèce que d'après un tracé adopté et les ordres donnés par l'administration, les tribunaux civils ne pouvaient ni prescrire des règles contraires auxdits actes , ni prononcer contre lentrepreneur aucune condamnation des dommages-intérêts. «

Les concessionnaires du chemin de fer de Strasbourgà Bâle, font faire à Mulhouse et à Dornach des travaux qui empiètent sur la propriété des sieurs Buecher et Lorenty, sans accomplissement des formalités préalables prescrites par- la loi d'expropriation 5 les propriétaires exercent une action possessoire, et le juge de paix, par deux jugements, ordonne la destruction des travaux avec dommages-intérêts : appel est émis de ces jugements, un déclinatoire est proposé et rejeté, le conflit est alors élevé et maintenu par ordonnance du 3o décembre 1841, au rapport de M. d'Haubersaërt , sur ces motifs: « Considérant qu'il était allégué dans la demande du sieur Buecher et qu'il a été reconnu par les jugements ci-dessus visés, que l'ouvrage d'art exécuté parle sieur Kœchlin, comprend dans les limites de son tracé une parcelle de terrain dont ledit sieur Buecher a la possession à titre de propriétaire, possession qui aurait été troublée, sans qu'à 1 égard de ladite parcelle il y eût eu déclaration d'utilité publique et accomplis-

semen t des formalités antérieures à rexpropriation, telles qu elles sont déterminées par les lois des 8 mars 1810 et y juillet i833; que si l'autorité judiciaireétait seule compétente pour statuer sur cette question de possession , les concessionnaires Kœchlin n'ayant agi dans l'espèce que d'après un tracé adopté et les ordres donnés par l'administration, les jugements ci-dessus visés ne pouvaient prescrire des mesures contraires auxdits actes-, que l'administration seule pouvait prononcer la révocation des mesures qu'elle avait prescrites, et la destruction des travaux opérés par ses ordres. »

Inutile d'ajouter que le conflit élevé dans l'affaire Lorentz fut maintenu par les mêmes motifs que le conflit élevé dans l'affaire Buecher, ces affaires étant identiques; l'ordonnance dans l'affaire Lorentz estdu mêmejourSo décembre 184 1 .

Le sieur Carol, entrepreneur de la route départementale de Prades à Molitz , a commencé des travaux chez le sieur Costesans accomplissement des formalités préalables de l'expropriation ; ce dernier cite Carol devant les tribunaux pour entendre ordonner la destruction des ouvrages et prononcer une condamnation à des dommagesintérêts; un jugement fait droit à cette demande ; en appel on propose un déclinatoire, et sur son rejet, le conflit est élevé et il est maintenu par or-

donnance du 29 juin 1842 au rapport de M. Mottet, sur ce motif : « Considérant qu il résulte des lois qui établissent la séparation des autorités ad* ministrative et judiciaire que celle-ci ne peut, sans excéder ses limites, statuer sur la suspension el la destruction des travaux exécutés par l'administration ou par ses ordres. »

Les concessionnaires du canal de la Sambre à l'Oise, ont établi d'ordre de l'administration, mais sans accomplissement préalable des formalités d'expropriation, une rayèrechezle sieur Pruvost; l'affaire sur conflit ayant été portée devant le conseil d'État, une ordonnance du 29 juin 1842 , au rapport de M. d'Haubersaërt, a de nouveau reconnu le principe qu'il ne peut appartenir aux tribunaux d'ordonner la suppression des travaux opérés par ordre de l'administration.

Enfin, plus récemment encore, à l'occasion du redressement d'un chemin de grande communication , allant de Mortain à Villedieu ( Manche) , le sieur Desfeux, sans accomplissement préalable des formalités d'expropriation, s'était emparé de terrains appartenant au sieur Boutin, pour y faire les travaux nécessaires à la route;' Boutin assigne Desfeux devant le tribunal civil pour entendre ordonner la suspension des travaux jusqu'au paiement de l'indemnité; le préfet présente le

décliuatoire, et connue dans les affaires précédentes il est rejeté, mais comme dans les affaires précédentes le conflit est élevé par le préfet et il est maintenu par ordonnance du 6 septembre 1843, au rapport de M. Germain : k Considérant, porte cette ordonnance, que les travaux exécutés par les entrepreneurs dudit chemin ont eu lieu en vertu des ordres de l'administration et en exécution d'un arrêté du préfet de la Manche du 20 juin 1887 ; quaux termes des lois qui ont établi la séparation des deux autorités administrative et judiciaire, il ne peut appartenir aux tribunaux ni d'arrêter le cours de ces travaux, ni de |X)rter atteinte aux actes administratifs qui les ont ordonnés. »

C'est donc un point établi en principe et de jurisprudence constante pour le conseil d'Etat ( i ) , que les travaux faits par ordre de l'administration sur des propriétés privées non cédées ni expropriées, ne peuvent être détruits ou suspendus que par ordre de l'administration.

Nous avons vu dans le cours de ces Etudes que lorsqu'une opposition est faite parles voies légales,

(4) On peut invoquer une décision conforme de la cour de cassation, arrêt du 5 décembre 1842, S. 43, 1 , â5. Voy. encore les ord. des 4 sept. 1840 (Fortier-Beaulieu) ; 5 sept. 1842 (Parmetier) ; 15 sept. 1845 (Doré); 21 déc. 1843 (Rousset).

il est du devoir de FadministratioD d'attendre la décision des tribunaux chargés de statuer sur ces oppositions et de donner des ordres pour que les travauxsoientsuspendus jusqu'alors, à moins qu'il n'y eût péril dans la demeure; mais nous ajouterons toutefois ici que l'administration ne devra, très rarement pour ne pas dire jamais, prescrire la démolition des travaux faits en vertu de ses ordres, sur des propriétés non expropriées ni cédées; ce serait grever inutilement le trésor sans profit pour le propriétaire. Eu effet, les constructions démolies il faudrait, une fois les formalités remplies, les réédifier, de sorte qu'il faudrait aux frais de construction première ajouter ceux de la démolition, puis ceux de reconstruction; certes, le propriétaire ne gagnerait rien à cette espèce de gaspillage qui, en définitive, en prolongeant chez lui le séjour des ouvriers et celui des décombres et matériaux placés aux abords des lieux où les travaux s'exécutent, aurait un résultat à plusieurs titres nuisible pour lui.

9 9* Mais, s'est-on écrié, avec une pai'eille jurisprudence, la propriété se trouve privée de la protection de nos tribunaux. Voici où se trouve la garantie^ et nous répondrons en rindii|uant à la seconde partie de la question, à savoir: qui devra régler les dommages dans les hypothèses où nous nous plaçons?

Comme il s'agit d'une question de pix)priété et que de pareilles questions, sont du domaine de l'autorité judiciaire, que, d'un autre côté, aucune des formalités préalables n'ont été remplies pour que le contentieux de ces matières puisse tomber dans la juridiction administrative, ce seront les tribunaux civils qui devront connaître de l'indemnité due pour cette violation de la propriété.

C'est ainsi que l'a jugé l'ordonnance précitée du 29 juin 1842 (Pruvost), dans laquelle nous lisons: a Considérant que la rayère dont la suppression est demandée, a été établie sur le terrain du sieur Pruvost, sans l'accomplissement des formalités prescrites par la loi ci-dessus visée du 7 juillet i833; qu'à la vérité, il ne peut appartenir aux tnbunaux d'ordonner la suppression des tra^ vaux ordonnés par l'administration; que néanmoins, lorsque, comme dans l'espèce, lesdits travaux constituent de la part des concessionnaires une atteinte à la propriété, les tribunaux sont seuls compétents pour apprécier les dommages auxquels donneraient lieu des actes de cette nature.»

Et que l'on ne dise pas que c'est là une vaine garantie, car si on n'était pas sur de l'esprit de justice, d'équité et de modération de nos tribunaux , ils pourraient ainsi , au moins indirectement par des allocations énormes, arrêter et pa-

ralyser les ordres donnés par 1 administration ; aussi , le conseil d'Etat qui, dans l'ordonnance Pruvost, reconnaît si formellement la compétence judiciaire, n'a pas toujours adopté le même principe.

Dans l'ordonnance Leballe^contreJoly, du i4 octobre 1 836, il est dit que non-seulement Pautorité judiciaire ne peut prescrire des règles contraires aux ordres de l'administration, mais encore « qu'elle ne peut prononcer contre l'entrepreneur aucune condamnation dédommages-intérêts; que l'administration seule pouvait prononcer la révocation des mesures qu'elle avait prescrites et la destruction des travaux opérés par ses ordres; que, d'autre part, lé conseil de préfecture était seul compétent pou r statuer sur le recours dirigé contre le sieur Joly, comme entrepreneur de travaux publics. »

Dans l'ordonnance Carol contre Coste, du 29 juin 1842, rapportée plus haut, la connaissance des dommages a été renvoyée à l'autorité administrative, mais cette ordonnance pose eu principe « que l'autorité judiciaire est seule compétente pour statuer sur la revendication des propriétés à l'égard desquelles n'ont pas été remplies les formalités prescrites par les lois sur l'expropriation pour cause d'utilité publique et sur les dommages-'

intérêts qui pourraient être réclames pour cette Cause. »

Concluons en faveur de ces principes que le conseil d'Etat pose lui-même, etreconnai<;sonsque si l'autorité judiciaire est incompétente pour suspendre le cours ou ordonner la démolition de travaux faits sur la propriété privée par ordre de l'administration , sans cession ni expropriation préalables, nos tribunaux civils du moins sont compétents pour apprécier les dommages dus à raison de cette atteinte à la propriété.