AUDIENCE DE RENTRÉE DU 4 NOVEMBRE

Messit.urs,

L'année dernière, à pareille époque, nous avons, dans cette même enceinte, commencé le parallèle des budgets de TAnglelerre et de la France, en prenant celui de 1863 pour terme de comparaison. Xous nous sommes borné à l'évaluation des receltes, nous réservant d'apprécier les dépenses dès que le pouvoir législatif aurait sanctionné celles de notre pays.

La loi qui a réglé définitivement le budget de 1863 a été promulguée le 8 mai dernier. Aucun obstacle ne s'oppose désormais à raclièvement de notre tâche.

Nous examinerons successivement les dépenses occasionnées par la dette publique et les services civils et militaires. A^ous comprenons dans la dette publique, non-seulement la dette consolidée et la dette flottante, mais encore la liste civile, les dotations des grands corps de TEtat et les pensions.

DETTE PUBLIQUE

La dette anglaise, dont la consolidation remonte à la révolution de 1688, ne consistait alors que dans une rente de 996,000 francs, au capital de 16,000,000 de

francs. Accrue par plusieurs guerres européennes et surtout par celle des Etats-Unis de TAmérique du Nord, elle s'élevait en capitale à 5,955,000,000, et en rente à 243,000,000 de francs, lorsque les Iiostililés éclatèrent le 1®** février 1793 entre FAngle terre et la France. A la fin de cette lutte gigantesque, pendant laquelle rAngleterre avait pris tour à tour à sa solde toutes les armées de TEviroj^e, sa dette consolidée s'était augmentée de près de 14 milliards et demi. Le capital était au 1^^ janvier 181G de 20,407,800,000 francs.

Le budget des dépenses avait suivi une progression non moins considérable ; il n'était que de 425 millions en 1792. 11 avait dépassé le cbitTre de 4 milliards en 1813, 1814, 1815, savoir :

Budget des dépenses :

1813 4,347 millions.

L'ordre et l'économie ont-ils toujours présidé à J'emploi de ces immenses ressources, mises parle peuple anglais à la disposition de son gouvernement avec une libéralité patriotique qu'on ne saurait trop admirer ?

Nous rappellerons deux faits qui ont reçu des actes mêmes du Parlement une éclatante publicité.

En 180G, ainsi que nous Tavons déjà dit dans Tune de nos allocutions, le ministère, sur des interpellations qui lui furent adressées à la Cliambre des communes, dut avouer que les dépenses de la guerre et de la marine depuis 1792, les subsides payés aux armées étrangères , les frais des expéditions d'Egypte et de Hollande n'avaient été Tobjet d'aucun examen. Les sommes demeurées ainsi sans contrôle étaient évaluées à 13 milliards 350 millions.

Une incurie si extraordinaire n'a-t-elle rien coûté à

rÉtat? Une commission spéciale chargée en 1822 par le Parlement île dresser le compte des emprunts contractés de 1793 à 181G et d'en vérifier Temploi, après plusieurs années de laborieuses investigations, constata un déficit de 1,227,215 francs, sans pouvoir fournir aucun indice sur les auteurs de ces énormes détournements.

Enfin, dans les comptes des finances de 1817 à 1825, une somme de 3,119,480,000 francs était portée comme ayant été versée à la commission de Tamortissement, et les commissaires ne reconnurent avoir reçu que 2,900,170,000 francs, d'où un second déficit de 219,310,000 francs. Même résultat sous le rapport du contrôle; aucune poursuite contre les comptables \

Quelle était, pendant la même période, la situation des finances françaises? Livrées à l'arbitraire sous rancienne monarchie et soumises au déploral)le régime des fermes générales, plongées dans le chaos par l'anarchie révolutionnaire, elles devenaient au commencement du siècle l'une des principales préoccupations du plus grand génie des temps modernes. Les institutions financières qu'il créa d'un seul jet, par une sorte d'intuition , et que les gouvernements postérieurs ont maintenues en les perfectionnant , reposaient sur les bases suivantes, presque entièrement opposées à celles des institutions anglaises :

Centraliser toutes les opérations relatives à la gestion des deniers publics; ne les confier, sous la direction immédiate et exclusive des ministres, qu'à des fonctionnaires permanents, mais révocables à volonté, assujettis à une surveillance rigoureuse et incessante; conserver à l'État toute son indépendance, et, à cet

^ Exposé de V administration des finances de la Grande-Bretagne , par M. Bailly, inspecteur général des finances. 1837, tome I, page 65.

effet, écarter du recouvrement des impôt et du mouvement des fonds toute immixtion étrangère; subvenir aux besoins des services ministériels avec les revenus du Trésor et les avances faites par ses propres agents ; n'exiger des contribuables que les sacrifices strictement nécessaires et rejeter autant que possible le fardeau de la guerre sur Tennemi.

Quels ont été les résultats de ce système, dont Napoléon P'^ a constamment dirigé lui-même la mise en pratique? Il avait trouvé à son avènement au pouvoir les caisses vides, les armées manquant de tout, leur solde, ainsi que les traitements civils, arriérée de dix-huit mois. Malgré les campagnes désastreuses qui ont terminé son règne, il n'a accru la dette publique que d'une renie de 6,000,000, et d'une somme de 300,000,000 provenant de la vente d'une partie des biens communaux. La dette consolidée inscrite sur le grandlivre en vertu des lois du 24 août 1793 et du 9 vendémiaire an II était, après sa liquidation définitive, de 57,300,000 francs de rentes 5 0/0, et au l^^avril 1814, de 63,307,637 francs.

Le budget, qui se montait en 1800 à 526,000,000, n'a atteint 1 milliard qu'en 1811.

Il s'est élevé :

En 1812 à 1 milliard 30,000,000;

En 1813 à 1 milliard 150,000,000;

Et il est descendu :

En 1814 à 774,000,000;

Et en 1815 à 770,000,000.

Nous ajouterons que, nonobstant les exigences d'une guerre continue, IVapoléon I"'^, bien loin d'avoir, comme le gouvernement anglais, augmenté les impôts outre mesure, a diminué d'un sixième le plus considérable de tous, l'impôt foncier ; fixé originairement à240,000,000 en principal parla loi du 1"' décembre 1790, réduit en

Tan VIII à 210,000,000, cet impôt n'était plus que de 172,000,000 en 1814.

Les résullats de la gestion des finances anglaises et françaises pendant la guerre peuvent être facilement appréciés en comparant les chiffres ci-après :

Accroissement de la dette publique:

En capital, 14 milliards 452 millions, En rentes, 502 millions.

Maximum des budgets des dépenses, 4 milliards 347 millions.

Accroissement de la dette publique :

En capital, y compris les 300 millions provenant de la vente des biens communaux, 420 millions;

En rentes, avec Tintérêt de ces 300 millions, 15 millions ;

Maximum des budgets des dépenses, 1 milliard 150 millions.

Examinons maintenant quels ont été pour les deux pays les résultats de Tadminislration financière pendant la seconde période, celle de 1815 à 1864. Ils sont entiôrementcontraires aux résultats antérieurs ; nous voyons en effet la dette consolidée anglaise diminuer progressivement, et celle de la France grossir sous les divers gouvernements qui s'y succèdent.

Quoique affranchie du fardeau des subsides, TAngleterre n'en continua pas moins à contracter chaque année des emprunts pour en appliquer les produits à Tamortissement ; mais elle ne tarda pas à reconnaître que cette opération était ruineuse; le rachat des rentes

s'effectuait constamment à un taux supérieur à celui dos émissions nouvelles. Une loi du l^*" juin 1829 supprima la dotation de ramortissement et statua qu'à l'avenir les rentes ne seraient acquises au compte de rÉtat, pour être éteintes, qu'avec les excédants des recettes des budgets sur les dépenses. Ces excédants sont établis à la fin de chaque trimestre par la trésorerie, versés à la banque d'Angleterre et mis à la disposition du comité spécial chargé de l'exécution de toutes les mesures qui concernent la dette publique. La radiation des rentes ainsi rachetées s'opère au moment même du transfert.

Ce comité, en outre, est autorisé à éclianger les rentes perpétuelles contre des rentes viagères ou à terme fixe, au taux établi par des tableaux que dresse la Trésorerie : ce qui assure à l'État, au moyen d'une augmentation temporaire de dépense, l'extinction, à une époque plus ou moins lointaine , d'une partie de la dette consolidée. La réduction obtenue par ces rachats et par ces échanges, du 1^*^ janvier 181G au 31 mars 1864, a été de 31,100,000 francs.

Des économies bien plus importantes encore dans le service des intérêts de la dette publique anglaise ont été effectuées par de nombreuses conversions. Les rentes, de 1822 à 1844, ont été successivement abaissées de 5 pour 100 à 4, 3 1/2 et 3 pour 100; et ces réductions ont eu lieu avec Tassentiment presque unanime des titulaires, sous la seule condition qu'il n'y aurait aucune conversion nouvelle avant 1884. Le bénéfice qui en est résulté pour le trésor a été de 76,300,000 francs de rentes.

C'est ainsi que, dans cette seconde période , la dette consolidée, de 745,300,000 francs de i^entes, est descendue à 637,600,000 francs.

Différence en moins, 107,700,000 francs.

DETTE CONSOLIDÉE FRAiVÇAISE.

Nous avons vu qu'à la chute de ]Vaj3oléon P*", elle était de 63,307,000 francs de rentes 5 pour 100. L'impossibilité de subvenir, avec les seules ressources de rimpôt, aux charges de l'invasion , obligea le gouvernement de la Restauration à suivre l'exemple de l'Angleterre, à contracter des emprunts en aliénant des rentes jusqu'à concurrence de 43 millions.

D'autres émissions eurent pour objet de solder d'anciennes créances, d'indemniser les émigrés de la vente de leurs biens et de couvrir Tinsuffisance des budgets. Le montant des rentes inscrites ou à inscrire, le l^'' août 1830, déduction faite de celles rachetées par la Caisse d'amortissement, était de 164,500,000 francs.

La monarchie de Juillet n'a augmenté la dette consolidée que de 12,200,000 francs; elle a légué à la République de 1848 une dette flol tante considérable, qu'il a fallu consolider dans les circonstances les plus désavantageuses. Cette opération et l'accroissement des dépenses budgétaires, qui ont nécessité de nouveaux emprunts, avaient porté le chiffre de la rente consolidée au janvier 1852 à 230,700,000 francs.

Depuis cette dernière époque jusqu'au 31 décembre 1863, les guerres de Crimée et d'Italie, ainsi que l'impulsion de plus en plus active imprimée aux travaux publics, ont motivé la création de 113,700,000 francs de rentes, réduites à 96,200,000 francs par la conversion des rentes 5 pour 100 opérée en 1852 ^. Le chitfre définitif des rentes actives au 1**^ janvier 1864 était de 326,919,560 francs.

^ Le bénéfice de cette conversion pour le Trésor a élé de 17,500,000 fr. de rentes.

200 DES FIXAXGES FRANÇAISES.

Ainsi, pendant la seconde période, du l**" janvier 1816 au 31 décembre 1863, tandis que la dette consolidée de l'Angleterre a été diminuée de 107,700,000 francs de rentes , la dette de la France s'est accrue de 263,600,000 francs.

Recherchons les causes de ces résultats en apparence si défavorables à notre administration financière.

Le gouvernement anglais, à la suite d'une guerre de plus de vingt ans, qui avait exigé le déploiement de toutes ses ressources, se trouvait en présence d'une dette effrayante qui excédait en 1816 la moitié des revenus de TEtat et menaçait de les engloutir tout entiers. Qu'a-t-il fait? Il a renoncé aux emprunts, et non-seulement il a maintenu les impôts à un taux supérieur aux besoins des services publics, mais encore il n'a jamais hésité à augmenter les charges des contribuables toutes les fois qu'il a dû pourvoir à des éventualités extraordinaires.

Prenons pour exemple la guerre de Crimée qu'il a soutenue de concert avec la France. Quels en ont été les frais pour les deux pays, et quels voies et moyens a-t-on employés de part et d'autre ?

Un rapport rédigé en 1859 par M. le marquis d'Audiffret, alors l'un des présidents titulaires de cette cour, et présenté à l'Empereur au nom d'une commission composée des plus hautes notabilités, constate que cette guerre nous à coûté 1,348,404,000 francs, et que ces dépenses ont été couvertes par trois emprunts et par des accroissements d'impôts, dont le plus important n'était que temporaire. Ces impôts, pendant les années 1855, 1856, 1857, c'est-à-dire pendant toute la durée de la guerre, ont produit. . . . 209,773,000 fr. Les emprunts ont rapporté. . 1,512,000,000

Total 1,721,773,000

L'excédant sur les dépenses de la guerre, s'élevant

à 373,309,000 francs, a reçu une autre deslinalion : il a servi au développement des grands travaux publics que le changement du système commercial rendait de plus en plus nécessaires.

L'administration anglaise, qui n'apporte point dans le contrôle de ses dépenses la précision et la rigueur de notre comptabilité, qui ne régie jamais les budgets réalisés, n'a pas cru devoir, à notre exemple, faire procéder à une li(| nidation spéciale des frais de la guerre de Crimée. Dans un ouvrage remarquable sur les finances de rAngleterre, publié en 18G3, S. Morton Peto , qui déclare avoir puisé tous ses chiffres à des sources officielles, évalue les dépenses de la guerre de Crimée pour son pays à 70 millions de livres sterling, soit 1,750,000,000 francs, chiffre supérieur au nôtre de 401,596,000 francs.

L'étude des budgets anglais pendant la même période nous a convaincu que cette évaluation n'est nullement exagérée.

Le gouvernement de la Grande-Bretagne, pour faire face à de si prodigieuses dépenses , n'a contracté que deux emprunts :

L'un en 1855, de 650,000,000 fr.

L autre en 1856, de 162,475,000

En tout. . . . 812,475,000 fr.

Il a donc demandé aux contribuables 937,525,000 fr. c'est-à-dire 727,752,000 francs de plus que le gouvernement de la France, et il n'a ajouté à la dette consolidée que 31,900,000 francs de rentes, alors que la notre a été augmentée par les emprunts émis également en rentes, à la môme occasion, de 71,700,000 francs.

L'accroissement des impôts à été si considéral)le en Angleterre que l'income-tax, impôt de guerre créé en 1798, aboli en 1815, mais rétabli en 1842 et conservé depuis, quoique à titre provisoire, ayant rapporté en

1853 14f2, 545,000 francs, a été élevé au taux exorbitant de 1 shilling 4 deniers (1 fr. 55 c.) par livre sterling.

Le produit a été en 1854 de. . . 262,884,000 fr.

— 1855 de. . . 370,368,000

— 1856 de. . . 402,248,000 Abaissé en 1857 à 289,652,000

il est resté a peu près au même chiffre les années suivantes.

Les autres impôts ont été aussi tous augmentés à peu près dans les mêmes proportions, sans exciter aucune plainte.

Nous n'hésitons pas à reconnaître qu'aucun gouvernement n'oserait grever le contribuable français de charges aussi lourdes.

Dans notre allocution du 3 novembre 1866, en évaluant les contributions des deux pays, nous avons constaté que la cote individuelle était en Angleterre par chaque habitant supérieure de 15 fr. 42 c. à celle payée en France. Il en résulte que les sommes provenant des impôts et versées dans les caisses de TÉlat, de 1816 à 1 863, ont dii excéder en Angleterre au moins de 20 milliards celles recueillies par le trésor français. Il n'est donc pas extraordinaire que pendant le même intervalle la dette consolidée anglaise se soit atténuée, tandis que la nôtre s'accroissait de plus de 200 millions de rentes.

Il ne faut pas oublier que dans le cours de celte période la France a été condamnée à d^immenses sacrifices pour se rédimer de l'invasion étrangère, qu'elle a subi trois révolutions, et que néanmoins elle a vu ses revenus ordinaires, par les seuls progrès de la richesse publique et privée, s'augmenter d'un milliard.

Il ne faut pas oublier non plus qu'en Angleterre le Trésor ne supporfe que pour une bien faible partie les

dépenses des travaux publics , et qu'il demeure entiè rement étranger à celle de la construction des chemins de fer, propriété exclusive de compagnies particulières.

Le réseau français, au contraire, appartient à TEtat ; les compagnies n'en ont que la jouissance temporaire. Il se composait au 1" janvier 18G4 de. . 11,534 kil.

exploités; il avait coûté aux compagnies 5,055,200,000 fr.

à l État 944,000,000

Le revenu brut était de 512,645,000 fr.

Ces chiffres suivent une progression rapide. Le 31 décembre 18G6, le nombre des kilomètres exploités

était de 14,506

La dépense par les compagnies,

de 6,173,195,000 fr.

La dépense par rÉtat, de . . . . 978,753,000

Le revenu brut, de 603,348,000

Nous le disions l'année dernière et nous croyons utile

de le répéter, une époque encore éloignée sans doute, mais certaine, viendra où, investi de la pleine possession de ces chemins libres de toutes charges , TElat trouvera dans leur produit des ressources plus que suffisantes pour solder en entier Tintérôt de la dette consolidée et en amortir le capital.

Quoi qu'il en soit, dans la situation actuelle des deux dettes consolidées, Tintérêt de la dette anglaise équivaut aux deux cinquièmes du revenu budgétaire, et rintérêt de la nôtre à un cinquième à peine.