AUDIENCE SOLENNELLE DE RENTRÉE DU 3 \ O 1/ E M B R K

Messieurs,

Nous vous avons présenté à pareille époque, pendant deux années consécutives, à Toccasion de la reprise de vos travaux, Texposé des instilutions financières de la Grande-Bretagne, en les comparant à celles de la France.

Nous nous proposons de vous soumettre successivement le résultat de nos investigations sur les finances des autres grandes nations de l'Europe. Nous commencerons par celles de la Prusse. Cet aperçu sera divisé en deux parties :

Nous rechercherons d'abord quelles étaient, dans ce royaume, avant la bataille de Sadowa, la situation financière et l'organisation administrative, que des liens étroits rattachent essentiellement Tune à Tautre.

Nous examinerons dans une allocution ultérieure la situation nouvelle créée par Tannexion des provinces récemment conquises \

^ Cet eiarneu n'a pu avoir lieu , les nombreux documents que le comte de Casablanca arait recueillis pour exposer la situation financière de la Prusse après la bataille de Sadowa, ayant ëté détruits par rincendie du palais de la Cour des comptes.

Il nous paraît indispensable de faire précéder Télude à laquelle nous allons nous livrer, de quelques notions historiques, qui nous permettront de suivre les progrés extraordinaires de cette puissance, depuis leur origine jusqu'à nos jours.

Le royaume de Prusse n'a point eu d'autres souverains que les princes de l'ancienne et illustre maison deHolienzollern. L'économie sévère qui a presque constamment présidé à l'administration de leurs revenus leur permit d'acquérir, dès le quinzième siècle, de l'empereur Sigismond de Hongrie, pour le prix de quatre cent mille JLorins, le margraviat de îîrandebourg, avec la dignité d'électeur. L'investiture eut lieu en 1417, à la diète de Constance.

Ces princes agrandirent leurs Etats plus encore par d'habiles négociations que par la force des armes; ils y ajoutèrent notamment le duché de Prusse, qui relevait alors de la Pologne, et sur le Rhin, les duchés de Berg, de Clèves et de Juliers. L'un de ces princes fut reconnu roi par Léopold, empereur ^'Allemagne, couronné à Berlin et sacré à Kœnigsberg en 1701, sous le nom de Frédéric I".

Son héritier , Frédéric-Guillaume, n'eut d'autre préoccupation, pendant un règne de vingt-sept ans, que d'organiser une armée formidable, dont il ne fit aucun usage, et d'accroître ses ressources financières. Il laissa en 1740 au grand Frédéric, son fils, un trésor de 80 millions, qui contribua puissamment aux succès de ce dernier dans les longues et terribles guerres qu'il eut à soutenir. Aussi ses successeurs, au milieu de toutes les vicissitudes que la Prusse a subies, se sont-ils

AXXEXES. 24T

fait une règle invariable de ménager à TKlat une réseri e métallique, formée pour satisfaire à des besoins imprévus et urgents, mais en réalité exclusivement destinée à des éventualités de guerre. Le montant de cette réserve n'est connu que du gouvernement et d'une commission des deux Chambres, à qui le ministre des finances en rend compte annuellement en séance secrète.

Les victoires et la profonde politique de Frédéric le Grand doublèrent le terriloire et la population de la Prusse. Les traités de 1815 et quelques acquisitions postérieures, entre autres celle des deux principautés de Hohenzollern appartenant à la brandie cadette, ont complété les possessions que cette puissance avait en 1865. Sa population était alors de 19,303,000 habitants, et son territoire de 28,268,000 hectares.

Investis d'un pouvoir sans contre-poids et sans bornes, les rois de l^russe ont continué à exercer, jusqu'en 1848, rabsolulisinc militaire institué par leurs prédécesseurs. Si, cédant h la pression des idées nouvelles qui faisaient en Allemagne de rapides progrès, ils s'étaient résignés à décréter, en 1823, des diètes provinciales, ils en retardaient toujours la convocation. Quoique affranchis de tout contrôle législatif, ils appliquaient aux services publics l'habitude qu'ils avaient contractée de renfermer leurs dépenses personnelles dans les plus étroites limites. L'un d'eux poussait si loin l'économie, qu'une députation des manufacturiers et des marchands de lîerlin le supplia de ne plus donner, en laissant ainsi sans emploi la plus grande partie de ses revenus, un exemple trop bien suivi par les nobles et les riches de toutesles classes, et d'où résultait une diminution considérable dans l'activité industrielle et commerciale. Les budgets étaient presque toujours réglés en équilibre; celui de 1847, qui a précédé la première réunion des Chambres, a même présenté un excé-

248 DES FIXAXCES FRANÇAISES.

liant de recettes de 4,618,958 thalers \ qui a servi à combler en partie les déficits des budgets postérieurs.

Les troubles qui éclatèrent à Berlin et dans plusieurs provinces , à la suite de la révolution française de 1848, déterminèrent, après une longue résistance, le roi Guillaume IV à promulguer une constitution que le Parlement revisa, et qui devint définitive le ai janvier 1850.

Voici quelles sont les bases principales de cette constitution :

Le roi est inviolable ; il nomme et révoque les ministres, commande les armées, déclare la guerre, fait des traités de paix et de commerce, sous la condition de soumettre à la ratification des Chambres ceux qui engagent les finances de TEtat. Il convoque et proroge les Chambres; il peut dissoudre celle des députés, à la charge d'en réunir une nouvelle dans le délai de trois mois. Le roi actuel a usé trois fois depuis 1861 de cette dernière prérogative. Les électeurs ayant persisté à lui envoyer une majorité hostile à son gouvernement, il a continué à faire percevoir les impôts et à disposer de leur produit de sa seule autorité. Les contribuables n'ont opposé aucune résistance, et un bill d'indemnité a été voté en 1867 par la Chambre élue après la victoire de Sadowa.

Le roi gouverne avec un conseil de ministres que préside le ministre d'Etat. Les départements ministériels sont au nombre de neuf, mais réduits à sept par la réunion entre les mêmes mains, d'une part, du ministère d'Etat et de celui des affaires étrangères;

^ La râleur du thaler est de 3 fr. 71 c, cours légal, et de 3 fr. 75 c. dans le coraraercc.

(Vautre part, des deux portefeuilles de la guerre et de la marine. Les intérêts de l'agriculture, qui en Prusse ont une importance exceptionnelle , même en raison des redevances imposées au profit des anciennes propriétés du domaine, occupent à la fois exclusivement un des ministres et une cour chargée de statuer en dernier ressort sur les questions rurales.

l^resque tous les ministres sont assistés par des soussecrétaires d'État. Ils ont auprès d'eux des conseils formés des directeurs des principaux services.

Les autorités supérieures qui complètent l'administration centrale sont notamment :

Le conseil d'Etat ;

Le tril)unal des conflits;

La haute chambre des comptes.

Le conseil d'Etat, institué par une loi de 1817, se compose :

Des princes du sang majeurs ; Des ministres ;

Des premiers présidents du tribunal suprême, ou cour de cassation, et de la haute chambre des comptes;

Des premiers présidents des cours d'appel des provinces, lorsqu'ils se trouvent à Berlin ;

Du feld-maréchal général et des généraux commandant dans la province de Prusse;

Et de trente-cinq conseillers nommés par le roi.

Le tribunal des conflits , qui juge les questionsde compétence entre lesautorités administratives et judiciaires, est composé de dix memijrcs nommés par le roi.

La haute chambre des comptes a un premier président, deux directeurs, un nombre de conseillers intimes des comptes en rapport avec les besoins du service, et un personnel inférieur , dont la nomination est abandonnée au premier président.

La haute chambre des comptes siège à Potsdam. Elle

ne dépend d'aucun ministre et correspond directement avec le roi , par Tintermédiaire de son premier président. Sa juritliction s'élend non-seulemcnl sur tous les dépositaires et dislributeurs des deniers de TEtat, mais encore sur les administrations provinciales en ce qui concerne les finances.

Cette chambre doit s'assurer de la rentrée de toutes les sommes dues à TÉtat et aux établissements qui en dépendent, ainsi que de la régularité de tous les payements.

Pour faciliter son contrôle et en assurer Tefficacité, le premier président a le droit de déléguer des conseillers auprès des comptables pour vérifier la situation de leur caisse, procéder à l'examen de leurs livres, et, s'il y a lieu, exiger sur place la justification de toutes les receltes et de toutes les dépenses.

Les budgets réalisés ne peuvent être présentés aux Chambres appelées à les régler qu'avec les observations de la Cour des comptes sur chaque branche de service.

Cette cour est tenue de signaler au roi tous les abus qu'elle a pu découvrir dans les administrations financières , et les réformes dont ces administrations lui paraissent susceptibles.

A côté du roi et de ses principaux agents, la Constitution a placé les deux Chambres des seigneurs el des députés, qui partagent avec lui le pouvoir législatif, et même l'initialive des lois.

La Chambre des seigneurs se compose :

1® Des princes du sang majeurs, autorisés à y siéger par une décision spéciale du roi ;

2** De membres héréditaires^ savoir :

Les chefs des maisons Hohenzollern-Hechingen et Hohenzollern-Sigmaringen ;

Les chefs des quatorze familles médiatisées, reconnues par le traité de Vienne ;

A\\EXi:S.

Et des quarante-neuf princes, comtes et seigneurs, à qui le roi a confère le privilège de rhérédile ; 3** De membres nommés à vie ^ qui sont :

Les titulaires des quatre grandes charges de la province de Prusse ;

Quarante-cinq membres choisis par le roi ; Quarante-cinq autres membres nommés également par le roi sur des listes de candidats que présentent les trois fondations admises en 1847 à faire partie de la curie des seigneurs : un candidat par fondation ;

Les huit collèges de comtes possesseurs de biens équestres ^ : un par collège ;

Les collèges des propriétaires établis depuis longtemps sur leurs biens : un par collège; Les six universités : un par université ; Les trente-quatre villes à qui le roi a concédé ce droit de présentation.

TiCs membres de la Chambre des seigneurs doivent être âgés de trente ans au moins. Ils participent, comme les députés, à la confection des lois, si ce n'est qu'ils ne peuvent rejeter le budget {\\ven hloc.

Ils ne reçoivent ni traitement ni indemnité. Aussi cette Chambre se recrute-t-elle exclusivement, sauf de très-rares exceptions, dans l'aristocratie de la naissance ou de la fortune.

La seconde Chambre, avant 1856, avait trois cent cinquante-deux députés élus par les cent soixante-seize circonscriptions électorales déterminées par la loi du 27 juin 1860. Chacune de ces circonscriptions nomme un , deux ou trois députés , eu égard au nombre des habitants qu'elle renferme.

L'élection est à deux degrés; les électeurs primaires

* Cette qualification de bien équestre (rittergut) était autrefois réservée aux biens d'origine féodale. Elle s'applique actuellement à toute propriété d'une contenance de 100 hectares ou payant 75 thalers d'impôt foncier.

252 DES I IXANCES FRANÇAISES.

clioisissent les électeurs secondaires , qui à leur tour nomment les dépulés.

Est électeur primaire tout Prussien âgé de vingtquatre ans , ne vivant pas d'aumônes et résidant dans la commune au moins depuis six mois.

Les circonscriptions électorales sont divisées en comices. On dresse dans chaque comice la liste des électeurs primaires , avec Tindication du montant des impôts directs payés par chacun d'eux. On les répartit en trois classes, en plaçant dans la première les moins imposés, quel que soit leur nombre, jusqu'à ce que la totalité de leurs cotes atteigne le tiers des impôts directs dont le comice est grevé. On forme de la même manière la seconde et la troisième classe , Tune et l'autre représentant ainsi les deux tiers restants de ces impôts. Il en résulte que la troisième surtout peut n'être composée que d'un très-petit nombre de forts contribuables. Chacune de ces classes nomme un nombre égal d'électeurs secondaires, vin électeur sur deux cent cinquante habitants. Cette combinaison assure une influence prépondérante à la propriété foncière ou industrielle.

Le vote est public dans les deux élections. La majorité absolue des suffrages est nécessaire pour leur validité.

Est éligible comme député tout Prussien âgé de trente ans au moins, et jouissant de ses droits civils et politiques; s'il est naturalisé, il doit habiter la Prusse depuis un an au moins.

Les députés sont élus pour trois ans. Ils reçoivent une indemnité de trois thalers par jour pendant toute la durée de la session ; ils sont en outre remboursés de leurs frais de voyage.

AWEXES.

En ce qui concerne Tadministration locale, la Prnsse se divise en provinces, régences, cercles et communes.

Avant les annexions qui ont eu lieu en I8(3G, ce royaume comptait :

Neuf provinces, y compris celle de Hohenzollern , partagée en

Vingt-cinq régences, qui étaient elles-mêmes subdivisées en

Trois cent trente-deux cercles.

Les autorités préposées à Tadminislration générale de la province sont

Un président supérieur {oher prdsident) et une diète provinciale.

Le président supérieur est nommé par le roi. II ne relève pas spécialement du ministre de Tintérieur; responsable envers le conseil des ministres, il correspond directement avec chacun d'eux. Il représente le gouvernement central dans toutes les affaires où Tin térêt de TKtat est engagé, et prend, en cas d'urgence, les décisions provisoires que les circonstances exigent.

Le président supérieur prépare les projets qui doivent être soumis à la diète provinciale, et l'ait exécuter ses résolutions. Il peut en suspendre les effets, lorsqu'elles sont contraires à la loi ou à Tintérét de TÉtat.

Il préside non-seulement la diète provinciale, mais encore le conseil de la régence où il réside. Il règle toutes les affaires qui concernent plusieurs régences la fois, exerce une haute surveillance sur les fonctionnaires qui les administrent, et juge en premier ressort les recours formés contre leurs actes.

Il est tenu de présenter chaque année un rapport

254 DES PINAXCES FRANÇAISES.

détaillé au conseil des ministres sur la situalion de la province.

Les membres de la diète provinciale sont élus par les conseils des cercles, h raison d'un député par cercle.

La diète donne son avis sur les projets de loi concernanl le régime à introduire dans les provinces ; elle statue sur toutes les affaires relatives à la gestion des l)iens qui leur appartiennent. Elle fixe les dépenses ordinaires affectées soit à toute la province, soit à plusieurs régences coïntéressées. Elle répartit les dépenses extraordinaires entre les régences, les cercles et les communes. Si la contribution doit durer plus de trois ans ou excéder le 10 pour 100 des impôts directs, une loi devient nécessaire.

La régence est administrée par un président que nomme le roi {regiej^migs pràsident) et par les conseillers qu'élit la diète provinciale et dont les fonctions durent six ans.

Ces conseillers sont au nombre de quatre ; ils se partagent les divers services publ'cs et délibèrent en commun. lueurs décisions sont obligatoires pour le président, qui n'a qu'un veto suspensif à Fégard de celles qui ont été émises contrairement à son avis.

Les autorités préposées à l'administration du cercle sont :

1*" Le landrath ;

2*" Les états du cercle.

Le landrath est nommé par le roi sur une liste de candidats que présentent les élats du cercle.

Il doit être propriétaire foncier et avoir obtenu, à la suite d'examen, un diplôme équivalent à celui de licencié en droit. Il préside les états et réunit toutes les attributions du pouvoir exécutif. Il est assisté d'un secrétaire du cercle ^ également nommé par le roi , et de deux députés que les états choisissent dans leur sein,

et qui remplacent le landrath en cas (rempecliement.

Les états du cercle sont composés de tous les propriétaires de biens équestres et des députés des villes et des campagnes. Les conditions nécessaires pour être dépulé au cercle varient suivant les provinces ; mais en général, ceux des villes ne peuvent être élus que parmi les conseillers municipaux , et ceux des communes rurales que parmi les maires et les adjoints de ces communes.

Les cercles ont presque tous des propriétés considéraldes , qui ajoutent à Timporlance des délibérations de Fassomblée des états, investie d'attributions à peu prés semblables à celles de nos conseils généraux. Seulement, toutes les fois que ses décisions modifient les règlements administratifs ou imposent de nouvelles charges aux contribuables, elles doivent être ratifiées par le conseil de régence.

11 existe des différences notables dans le régime municipal, soit entre les provinces, soit entre les villes et les campagnes. Les villes et bourgs dont la population excède 2,500 âmes élisent leur maire ou bourgmestre et le conseil municipal. L'élection du bourgmestre doit être approuvée par le roi pour les villes de plus de 10,000 âmes, et par le président de la régence pour les autres.

Les bourgeois seuls concourent aux élections. Le titre de bourgeois appartient à tout habitant âgé de vingt -quatre ans, qui possède une maison sur le territoire de la commune ou y dirige une industrie d'une certaine importance , et paye au moins quatre lhalers d'impôt.

L'Etat exerce une surveillance directe sur tous les actes des bourgmestres et des conseils municipaux, par l'intermédiaire du président de la régence dans les grandes villes, et du landrath dans les petites.

256 DES FIx\A\CES I RAXÇAISES.

Quant ciux communes rurales, le maire est nommé par les propriétaires de hiens équestres ^ et s'il n'y en a pas, par le landrath. Il est assisté de deux adjoints, qui forment avec lui la municipalité.

Une législation uniforme et affranchie de tout vestige des coutumes féodales est sollicitée depuis longtemps, en vertu même des principes consacrés par la constitution de 1850.

L'organisation judiciaire se rapproche beaucoup de celle de la France ; elle a été établie dans toute la monarchie prussienne par une loi de 1849, et comprend :

Un tril)unal suprême siégeant à Berlin ; Vingt-deux cours d'appel ;

Deux cent quarante-'trois lril)unaux de première instance.

Les justices de paix n'existent que dans les provinces rhénanes, où leur nombre est de cent vingt-cinq. Partout ailleurs, elles sont remplacées par un juge appelé arhitrator.

Le tribunal suprême se compose de six présidents et de quarante-neuf conseillers, répartis en six chambres, dont une criminelle. Il est investi à peu près des mêmes attributions que la cour de cassation française.

L'une des chambres s'occupe spécialement des causes des habitants des provinces rhénanes, qui ont conservé le Code Napoléon et notre procédure , ainsi que nos officiers ministériels, notaires et huissiers. Dans les autres provinces, qui sont régies par le code prussien, conformément à l'ancien droit germanique, la rédaction des actes extrajudiciaires, testaments, donations, contrats de mariage, et de tout ce qui concerne le régime hypothécaire, est réservée à une

AMNEXES

chambre spéciale des tribunaux de première instance, qui ne se réunit aux chambres judiciaires que dans certains cas d'une importance exceptionnelle.

Ces tribunaux font procéder eux-mêmes à Texécution de leurs jugements; dans le ressort des tribunaux rhénans, cette exécution s'opère comme en France par le ministère des huissiers.

Les crimes sont déférés au jury , qui est assisté de cinq magistrats choisis parmi les juges des tribunaux de première instance et chargés d'appliquer la peine. Il faut en excepter les crimes de haute trahison , qui sont de la compétence exclusive d'un tribunal spécial, formé par la cour d'appel de Berlin et divisé en deux chambres, Fune d'accusation, l'autre de jugement.

La séparation entre la justice et l'administration est rigoureusement maintenue par le tribunal des con--- JlitSj dont les membres appartiennent en nombre égal à Tordre judiciaire et à l'ordre administratif.

L'indépendance des magistrats est garantie par le privilège d'une inamovibilité absolue.

Les débats judiciaires sont publics, à Texception de ceux relatifs aux causes matrimoniales.

Il existe aussi en Prusse des tribunaux spéciaux :

Ceux de commerce, dont les juges sont nommés par les notables commerçants ;

Les conseils de prud'hommes élus par les patrons et les ouvriers ; on peut appeler des décisions de ces conseils au tribunal de commerce;

Les tribunaux universitaires , dont la juridiction s'étend sur les étudiants, et qui peuvent non-seulement prononcer leur exclusion, mais encore leur infliger jusqu'à un mois d'emprisonnement;

Les tribunaux ecclésiastiques pour le catholicisme, qui prononcent des peines disciplinaires contre les prêtres, et statuent sur les questions conjugales reli-

gieuses et sur les autres questions dépendant du dogme ;

Les tribunaux douaniers ou fiscaux ; Les conseils de guerre ;

Enfin les tribunaux chaz'gés du règlement des indemnités dues pour le rachat des servitudes.

L'armée est organisée en Prusse sur de très-larges bases; elle a toujours été, proportionnellement à la population, beaucoup plus nombreuse que dans les autres grandes puissances de l'Europe, ce qui est dû aux habitudes guerrières, et surtout au patriotisme de ses habitants. Écrasée à léna, condamnée par le traité de Tilsitt à n'avoir au maximum que quarante-deux mille liommes de troupes, la Prusse trouva dans cette loi si dure un nouvel élément de force qui lui permit de prendre une éclatante revanche aussitôt que les événements politiques lui en fournirent Toccasion. Tous les hommes valides, d'après les ordres secrets du gouvernement, s^exercèrent chez eux au maniement des armes. Les soldats réunis sous les drapeaux, dès que leur instruction paraissait suffisante, étaient renvoyés dans leurs foyers et remplacés par des recrues. A Taide de ces mutations successives, sur une population de six millions d'àmes , en 1813 une armée de plus de deux cent mille hommes fut prête à entrer en campagne. La nation entière se leva, et accourut spontanément sur les champs de bataille.

Malgré les longues années de paix qui ont suivi la guerre contre la France, le gouvernement prussien n'a jamais diminué ses forces militaires. Elles se composent : 1° de Va7*mée active, où sont appelés tous les

jeunes gens de vingt à vingt-cinq ans; 2" delà IcaidweJu^ divisée en deux bans : le premier, destiné à renforcer Tarmée active , comprend tous les hommes de vingtsix à trente-deux ans; le second ban, qui est plus spécialement préposé à la garde des frontières, ceux de trente-trois à trente-neuf ans; 3^ dans les circonstances extrêmes, de la landsturm^ ou levée en masse, réunissant tous les hommes valides de dix-sept à cinquante ans.

Le remplacement n'est pas admis en Prusse ; nul ne peut s'y faire exempter dvi service militaire que moyennant des certificats délivrés par les médecins du régiment de Tarmée active ou de la landwelir auquel il appartient, et constatant que la faiblesse de sa constitution ne lui permet pas de supporter les fatigues de la guerre.

Lorsque nous nous occuperons des dépenses, nous verrons quelles étaient les forces militaires de terre et de mer dont la Prusse disposait avant la guerre contre l'Autriche.

Dans la crainte d'abuser trop longtemps de votre bienveillante attention , nous terminerons ici, quelque incomplet qu'il puisse paraître, l'exposé des institutions constitutionnelles et administratives de la Prusse, pour nous occuper désormais exclusivement de la question financière.

En Prusse, comme en France, c'est le ministre des finances qui, après s'être concerté avec les autres membres du cabinet pour Tévaluation des crédits nécessaires aux divers services, prépare le budget et le présente à la Chambre des députés. C'est lui aussi qui centralise dans la caisse générale du Trésor, à Berlin^

toutes les sommes revenant à TÉtat ; mais chaque département ministériel a ses recettes particulières qu'il perçoit directement, quoiqu'elles se confondent ensuite dans la niasse générale des revenus publics.

L'impôt direct n'est point recouvré par des agenls du ministre des finances. Ce sont les communes ellesmêmes qui exigent des contribuables le payement de leurs cotes et en versent le produit dans la caisse du cercle. Cette caisse est administrée par iin fonctionnaire que nomme et surveille le conseil de régence. Ce comptable envoie les excédants mensuels de ses recettes à une caisse générale établie dans chaque régence d'où on les transmet au caissier central du Trésor, à Berlin.

Il existe également, pour les impôts indirects et les autres sources de revenus, des caisses locales, qui correspondent avec une caisse générale instituée au cheflieu de chaque province. Les administrations des postes et de la loterie ont seules des caisses particulières, dont les agents relèvent uniquement de leurs supérieurs siégeant à la métropole.

Nous examinerons successivement les receltes et les dépenses de l'Etat. Nous prendrons pour base de leur évaluation le budget de 18G3, dont Je règlement définitif a été sanctionné par les Chambres de 1867. C'est le budget de cet exercice que nous avons pris pour terme de comparaison dans Texamen que nous avons fait des finances anglaises et françaises. On pourra ainsi se rendre compte plus facilement des ressources et des charges respectives des trois nations. D'ailleurs, la situation financière de la Prusse ne s'est que très-peu modifiée de 1863 à 1866, et lorsqu'une diff'érence importante se sera produite dans quelques articles de receltes ou de dépenses, nous aurons soin de la signaler.