CHAPITRE IX

Atteintes à des situations privilégiées.

$ 1. — Le rachat des charges de courtiers de marchandises. — La suppression du privilège des bouchers de Paris et des brevets d’imprimeurs. $ 2. — Conclusion. — Tendances actuelles.

$ 4er. — Rachat des charges de courtiers de marchandises.

Antérieurement à la loi du 18 juillet 1866, le courtage était érigé en office ministériel : les titulaires bénéficiaient d’un véritable privilège. Sous le nouveau régime qu'établissait la loi du 18 juillet 1866, toute personne devait être libre d'exercer la profession de courtier de marchandises. On décida donc le rachat des anciennes charges et le remboursement des cautionnements. La nécessité d’allouer une indemnité ne fut contestée par personne (1). La Restauration, qui avait doublé le cautionnement des courtiers, leur avait donné le droit de présenter un successeur, moyennant argent : cet acte constituait un contrat de vente mobilière dissimulée derrière une convention de présentation. Théoriquement, on ne cédait pas l'office ; la finance seule était dans le commerce. Il y avait là une véritable propriété, transmis-

(1) Thaller, Traité élémentaire de droit commercial, édit. 1900, n° 4103 et s., p. 582.

L, de Saint-Pulgent, 16

sible par le titulaire à titre gratuit comme à titre onéreux. L'indemnité de rachat ne justifiait pas les mêmes motifs qui faisaient donner par le titulaire d’un office nouvellement créé une indemnité à ceux dont le ressort était partiellement diminué.

Le prix des offices de courtiers était généralement déterminé à l’aide de deux éléments (1) : le titre, c’est-à-dire le droit d'instrumenter : la clientèle, c'est-à-dire la chance plus ou moins grande qu'a l'acquéreur de se faire recevoir par les clients de son prédécesseur. La loi proposée ne portait pas directement afteinte à cet achalandage : le titre seul, théoriquement du moins, était supprimé. Rien n'indiquait que le courtier ne conservât la même clientèle. Dans certaines localités d’ailleurs, le titre seul réglait la valeur vénale de l'office. Ce que l'on vendait, c'était un titre nu, dépourvu d’achalandage. Dans ce cas, aucune difficulté : l'indemnité serait fondée sur la moyenne des cessions intervenues pendant un certain laps de temps. Dans les hypothèses où la valeur de la clientèle entrait effectivement en ligne de compte, le gouvernement consentait bien à prendre cet élément en considération, mais sans en rembourser aux courtiers la valeur complète. Il devait être formé à cet effet un fonds commun ne dépassant pas la proportion de 10 % — élevée à 30 % par le Corps législatif dans l’art. 11 — des titres évalués sans clientèle. La répartition serait faite au prorata des produits de l'office pendant les dernières années. De plus, la part de chaque partie prenante dans la répartition de la 2° partie de l'indemnité ne pourrai dépasser 25 % de la valeur du titre nu : supposons en effet que la clientèle d’un certain nombre de courtiers eut été très faible, ces derniers n'auraient eu qu'une très minime indemnité, et la part proportionnelle des quelques autres dans le fonds commun aurait peut-être dépassé la valeur totale de la clientèle.

(4) Exposé des motifs, Moniteur, 23 juin 1865, p. 880. Voir Duvergier p. 390.

Les années qui serviraient de bases aux évaluations seraient les années antérieures à 1864 : il y aurait eu quelque injustice à faire supporter par les courtiers les conséquences de l’altération qu'avait pu apporter dans leurs affaires la perspective des réformes annoncées par l'enquête à laquelle on avait alors procédé.

La loi ne supprimait ni les courtiers d'assurance, ni les courtiers interprètes et conducteurs de navires, ni les agents de change. Ceux qui cumulaient leur profession de courtier avec quelque autre charge, continuaient à pouvoir les exercer. Il y aurait alors lieu de procéder à une opération de ventilation.

La nature particulière des propriétés en face desquelles on se trouvait, imposait la nécessité d’instituer une procédure spéciale pour le règlement des indemnités. Laisser à une commission locale le soin de liquider l'indemnité aprés toutes les polémiques auxquelles on s'était livré, ne semblait guère pratique ; par ailleurs, les éléments d’un jury professionnel auraient peut-être été malaisés à trouver dans les petites localités et les décisions auraient pu laisser apparaître d’une circonscription à une autre un disparate choquant et de nombreuses inégalités de traitement. Instituer une commission centrale, c'était aboutir à des évaluations ne tenant aucun compte des habitudes locales, et constituer des jurys médiocrement soucieux de ménager les intérêts en cause ; ils présenteraient en revanche à un degré plus élevé des garanties de sérieux et d’impartialité. On combina les deux systèmes. La commission chargée de statuer comprenait 3 membres désignés par le ministre des finances ; 3 autres choisis par les courtiers par département et pour les affaires départementales ; 3 autres choisis par les six précédents. Avant de statuer, on prenait l'avis du préfet, de la chambre syndicale, de la chambre de commerce, du tribunal de commerce (art. 15).

Le paiement se faisait en deux fois : un quart comptant le

premier janvier 1867 ; 3 autres quarts, valeur au 1° janvier 1867, en 10 annuités négociables, égales aux sommes nécessaires pour assurer la libération de l'Etat, augmentées de l'intérêt à 4 1/2 (art. 17). *

L'article 18 décide que le paiement du quart des indemnités effectué au comptant serait remboursé, intérêts compris, à dater de 1867, et que le service des annuités serait assuré par deux séries de ressources : 1° le montant des droits d'inscription que paieraient les courtiers inscrits ; la loi prévoyait, en effet, l'institution de courtiers inscrits, qui ne bénéficieraient d'aucun monopole, mais auxquels étaient reconnus certains avantages (en matière de ventes publiques ; estimation des marchandises déposées dans un magasin général). Il leur fallait verser un droit d'inscription de 3.000 francs au maximum ; 2° l'excédent sur 1866 du produit en principal et centimes additionnels établis au profit de l'Etat, de certaines taxes de patentes mentionnées à l’article 30. Il s'agit, d'une manière générale, de tous les patentables qui, sous une dénomination quelconque, achètent et vendent des marchandises pour le compte de tiers ou prêtent seulement leur entremise pour les ventes et les achats de marchandises (1).

Le total des indemnités fixées par les comités de liquidation s'est élevé à la somme de 44.044.984 fr. 16. Elle fut répartie entre 621 courtiers. Le débit du compte comprenait : le paiement du premier quart au comptant ; les intérêts provenant du retard apporté par certaines commissions locales ; le montant des effets remis à litre d'imdemnités, titres négociables, y compris les intérêts afférents (2). à

La réforme de 1867 ne présente pas seulement un vif intérêt par le souci constant dont elle témoigne d'apporter une répara-

(1) Compte général de l'administration des finances, 4875, p. 583. (2) Ibid., p. 24.

tion complète, loyale, du préjudice subi ; par la précision avec laquelle tous les détails de procédure furent réglés et prévus. Elle constitue en quelque sorte le schéma des dispositions qu’il faudrait adopter le jour où l’on voudrait réaliser une réforme souvent projetée : la suppression des offices ministériels. Le Bulletin officiel du ministère de la justice (1) a publié une évaluation des offices de notaires, greffiers, avocats au Conseil d'Etat, avoués, huissiers, commissaires-priseurs, non compris les char-

ges d'agent de change ; il arrivait à un total de 951.118.123 francs.

Suppression du privilège des bouchers.

Signalons deux réformes qui ne sont pas sans quelque analogie avec celle de 1867 et qui ont eu pour but de soumettre au droit commun les professions de bouchers et d’imprimeurs qui jouissaient jusqu'alors de certains privilèges assez comparables à ceux dont la loi fait bénéficier les officiers ministériels.

Un décret du 30 septembre 1802 avait organisé les bouchers de Paris en syndicat : ils devaient verser un cautionnement variant de 1.000 à 3.000 francs, et ne portant pas intérêt. Les sommes ainsi obtenues constituaient une caisse destinée à venir en aide aux bouchers qui éprouveraient des accidents dans leur commerce. Le 23 vendémiaire an XI, un arrêté confirmé par un décret du 6 février 1811 soumettait l'exercice de la profession à de nouvelles conditions : limitation du nombre des bouchers ; création de la caisse de Poissy, administrée par la ville et chargée de servir d’intermédiaire entre vendeurs de bestiaux et bouchers. Supprimée en 1825, la limitation du nombre des bouchers reparaît en 1829 (18 oct.). Cautionnement ; réorganisation de la caisse de

Poissy ; nécessité d’une autorisation ; obligation d'acheter sur

(1) Janvier-mars 1895, p. 24.

certains marchés, de ne pas vendre en gros ni en demi-gros ; les étaux actuellement existants pourraient être rachetés par le syndicat et ramenés ainsi au nombre de 400.

En 1850, l’Assemblée législative ordonne une enquête : le rapporteur, M. de Lanjuinais, concluait à l'application des principes de la liberté commerciale ; la réforme ne fut réalisée qu’en 1858 (décret du 24 février) : toute limitation disparaissait et dorénavant toute personne pouvait exercer la profession de boucher. Les bouchers de Paris titulaires d’étaux ont prétendu alors avoir droit à une indemnité, à raison du préjudice que leur avait fait éprouver la disparition du monopole dont ils étaient investis. Le Conseil d'Etat a rejeté cette demande : les mesures prises en 1829 avaient le caractère de mesures de police prises dans l'intérêt de l’approvisionnement de la capitale. La mesure actuelle présente un caractère analogue et ne donne pas droit à une indemnité (1).

Suppression des brevets d'imprimeurs.

Le décret du 14 septembre 1870, relatif à la suppression des brevets d'imprimeurs se montrait au contraire plus généreux. Cette profession faisait jusqu'alors l’objet d’une réglementation spéciale qui résultait de la loi du 21 octobre 1814 (2). Pour être imprimeur, 1l fallait 1° se munir de l'autorisation du gouvernement ; 2° obtenir un brevet. Comme le nombre des imprimeurs était limité suivant le chiffre de la population, il était nécessaire qu’une vacance se produisit. Le postulant devait, en outre, justifier de sa capacité, de sa moralité, de son attachement à la patrie et au souverain. La limitation du nombre des imprimeurs résultait du décret du 5 février 1810 qui décidait (art. 4) que la réduction des

(4) Dalloz, Répertoire, V° Bouchers, 97; Répertoire, supplément 48, D.P., 60,

(2) Dalloz, Répertoire, V° Presse, n° 117 et s.

on —

imprimeurs pourrait être effectuée, sans que les imprimeurs actuels aient droit à une indemnité de la part de ceux qui sont conservés. Il était toutefois prescrit aux imprimeurs maintenus de racheter les presses supprimées. Le brevet d’imprimeur n'était pas dans le commerce ; son titulaire ne pouvait en disposer. Mais la jurisprudence et les auteurs reconnaissaient que les droits de propriété des titulaires étaient incontestables (1).

Le décret du 10 septembre 1870, en rendant libre la profession d'imprimeur, semblait reconnaître indirectement l'obligation pour l'Etat de réparer le préjudice causé, puisqu'il décidait qu'il « serait ultérieurement statué sur les conséquences du présent décret à l'égard des titulaires actuels des brevets » (art. 4). En fait, les imprimeurs ne reçurent jamais aucun dédommagement, la loi à laquelle le décret faisait allusion n'étant jamais intervenue, et les tribunaux ne s'étant pas reconnus le pouvoir de suppléer au silence du législateur.

$ 2.— Conclusions.— Tendances actuelles.

L'analyse des nombreuses espèces qui ont donné au législateur l’occasion de discuter cette question des indemnités laisse une impression de confusion : impossible de découvrir aucune vue d'ensemble. Que les solutions adoptées soient diverses, qu’on ait pu tantôt reconnaître, tantôt repousser le principe de la responsabilité pécuniaire de l'Etat, cela n'a en soi rien qui doive surprendre : il s’agit, en effet, — nous avons insisté sur ce point, — d'un problème qu'il faut étudier en tenant grand compte des circonstances de fait ; qu'il faut résoudre en considérant chaque cas particulier. Il est toujours nécessaire en matière de legislation d'adapter les principes aux diverses hypothèses que pré-

(4) J. Delalain, Histoire de la propriété des brevets d'imprimeurs, où sont rapportées les opinions de MM. Pelet, Barthe, Dupin ainé, Demolombe.…..

sente la réalité. Mais en notre matière, sur la question de principe elle-même, on ne rencontre guère dans les débats parlementaires que des hésitations et des contradictions. La jurisprudence législative s’est constituée en quelque sorte au hasard, en dehors de toute théorie directrice.

Les idées mises sur le chantier, les arguments d'ordre théorique sont d’ailleurs peu nombreux : à chaque nouvelle rencontre, les adversaires reprennent les mêmes arguments et se livrent aux mêmes discussions. D'un côté, on invoque l’irresponsabilité évidente du prince ; l'obligation de faire céder les volontés particulières, quand l'intérêt général est en jeu ; l'impossibilité de gouverner sans léser quelques personnes ; l’immoralité d'une réparation pécuniaire qui ne serait bien souvent qu'une prime à la fraude et à la déloyauté. De l’autre côté, on met en avant le respect dû aux propriétés privées ; l'obligation de ne pas faire supporter par une minorité les frais qu'entraîne la mise en application de réformes utiles à tous ; la nécessité de réparer les préjudices causés dans l'exercice, même légitime, de la souveraineté. Les termes varient, les points de vue se modifient, mais la même armature dialectique apparaît toujours derrière les changements tout superficiels apportés dans les procédés de la discussion.

Généralement d’ailleurs, le débat dévie : à propos d’indemnités, on remettra en cause l'utilité même de la réforme proposée : on fera le procès de la propriété privée : on rouvrira des controverses sans fin sur le rôle de l'Etat en matière économique. On touche à toutes les questions, on effleure de multiples sujets, on raisonne théorie et l’on passe sans transition aux considéra-. tions d'opportunité et d’expédients de circonstance. On déplace continuellement et sans y prendre garde les points de vue. Dans ces conditions, les débats ne sauraient être que stériles, confus et interminables.

De récentes mesures, prises tant en France qu'à l'étranger ;

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l'allure générale des discussions parlementaires au cours de ces dernières années dénotent une tendance de plus en plus marquée, à n'accorder aucune indemnité. On transforme en principe de législation courante une solution théorique, qui a peut-être la logique pour elle, mais dont l'adaptation peut être déplorable en pratique. On oublie qu’à construire d'excellents syllogismes, on fait peut-être de très bonne scholastique, mais aussi de très mauvaise administration. On aborde généralement le problème d'une manière trop abstraite, en laissant vraiment trop peu de place aux considérations de fait.

Parfois aussi, on passionne le débat et on fait preuve d’un manque absolu d’impartialité. On dirige contre la personne méme des industriels et des commerçants un réquisitoire qu'il faudrait rigoureusement impersonnel et ne s'adressant qu'aux seuls produits. On transforme en question de droit pénal, pour ainsi dire, une affaire de responsabilité uniquement civile. |

Il en est de même des circonstances dans lesquelles la loyauté fait défaut : on s'efforce d'amoindrir les propriétés convoitées par l'établissement préliminaire de taxes fiscales ; on prépare sournoisement en quelque sorte la fermeture des établissements incriminés en suscitant et en encourageant des concurrences administratives ou privées.

Politique sans franchise, quelque peu mesquine : tactique déplorable : elles ne peuvent manquer d'aggraver chez les propriétaires menacés une irritation et une opposition que ne peut manquer de provoquer par lui-même tout projet d'interdiction, de suppression ou de prohibition (1). Cette procédure d’intimida-

Æ(4) Un document récent révèle nettement la tendance que nous signalons. Dans l'exposé des motifs placé en tête du projet de budget pour 1909, M. le ministre des finances s'exprime ainsi, après avoir proposé d'élever les taxes fiscales qui atteignent actuellement l’industrie de la raffinerie des pétroles :

« la mesure... ouvrira la voie... à une organisation rationnelle où l'Etat sera amené à prendre sa part... des profils que peut créer la monopolisation de fait

AT ie

tion préalable, cette espèce de guerre d’embuscades créent une atmosphère de défiance qui ne facilite guère une discussion très délicate par elle-même, puisqu'elle met en jeu des intérêts considérables et contradictoires.

C'est aussi exciter bien mal à propos toutes les convoitises, enhardir les prétentions les plus injustifiées de certains éléments du prolétariat, On n'ose pas ajourner catégoriquement les réformes en avouant franchement que la situation budgétaire ne permet pas de faire face aux charges qu'entraîneraient les mesures proposées. Ne voulant, et surtout ne pouvant pas donner d'indemnités ; désireux malgré tout d'opérer les suppressions désirées, l'Etat ouvre contre l’industrie visée, une série de travaux d'approche ; il cherche à prendre la place par la famine et le découragement. Il s'efforce de diminuer la valeur des entreprises privées. C'est en somme, se livrer à ce qu'on l'on pourrait appeler du jacobinisme économique et créer la catégorie des 1industries suspectes dont 1il faut se débarrasser par tous les moyens.

Il serait nécessaire d'aborder le problème avec plus de franchise. On devrait mettre hors de cause avec le plus grand soin la personnalité des industriels. Ce serait faire comprendre à l'opinion que les réformes les plus utiles ne doivent se faire qu'en ménageant tous les intérêts en présence. Et devant la nécessité publique clairement démontrée, devant les explications nettes et loyales d’un Etat vraiment honnête homme, l'opposition de ceux qui se voient menacés dans leur liberté et dans leur possession serait moins irréductible et leurs protestations moins vives. Leur émotion serait moins profonde s'ils sentaient en toute cir-

constance qu'il s'agit de satisfaire uniquement à l'intérêt gé-

d'un produit appelé à prendre une extension grandissante. » Documents parlementaires, 1908, Chambre, n° 1709, Officiel, p. 363, col. droite.

néral et non pas à l'envie démagogique ; qu'il s’agit de corriger les abus que peuvent toujours présenter certaines des formes sous lesquelles se manifeste la propriété, el non pas d’ébranler ou de mutiler l'institution elle-même.

Pour qu'il en fût ainsi, il faudrait un parlementarisme bien équilibré, où les représentants du pays parussent être les administrateurs de la grande association française bien plus que les membres d’une assemblée politique. I faudrait une démocratie pondérée où le sentiment de la solidarité des classes et de leur indispensable collaboration fût plus vivace et surtout mieux vécu. À tenir ces propos, on voudrait formuler autre chose de mieux que des rêveries et des chimères, l'idéal d’aujourd’hui et la réalité de demain : on voudrait formuler autre chose qu'un souhait ou qu’un regret, une espérance et un pressentiment.