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poque,- aucune usine ne s'étant encore installée sur le territoire. * Mais depuis, on s'était mis à fabriquer et à vendre de la saccharine sous les noms les plus divers : ce n’était pas là une industrie et un commerce auxquels on se livrait ouvertement. La vente de ce produit était aussi nuisible à la santé des consommateurs que préjudiciable aux intérêts du trésor. Son pouvoir sucrant, 500 fois supérieur à celui du sucre pour des poids égaux, rendait impossible l'établissement d’une taxe qui aurait rétabli l’équilibre avec la situation fiscale du sucre, comme le demandaient les producteurs de saccharine : la prime à la fraude eût été bien trop considérable. Notons d’ailleurs que les considérations hygiéniques mises en avant, pour interdire la fabrication de la saccharine, n'avaient que la valeur de prétextes destinés à faire passer des mesures dont le véritable but était, en réalité, de protéger les intérêts du trésor. Pour vaincre les résistances des adversaires du projet, on laissa entendre que la réforme serait en fait peu importante, une seule usine étant installée en France. Affirmation inexacte : on comptait sept fabriques de saccharine (1). Au cours de la discussion, la question d’indemnité ne fut même pas effleurée. Surpris par le vote hâtif d’une mesure introduite au dernier moment dans la loi de finances, les industriels portèrent leurs réclamations au ministre des finances : un fabricant de la région du Rhône offrait de prouver que la loi entraînait à sa charge une perte d’un million. M. Rouvier répondit qu'il ne s'agissait nullement d'une interdiction, mais de simples restrictions nécessitées par l'intérêt du trésor et le souci de Thygiène publique ; qu'il y avait là des mesures analogues à celles qu’on avait dû édicter à l'égard des vins de raisins secs et que le législateur ne s'était jamais reconnu obligé d’allouer quelque indemnité dans des circonstances analogues. Pour ces

(1) Rapport Breton sur la céruse, annexes, n° 799, Lors parlementaires, session ordinaire, Chambre, p. 832.

raisons, il opposait une fin de non recevoir catégorique aux industriels visés par la loi (1).'

La suppression des bureaux de placement payants.

Antérieurement à la loi du 14 mars 1904, les bureaux de placement étaient régis par le décret du 25 mai 1852 qui imposait à tout tenancier l'obligation de se munir d’une autorisation spéciale délivrée par l'autorité municipale, dans les départements, par la préfecture de police, à Paris. Dans certains cas nettement déterminés, la permission d'exercer pouvait être retirée par l'autorité municipale, sous réserve de l'approbation préfectorale, Le système qui avait prévalu était donc celui de la liberté, sous la réserve d’une surveillance sérieuse et du contrôle permanent de l'administration (2).

La loi nouvelle (art. 11) porte que les bureaux payants pourront être supprimés par l'autorité municipale, à charge d’une indemnité représentant le prix de vente de l'office, et qui, à défaut d'entente, sera fixée par le Conseil de préfecture. Les indemnités dues aux bureaux supprimés dans un délai de 5 ans, seront fixées d’après l’état de ces bureaux au moment de la promulgation de la présente loi. Les bureaux faisant le placement pour une même profession déterminée devront être supprimés tous à la fois par un même arrêté municipal. Les indemnités sont à la charge des communes seules.

Tout nouveau bureau créé en vertu d’une autorisation postérieure à la nouvelle loi pourra être supprimé sans aucun dédommagement. Les bureaux gratuits établis par les municipalités, syndicats, sont dispensés de toute autorisation : l’article 5 leur

(t) Voir pour ces faits, Rapport Breton, loc. ciat. (2) Sur le régime actuel des bureaux de placement, cf. Jourdan, Les bureaux de placement et la loi du 14 mars 1904.

accorde certaines exemptions relatives aux droits de timbres et d'affiches.

Les communes de plus de 10.000 âmes sont tenues de créer un bureau municipal. Aucun bureau ne peut désormais être annexé à un débit de boissons, à un hôtel... etc.

La question des indemnités fut très vivement discutée. Les débats portèrent sur trois points : le tenancier d'un bureau payani avait-il un véritable droit de propriété ? Quelle serait la procédure relative au réglement des indemnités ? Convenait-il de faire supporter la charge des indemnités par les budgets locaux ou par celui de l'Etat.

Sur le premier point, il s'agissait de savoir si l'autorisation administrative ne faisait pas du tenancier un simple possesseur précaire, révocable ad nutum : le titulaire trouvait dans les bénéfices réalisés par lui la contre-partie du risque de suppression auquel il était constamment exposé. On faisait remarquer que le placeur ne pouvait pas transmettre : son successeur avait besoin d'une autorisation nouvelle (1). « Voilà un placeur qui n’a aucun droit de transmission, ni au point de vue de sa succession, ni au point de vue de la vente ; voilà un placeur qui ne jouit que d'un litre précaire, et vous allez dire que c’est un droit de propriété qu'on lui concède ? » (2?)

On répondait (3) que l'autorisation ne pouvait être retirée que dans des cas nettement déterminés ; il y avait là un droit de police, et non un droit de propriété retenu par l'Etat. On citait (4) un jugement « célèbre » du 1° février 1849, affirmant que l’industrie du placement se trouvait garantie et protégée par la loi de 1791, qui proclamait la hberté du commerce et de l'industrie : en

(1) Rapport Aucuin, Sénat, Documents parlementaires, 1903, p. 871. (2) Ch. des députes, séance du 26 novembre 1909, Of., p. 2368.

(3) Ch. des députés, séance du 15 novembre 1909, Off., p. 2089-2096. (4) M. Beauregard, Ch. des députés, 26 novembre 1900., Of., p. 2370.

conséquence, les tribunaux avaient cassé l'arrêt par lequel le préfet de police avait supprimé sans motifs un bureau de placement. L'autorisation restreint sans doute la liberté du placeur, mais ne détruit mi le caractère, ni la nature des droits du tenancier : c'est à tort qu'on voudrait le considérer comme un délégué de l'autorité. Le décret de 1852 ne prévoit que des retraits individuels d'autorisation, à titre de sanction d’une faute et ne pouvant intervenir que dans certains cas. Or ici, il s’agit d’une mesure collective prise discrétionnairement par l'autorité municipale.

Les adversaires du principe de l'indemnité tenaient vraiment trop peu de compte des circonstances de fait qui avaient fait des bureaux de placement des propriétés rappelant, par certains côtés, celle d’un office ministériel ou d’un fonds de commerce. La thèse d’ailleurs n'a pas triomphé devant le parlement qui a consacré l'obligation d'accorder un dédommagement aux tenanciers dépossédés. Il a de même trouvé insuffisant le système préconisé par M. Berry : ce dernier pensait que l'octroi d’un délai de 5 ans constituait une compensation suffisante du préjudice subi (1), puisque le prix de vente d'un bureau se calculait en général sur le bénéfice cumulé de plusieurs années (2).

L'indemnité devra assurer l'exacte réparation du dommage causé. Très équitablement, la loi déclare que les indemnités allouées aux bureaux supprimés dans un délai de 5 ans seront fixées sur l’état de ces bureaux à l'époque de la promulgation de la loi. |

Passé ce délai, on considérera la situation du buréau à la date de l'arrêté : l'indemnité sera généralement égale au produit des 3 dernières années.

La Chambre avait même prévu d’une manière formelle cette

(1) Ch. des députés, Documents parlementaires, 1899, p. 348, et 1900, p. 2501. (2) Cf. Rapport Expert-Besançon, Sénat, Uocuments parlementaires, 1901,

base d'évaluation, dans un texte que le Sénat n'a pas voulu reproduire, dans le but de laisser toute latitude et toute indépendance aux juges (1).

Pour éviter que l'autorité municipale ne supprime un bureau pour conserver celui d'à-côté, ce qui aurait augmenté la clientèle des établissements maintenus sans aucune utilité générale, la loi exige que l'arrêté supprime à la fois tous les bureaux faisant le placement pour une même profession. Ce n'est plus l'individu — comme en 1852 — mais l'institution qui est visée. Encore faut-il, pour avoir droit à une indemnité, que le bureau soit antérieur à la loi de 1904. On avertit très explicitement ceux qui viendraient à se fonder à l'avenir que le retrait d'autorisation ne saurait en aucun cas ouvrir à leur profit un droit à une réparation quelconque.

La loi semble bien avoir reconnu un véritable droit de propriété aux placeurs, puisqu'elle les indemnise comme en matière d'expropriation pour utilité puslique, avec une différence pourtant. À défaut d'entente entre les placeurs et les municipalités, elle donne compétence aux conseils de préfecture pour fixer l'indemnité. M. Gourju protestait au Sénat contre ce qu'il jugeait une anomalie : n'est-ce point devant les tribunaux judiciaires que doivent être portées les questions d’expropriation ? (2) En réalité, ce n’est pas en cela que consiste l'innovation : le conseil de préfecture et le Conseil d'Etat connaissent des questions d’indemnités quand elles ont pour cause une expropriation, en maüère d'occupations temporaires de terrains. La vérité, c'est que le juge naturel des indemnités, c'est le jury (3) .Pourquoi faisaiton aux conseils de préfecture déjà surchargés de besogne, cet

(1) RapportAucuin, Sénat, 1903, Documents parlementaires, p. 871.

(2; Sénat, 1904, 24 janvier, Of., p. 54. Voir aussi Prevet, rapporteur, Sénat, séance du 28 janvier 1902, p. 60, colonne droite.

(3) R. de la Grasserie, Lois Nouvelles, 1903, première partie, p. 350.

encombrant cadeau ? Le ministre prétendait que de nombreuses contestations s'élèveraient sur le point de savoir si tel bureau appartenait réellement à la catégorie visée par l'arrêté municipal, qu'il y avait donc là une question d'ordre administratif, relevant de la juridiction administrative.

C'était confondre deux choses : les contestations relatives à la portée de l'arrêté, les difficultés relatives à la fixation de l’indemnité. On fit valoir des considérations accessoires : l'économie de temps et d'argent qu'il y avait à recourir aux conseils de préfecture ; et ce fut même l'argument qui semble avoir entraîné le vote de la disposition. On se garda bien de dire trop haut, mais tout le monde pensa que les conseils de préfecture se montreraient moins larges que les tribunaux civils dans la fixation du chiffre de l'indemnité. Mais il convient de faire remarquer une fois de plus que le jury seul, et non les tribunaux civils, ou les juridicüons d'ordre administratif, constitue le juge naturel en ce qui concerne l'évaluation même du dédommagement à accorder.

La loi laisse aux seules communes la charge des indemnités. Cela paraît logique du moment que la suppression devient une affaire purement municipale. Le projet primitif déposé par M. Berry (1) obligeait les villes à supprimer leurs bureaux payants et ne prévoyait le concours financier de l'Etat que pour une somme dérisoire : 10 %. Avec la législation actuelle, du moment qu’une ville supprime les bureaux sans y être obligée, c’est qu'elle a l'intention de payer.

On peut se demander si l'Etat et le département n'auraient pas dû participer dans une certaine mesure aux frais d'indemnités puisque l'intérêt général se trouve engagé dans la réforme. Sans doute, chaque municipalité décidera quand et comme elle

voudra : c'est là une affaire purement locale, dominée par des

(4) Documents parlementaires, 2° annexe, p. 2501, année 1900.

nécessités purement locales et par l'opinion locale (1). Mais M. Poirrier rectifiait justement celte appréciation superficielle (2). « La loi avait bien un caractère d'intérêt général, car elle avait pour but de supprimer un impôt extrêmement lourd pour la classe des travailleurs : c'était le pays tout entier qui allait bénéficier de la suppression. Ce n’Ctait pas tout de concéder aux communes la faculté de prendre des arrêtés de fermeture générale, encore fallait-il leur donner la possibilité de le faire... Les pouvoirs donnés aux communes n'auraient aucune signification pratique si l'Etat n'accordait pas tout au moins un encouragement, une aide quelconque aux communes ». Dans l'emploi des ressources budgétaires, il n’y a évidemment pas lieu de s'occuper de la contribution effective des régions ou groupements qui les constituent ; ce serait méconnaître cette solidarité financière qui nous fait accepter des sacrifices et des charges dont nous ne retirerons peut-être aucun avantage direct, mais dont les heureux eflets finiront par rejaillir des bénéficiaires immédiats sur toute la collectivité.

On a cherché à prévoir les dépenses qui grèveraient les budgets locaux du chef de la suppression (3). Dans son rapport à la Chambre, M. Chambon (4) fixait la valeur des bureaux à une somme de 6 millions environ. Au Sénat, M. Dubost parlait de 10 millions au moins, peut-être 14, pour les 1.455 bureaux payants existant en France. Ces évaluations paraissent d’ailleurs reposer sur des bases assez hypothétiques : M. Dubost, par exemple, donnait à chaque établissement une valeur moyenne de 10.000 francs, 1l y avait là une appréciation par à peu près et sans grand fondement réel. On pouvait seulement affirmer que cer-

M. Gourju, Sénat, 26 janvier 1904, Of., p. 58, colonne milieu. Sénat, 26 janvier 1904, Off., 58, colonne gauche.

Sénat, séance du 26 janvier 1904, Of., p. 59 ets.

Premier rapport à la Chambre.

AS a

laines communes aliaient se trouver en face de difficultés assez sérieuses.

La loi paraît en somme assez favorable aux propriétaires des bureaux de placement. Mais quelques remarques s'imposent à ce sujet : la loi entraîne d’abord l’expropriation pure et simple des bureaux annexés à un hôtel, à un cabaret... (1). En second lieu, on a eu l'air de ne pas vouloir lésiner et de ne pas vouloir exploiter le désarroi causé par l'application de la loi, en se référant à la situation des bureaux telle qu’elle se présentait avant 1904. Mais par ailleurs, on a établi un régime nouveau tel que la concurrence des bureaux gratuits risque de ruiner les bureaux payants. On a accordé aux premiers des immunités fiscales, et surtout, on a décidé que les frais de placement touchés dans les bureaux payants seraient désormais payés par les employeurs (art. 11). Jusqu'en 1904, c'était l'acheteur, comme en toute autre transaction, c’est-à-dire l'employé, qui payait en argent l'offre Ge travail apportée sur le marché par le vendeur, c’est-à-dire par le placeur. Il y a un renversement complet de l’ancienne notion de travail que l’on se refuse à considérer désormais comme une marchandise ordinaire, comme une matière à spéculation. Nous n'avons évidemment pas à examiner la valeur intrinsèque de cette conception. Les patrons seront sans doute mieux à même de résister aux prétentions exagérées des placeurs. Mais cette injonction légale paraît en soi un moyen excellent de hâter la disparition des bureaux payants. Les patrons, placés dans l’alternative de s'adresser, moyennant déboursé, au bureau payant ou a des bureaux gratuits sans charge d'aucune sorte se détermineront très vraisemblablement pour ces derniers. Ainsi donc, on décidait que tous les bureaux payants ne disparaîtraient pas obligatoirement, parce qu'on reconnaissait qu'ils rendaient par-

(4) Viviani, Ch. des députés, 2 juillet 1907, p. 1630 de l'Of.

fois de réels services. C'était aux municipalités de décider.

Et voilà que précisément la loi empêche les bureaux maintenus de vivre en les mettant dans l'impossibilité de toucher leurs revenus, puisqu'ils n'auront plus de clientèle. Par ce moyen, les communes n'auront pas à délier les cordons de leur bourse pour indemniser, elles n’auront qu'à laisser les bureaux payants mourir de leur belle mort, et M. Aucuin d'ajouter, « si toutefois l’on peut dire que la mort soit belle quand elle est obtenue par de tels moyens » (1). Et comme le montant de l'indemnité, au bout de 5 ans, sera fixé sur l’état du bureau au moment de la suppression, — cette suppression, si elle est ordonnée de façon positive, ne donnera lieu qu'à un dédommagement insignifiant.

Il faut d’ailleurs reconnaître qu'il n'y a là que des prévisions. Pratiquement, ce résultat dépend des circonstances. Il y a là une question d'incidence — et les questions d'incidence peuvent dérouter l'analyse la plus logique et les prophéties les plus vraisemblables. Rien n'indique que les patrons ne préfèrent s’adresser aux bureaux payants et n'arrivent au bout d’un certain temps à récupérer ultérieurement sur la classe ouvrière les frais mis à leur charge (2).

Au lendemain de la mise en vigueur de la loi (3), 61 bureaux furent supprimés à Paris, 4 à Auxerre, 1 à Narbonne. Certains autres fermèrent ou firent du placement gratuit à Périgueux, Toulouse, Paris. La loi amena la suppression des bureaux annexés à un débit dans plusieurs villes, à Provins, à Valence par exemple.

Voici comment, il fut procédé à Paris pour le règlement des indemnités : le conseil municipal ayant décidé la fermeture de

(1) Sénat, séance du 26 janvier 1904, p. 63 de l'Of., col. gauche.

(2) Cf. Viviani, discours du 2 juillet 1907 à la Chambre p. 1630 de l'0f .; Jourdan, op. cit., p. 136 et s.

(3) Bulletin de l'office du travail, 1904, p. 712.

rte

61 bureaux sur les 275 qui existaient, vota immédiatement une somme de 1.500.000 francs. On adopta les bases suivantes pour le calcul de l'indemnité : aux bénéfices nets des trois dernières années, on ajoutait : 1° une indemnité pour la résiliation du bail fixée à la moitié des termes à échoir jusqu’à l'expiration du contrat de location ; 2° une indemnité pour le licenciement du personnel, fixée à raison d’un mois de traitement. Une commission arrêtait les chiffres pour chaque bureau, envoyait un mémoire au conseil municipal, qui statuait. Le préfet de police prenait un arrêté ordonnant la fermeture des établissements de la catégorie visée, que leurs tenanciers aient ou non accepté les chiffres proposés.

Sur 61 bureaux, 43 ont accepté les indemnités proposées, soit un total de 1.203.000 francs. Pour 16 autres, on leur offrait 145.000 francs, ils demandaient 1.820.000 francs. Deux autres n'indiquaient pas le chiffre de leurs prétentions.

À Auxerre, deux bureaux réclamaient 36.000 francs au lieu de 15.000 qu'on leur offrait — chiffre qu'ils finirent par accepter (1).

Les municipalités se montrent peu pressées de supprimer leurs bureaux payants contre indemnité : celles de Bordeaux, de Rennes, de Belfort, de Marseille estiment que leur situation financière ne leur permet pas d'entreprendre cette réforme.

Elles ont d’ailleurs tout intérêt à attendre, et à faire le même raisonnement que la ville de Lyon : elle estime que la concurrence des bureaux gratuits entretenus par les municipalités ou les syndicats diminuera considérablement l'importance des indemnités à allouer. Dijon, Compiègne, Bar-le-Duc pensent même qu’il leur suffit d'attendre pour assister à l’agonie et à la disparition certaine des bureaux payants.

(1) Bulletin de l'off. du travail, décembre 1905, p. 1080; Bulletin, 1906, p. 975 et 1080.

ne je

L'interdiction de l'emploi de la céruse.

La question de la céruse ne date pas d'aujourd'hui : dès 1849, le ministre des travaux publics prenait un arrêté pour en interdire l'emploi dans les travaux exécutés dans les bâtiments publics (1). Mais une violente campagne de presse, de nombreuses pétitions émanées des groupements d'ouvriers peintres ont donné un regain d'actualité aux projets d'interdiction : le 30 octobre 1902, le ministre du commerce déposait un projet comportant, dans un délai de 3 ans, l'interdiction absolue de l'emploi de la céruse dans tous les travaux de peinture (2). Après de nombreuses vicissitudes et plusieurs allées et venues du Luxembourg au Palais-Bourbon, le Sénat limitait l'interdiction aux travaux exécutés à l'intérieur des bâtiments (3), et la Chambre ratifiait par son vote cette disposition. Mais si l'accord a pu se réaliser sur ce point, les dissentiments ont persisté au sujet des indemnités : le Sénat en a reconnu le principe, — la Chambre l’a repoussé. — Nous avons déjà rencontré les arguments invoqués de part et d'autre, je les rappelle brièvement. Le vote de l'indemnité ne se conçoit qu'en présence d'un monopole. Il ne s’agit que de simples restrictions : les cérusiers n'auront qu’à modifier leur outillage. On reconnaît d’ailleurs, et cela détruit un peu la précédente affirmation, que cette transformation équivaut à peu près à la création d'usines nouvelles et que les fabricants actuels ne sont pas certains de pouvoir conserver leur clientèle par suite de la concurrence du syndicat de la Vieille-Montagne (4). On rend

(4) Rapport Breton, Documents parlementaires, Chambre, annexe no 799, session ordinaire, 1°" mars 1907, Of., p. 721 ets., cf. p. 723.

(2) Rapport Breton, p. 731.

(3) Rapport Breton, p. 743.

(4) Rapport Breton, 828 et 829, 846. Voir aussi la brochure de M. Yves Gugot :

Le blanc de zinc et la céruse. Articles du Siècle, 13 février 1908, 3 novembre

hommage aux efforts tentés par la plupart des fabricants dans le but de rendre moins dangereuse la préparation industrielle de ce produit (1). On contestait la possibilité d'adapter à l'espèce soumise au législateur les solutions contenues dans les articles 1382 et 545 du code civil.

Il faut remarquer, d’ailleurs, que le vote du Sénat, en limitant la prohibition aux seuls travaux intérieurs, a considérablement réduit l'intérêt de la question des indemnités (2). N’a-t-on pas prédit que la loi serait inapplicable et qu’elle se plaçait dans la catégorie des mesures qu’on vote, mais qu’on laisse dans l’oubli aussitôt promulguées... ? (3) Peut-être aurait-on pu accorder plus d’attention qu'il n’a été fait à une idée exposée à la Chambre par M. Chastenet (4) : du point de vue juridique, pensait-il, les réclamations des cérusiers paraissent assez peu fondées. En fait, il est à peu près impossible d'apprécier la nature et l’étendue du préjudice causé par la loi. Mais il appartient à la Chambre de venir en aide à toute une catégorie d’industriels que l'on s'accorde à reconnaître dignes du plus grand intérêt ; de faciliter la transformation de l'outillage en accordant des délais suffisants : de les encourager à le faire pâr le vote d'allocations, de subventions, dont il appartient au parlement de déterminer les bases et le montant. Les députés n'ont pas partagé cette ma-

nière de voir, et le conflit persiste entre le Sénat et la Chambre.

L'absinthe et sa prohibition en Belgique et en Suisse.

Signalons enfin, parce que l'exemple a été souvent cité à la tribune du parlement, les mesures prises par deux pays qui ont interdit la fabrication et la vente de l’absinthe sans accorder d’in-

(1) Rapport Breton, p. 819.

(2) Rapport Breton, p. 743.

(3) Rapport Breton, p. 835.

(4) Séance du 2 juillet 1907, p. 1634 de l'Officiel.

AU

demnité. En Belgique, la loi du 25 septembre 1906 prohibe la vente ainsi que la détention pour la vente des liqueurs d’absinthe. Le canton de Vaud, suivi dans la suite par plusieurs autres, a été moins sévère : l'arrêté du 6 mai 1906 interdit à partir du 1% janvier 1907 la seule vente au détail. Les particuliers qui voudront avoir de l’absinthe chez eux n'en pourront passer leurs commandes que par quantités de 40 litres au minimum. En Belgique comme en Suisse on pensa qu'il était largement suffisant d'accorder le délai voulu pour permettre Técoulement des stocks : que les distillateurs devaient s'attendre depuis longtemps à la mesure qui les atteignait (1) ; qu'ils n'auraient d'ailleurs qu’à fabriquer d’autres produits et que l’on ne saurait aucunement admettre en la circonstance le principe de la responsabilité de la puissance publique à raison des dommages résultant de l'application des mesures législatives, qui constituent des actes de souveraineté et d'intérêt général (2).

(1) Bulletin du grand conseil, session ordinaire du printemps 1906, Discours de M. Cossy, p. 69 et 141.

(2) Vaud, Bulletin, M. Cossy, p.142; Belgique, Rapport Carton de Wiart à la Chambre des représentants, Documents, 1905-1906, p. 216.