AVANT-PROPOS

« A qui Votre Majesté veut-elle que je m'adresse à Tavenir? disait à Louis XI V l'archevêque de Rouen, président de TÂssemblée du clergé, le lendemain de la mort de Mazarin (9 mars 1661). — A moi, monsieur Tarchevèque, à moimême, » répondit le jeune roi.

Celte déclaration marque Tavénement définitif du système gouvernemental qui a régi la France jusqu'en 1789.

L'ancienne monarchie tempérée venait de succomber sans retour sous les rudes attaques de Richelieu; Mazarin avait confirmé sa défaite. A Louis XIV appartenait d'organiser le nouvel ordre de choses. Une des premières conséquences, ou pour mieux dire une des premières conditions du succès de son œuvre, devait être une profonde modification dans les hautes régions du pouvoir, une transformation presque complète dans les coopérateurs de la royauté.

L'omnipotence, rinfaillibilité du souverain résumant l'État dans sa personne, source de toute justice et de toute grâce, Tobéissance entière et passive des sujets, sans distinction d'ordres ni de rangs, tels étaient les deux principes fondamentaux sur lesquels la monarchie allait reposer désormais.

Il fallait faire entrer ces principes dans les mœurs, y façonner les esprits, encore tout émus des souvenirs de la Fronde. Pour cette grande tâche, Louis XIV ne pouvait compter sur le concours, réclamer la collaboration des grands

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pouvoirs déjà existants. Les parlements, les officiers de la couronne se rappelaient leur récente indépendance, les droits et les privilèges que la royauté venait de leur arracher. C'était d'ailleurs contre eux, contre ce qu'ils avaient encore conservé d'autorité, que devaient être dirigées les premières et les plus sérieuses attaques.

Il avait besoin de coopérateurs ne tenant leur autorité que de lui, qui dussent tout gagner à l'établissement du pouvoir absolu, dont les progrès fussent attachés aux développements de ce pouvoir.

Il les trouva dans les secrétaires dÉlat.

Ces fonctionnaires existaient déjà; leur importance s'était même considérablement accrue depuis un siècle, mais ils restaient encore des rouages secondaires, quoique nécessaires ; l'impulsion avait jusqu'alors appartenu aux premiers ministres et aux conseils du roi, oîi siégeaient les princes du sang et les représentants de la haute noblesse.

Du gouvernement personnel de Louis XIV date l'avénement des secrétaires d'État à la vie politique.

Nous avons cru qu'il ne serait pas sans intérêt d'essayer de retracer leur histoire, d'exposer comment se constitua graduellement leur pouvoir, et comment il en vint à tout dominer, à tout absorber, dénaturant ainsi dans ses principales lignes l'édifice de la monarchie séculaire, dont ils furent les derniers ouvriers.

Dans la belle étude qu'il a consacrée à l*ancien régime et à la Révolution^ étude qui est justement devenue classique, M. de Tocqueville présente un tableau d'ensemble de l'organisation politique et administrative de la France au dixhuitième siècle. Éclairant par ses savantes investigations une

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époque de la vie de nos pères, qui, pour être plus rapprochée que d'autres, n'en était pas moins jusqu'alors demeurée dans l'ombre, il s'est appliqué à faire connaître suivant quelles règles et d'après quelles formes se conduisaient les affaires, quelle était à la veille delà Révolution la pratique vraie des institutions que cette Révolution a emportées.

C'est un coin du même tableau que nous nous sommes proposé d'esquisser, et, si les conclusions générales de réminent publiciste pouvaient avoir besoin d'être appuyées do preuves, le lecteur trouverait ces preuves presque à chaque page du présent livre.

Notre cadre paraîtra large ; il Test, en effet, moins cependant qu'on ne serait porté à le croire au premier abord.

D'une part, jusqu'en 1789, deux grands services, la justice et les finances, ne firent point partie des attributions des secrétaires d'État. Ils étaient confiés au chancelier et au contrôleur général. Ils devront rester, par suite, jusqu'à un certain point, en dehors de notre travail; nous nous bornerons, en ce qui les concerne, aux détails nécessaires pour caractériser les diverses transformations du pouvoir ministériel et en bien faire saisir l'ensemble.

D'autre part, nous n'avons pas cru devoir mener notre sujet jusqu'à l'année qui chronologiquement ferme l'ère de l'ancien régime. Nous nous sommes arrêté au- iO mai 1774, jour de la mort de Louis XV. Suivant la juste appréciation d'un écrivain contemporain (1), cette mort nous a semblé, en effet, plus qu'une date ordinaire. Elle marque à nos yeux la fin d'un ordre social tout entier. La vieille monarchie descend alors dans la tombe avec le vieux roi, et les quinze

(1) De Camé, la monarchie de Lonit XV,

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années pendant lesquelles son jeune successeur heurte tour à tour sa bonne volonté, la droiture de ses intentions patriotiques, contre le double écueil d'innovations confuses et d'opini&tres résistances, appartiennent déjà par leur caractère à la Révolution. Au milieu des réformes qui s'entrecroisent et qui, touchant à tous les rouages du gouvernement pour les remanier, tout au moins pour les ébranler, préparent rinévitable avènement du nouvel ordre de choses, le rôle des secrétaires d'État proprement dits s'efface d'ailleurs -d'une manière sensible; le contrôleur général des finances prend en mains l'initiative, la direction des affaires, et, qu'il s'appelle Turgot, Necker ou Galonné, s'impose comme le chef désormais incontesté du ministère.

l A ces considérations essentielles et en soi pleinement suffisantes, s'en joignait une autre qui, quoique secondaire, n'e^ devait pas moins nous déterminer à ne pas comprendre le règne de Louis XVI dans le cadre que nous nous étions , tracé. L'histoire administrative de ce règne est déjà faite et les auteurs les plus autorisés Font de nos jours étudiée, soit en elle-même, soit comme la préface indiquée du

^ grand mouvement de 1*789.

^. ' Une raison tout opposée nous a paru rendre indispensable un aperçu préliminaire des origines des secrétaires d*Elat, de la situation qu'ils occupaient avant 1661 dans l'organisation politique et administrative.

Ce volume, tiré seulement à trois cents exemplaires, est formé de deux fascicules. Le premier, qui compreml les chapitres I à IV, a déjà paru par articles détachés dans la Revue historique du Droit français et étranger; il a été imprimé en 1870, mais n'a pas été publié; nous le joignons au second fascicule, lequel est entièrement inédit.