DES RECOURS CONTRE LES DÉLIBÉRATIONS DES CONSEILS MUNICIPAUX

Les délibérations des conseils municipaux sont, hs une distinction et une terminologie d’ailleurs critiquables, nulles de plein droit où simplement annulables.

La nullité de plein droit résulte de ce que la délibération à été prise soit sur un objet étranger aux attributions du Conseil municipal ou hors de sa réunion légale, soit en violation d’une loi ou d’un règlement d'administration publique. ; !

La délibération est annulable lorsque des membres du conseil, personnellement intéressés à une affaire, l'ont discutée et solutionnée comme les autres.

Dans les deux cas, c’est le préfet qui statue au Conseil de préfecture, d'office ou à la demande des parties, sauf recours au Conseil d'État introduit et jugé dans la forme des recours pour excès de pouvoir.

Le recours en annulation est soumis à un court délai : 15 jours; la nullité de droit peut être non seulement dé- clarée par le préfet, mais proposée ou opposée par les parties à toute époque. ‘

Il suit clairement des dispositions qui précèdent que les délibérations des conseils municipaux ne sont pas susceptibles d’un recours direct au Conseil d'État. Elles doivent être d’abord déférées au préfet, dont la décision seule pour-

ra faire ensuite l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Ce dernier ne saurait même se baser sur d'autres moyens que ceux déjà invoqués devant le préfet.

L'approbation antérieure par celui-ci de la délibération attaquée n’'équivaut jamais à un rejet à priori de la requête. F3 <

La procédure étant tracée par des textes formels, il n’est pas permis de s’en écarter. Contrairement donc à la règle ordinaire, le recours pour excès de pouvoir, formé contre l'arrêté préfectoral, est exclusif de tout autre moyen, Spécialement de la voie hiérarchique. L'exercice de celle-ci devant le ministre n'aura pas pour effet, en conséquence, de prolonger le délai du recours direct au Conseil d’État.

Lorsque le préfet refuse de statuer ou garde le silence. les réclamants peuvent se prévaloir, de l'art. 3 de la loi du 17 juillet 1900, c'est-à-dire considérer, après quatre. mois, leur requête comme rejetée et se pourvoir de ce fait au Conseil d'État.

Les délibérations qui établissent des taxes, qui votent des emprunts et créent des ressources pour y faire face ne sont discutables, en principe, que devant le juge de la taxe et il n'appartient pas plus au préfet de les déclarer nulles de droit qu'il n’appartiendrait au juge dé l'excès de pouvoir d'annuler l'acte constitutif de l'impôt (77). Quand la délibération arguée d'illégalité a eu lieu à l'occasion d'une affaire litigieuse et que’ la violation de la loi relevée -consiste à avoir tranché la question dans un sens contesté par le requérant, le préfet doit encore se garder de pre-

honcer la nullité de droit, car ce serait se substituer au juge du litige. Il ne pourrait même pas, en pareil cas,

(77) Mèmes exceptions qu'en matière de recours pour excès de pouvoir,

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procéder à une inscription d'office ou surseoir à sa décision jusqu'à ce qu'une sentence soit intervenue. Il ne pourrait prendre enfin aucun arrêté d'annulation à propos de la délibération dont l'exécution s'est traduite par la passation d'un contrat. Toutefois, si la conclusion de la con-

-vention n'était intervenue que postérieurement à l'arrêté

du préfet, refusant d'annuler, et que postérieurement au recours introduit contre cet arrêté, elle n'empêcherait point le Conseil d'État de statuer, et de statuer en pleine indépendance (78). Il y aurait aussi exception à la règle, méême pour le préfet, si la réclamation était de toute évidence mal fondée.

La loi ouvre parfois aussi à l'administration supérieure une autre voie pour arriver à la réformation d’une délibération d'un Conseil municipal que la déclaration de nul-

“lité, alors c'est cette voie qu'il faut suivre. Notamment,

la délibération d'un Conseil municipal qui refuse de voter

les crédits nécessaires pour subvenir à une dépense obli-

(78) On admettait que la délibération pouvait être devenue inattaquable lorsqu'elle avait été suivie de décisions ou de contrats qui créent des droits acquis avec lesquels elle s’est combinée. Le Conseil d’État déclarait non recevable la demande en nullité d’une délibération ayant pour objet la location de gré à gré de halles à la criée, pour cette raison que la location avait ‘été réalisée par un bail, qu’elle constituait dès lors un contrat de droit civil, et que si le requérant se croyait fondé à en contester la validité, : c'était devant l'autorité judiciaire qu’il devait porter son action, sauf aux tribunaux à renvoyer, s’il y avait lieu, devant qui de droit, les actes ‘administratifs intervenus préalablement au contrat. Cette jurisprudence se justifiait par une double théorie: celle du recours parallèle et celle de l’incorporation de l'acte administratif au contrat de droit civil.

Mais maintenant le Conseil d’État semble vouloir admettre la recevabilité des recours sans rechercher si les contrats ont été ou non passés, si les acquisitions sont valables où non, les concessions approuvées, les travaux exécutés (arr. cons. 5 février 1909, 12 novembre 1909).

gatoire doit seulement entraîner l'inscription d'office ou l'établissement d'office d’une contribution extraordinaire dans les termes de l'art. 149 de la loi municipale.

L'exécution qu'une délibération a reçue n'empêche pas son annulation.

La qualité exigée du réquérant réside dans l'intérêt.

Présentent un intérêt suffisant le créancier qui se pourvoit contre la déclaration de nullité d'une délibération portant ouverture de crédit pour l’acquittement de sa créance; l'industriel qui attaque une délibération refusant: d'admettre sa soumission à une adjudication, (18 avril 1911), le syndicat de brasseurs qui critique la délibération prorogeant un règlement d'octroi illégal et préjudiciable au Commerce dont il défend les intérêts, qu'il s'agisse de nullité ou d'annulabilité (14 déc. 1888; 24 mars 1899).

Les conseillers municipaux n'ont pas, par céla seul, qualité, à moins que le moyen qu'ils invoquent ne soit tiré d'une atteinte à leurs prérogatives et attributions comme conseillers.

Le Conseil municipal, dans son ensemble et ëén COPS, est au contraire autorisé par la loi à se pourvoir contre les arrêtés d'annulation ou de déclaration de nullité de ses délibérations; mais ce droit n'appartient pas au maire actionnant en son nom personnel ou sans mandat spécial.

Les contribuables de la commune ne sont qualifiés par les textes, que pour provoquer l'annulation dans le cas prévu par l'article 64, c'est-à-dire quand des conseillers municipaux intéressés ont pris part à la délibération.

Pendant longtemps la jurisprudence s'en tint à l'appli. cation stricte de cet article 64, mais la tutelle de l’administration active, de plus en plus détournée de son vrai chemin, faisait urgente, pour les contribuables, la possibilité de se défendre contre les répétitions de libéralités incon-

Sidérées ou partiales. Les arrêts récents admettent le contribuable à se pourvoir en déclaration de nullité comme en annulation, Il suffit que la délibération incriminée com: porte des conséquences d'ordre financier. Et il a été jugé qu'il en est ainsi dès lors qu'elle se traduit par une augmentation d’impôts ou par une diminution des ressources de la commune.

Les habitants, qui justifient d'un intérêt en cette qualité, sont encore recevables à demander au préfet la nullité des délibérations de leur conseil municipal.

} I Lorsque l'arrêté préfectoral rejette la requête en annulation il ne peut être déféré au Conseil d'État que par la personne qui à déjà saisi le préfet. Mais lorsqu'il l’accepte el qu'il aurait pu annuler d'office, la loi autorise tout intéressé, y Compris le Conseil municipal, à recourir

au Conseil d'État.

Le Conseil d'État a souvent décidé sur ce point que la qualité pour former le recours devait être appréciée de la même manière que la qualité pour saisir le préfet et que le recours contre l'arrêté préfectoral était, en principe, régi par les diverses règles de l'excès de pouvoir.

L'annulabilité est relative, en ce sens qu'elle se prescrit par la seule expiration d’un délai.

Le Préfet ne doit d'ailleurs annuler une délibération que s’il lui apparaît que la participation des membres intéressés a eu sur la solution admise une influence décisive.

Sont considérés comme ayant un intérêt personnel indiscutable les propriétaires des terrains atteints par les travaux de voirie projetés ou des maisons comprises dans le plan d’alignement général envisagé, les actionnaires d'une société concessionnaire du service des eaux, les directeurs ou actionnaires d’une compagnie de chemins de

fer qui sollicite, pour l'établissement d’une ligne, la garantie financière de la commune.

Ne sont pas, au contraire, suffisamment intéressés à la délibération classant un chemin vicinal les propriétaires ou fermiers d’une parcelle voisine de ce chemin ou entamée par lui, ni au vote créant un champ de foire, les pro: priétaires de terrains l’abornant; ni les administrateurs d'une Caisse d'épargne à la délibération portant sur un objet qui la concerne; ni les employés à gages d’une compagnie à une délibération résolvant des affaires touchant la compagnie. F

On exige, en outre que l'intérêt présente un caractère de lucre. Le conseiller qui aurait fait un don gratuit à la commune pourrait prendre part, sans conséquences lé: gales fâcheuses, à la délibération relative à l'acceptation de sa libéralité. |

D'autre part, si c'est en qualité de mandataire que le conseiller est intéressé, ce mandat doit être exprès, formel et de nature à engager son porteur vis-à-vis du mandant dans les termes des art. 1984 et s. du Code Civil. Il ne faut tenir aucun compte du mandat politique. Ne sont pas assimilables à des mandataires, d’après la jurisprudence, les journaliers occupés par une compagnie, ni même le caissier à l’année, qu'elle rétribue.

Mais la jurisprudence est divisée sur le point de savoir si le conseiller vraiment intéressé doit ou ne doit pas assister à la séance. En fait, il s'agira avant tout de rechercher l'attitude qu'il a eue et de voir, si, malgré son abstention dans la discussion et dans le vote, sa présence n’a pas eu d'influence regrettable sur ses collègues.

L'annulabilité s'applique à toutes les délibérations des conseils municipaux y compris évidemment celles soumises à l'approbation de l'autorité supérieure (79).

(79) Est annulable une délibération ouvrant des crédits en vue

Les moyens susceptibles de fonder la nullité de droit sont à peu près les mêmes que ceux qui justifient un recours pour excès de pouvoir, bien que les expressions émployées par la loi soient différentes et qu’en particulier celle d’excès de pouvoir ne s'y trouve point.

Ces moyens comprennent certainement le vice de forme, l’incompétence et la violation de la loi.

Le vice de forme entraînant la nullité de droit résultera d'abord d’une convocation irrégulière. Toutefois, le Conseil d'État apporte un tempérament, Il estime que l’art. 48 qui règle les formes et délais de convocation des conseils municipaux ne s'applique pas à chacune des séances de la session et que, celle-ci ayant été régulièrement ouverte, les convocations pour les séances ultérieures ne tombent pas sous le coup de l’art. 48.

Le vice de forme peut aussi résulter de l'insuffisance du nombre des conseillers présents, de l’irrégularité du vote, du refus de discuter en réunion publique, dela transcription sur le registre de délibérations fictives, et en général de toutes autres omissions de formes, sauf celle de la participation des membres intéressés qui donne lieu à l'annulation.

Les cas de violation de la loi sont également extrêmement variés. C’est, par exemple,-l’autorisation donnée au maire de conclure un marché de gré à gré dans une matière où l’adjudication.est requise (arr. 5 février 1909; Pompes funèbres). Violerait encore la loi, le Conseil municipal qui déciderait, sur un objet déterminé, la consultation directe du corps électoral par voie de referendum. Ainsi,

de payer les travaux exécutés ou régis par un conseiller municipal, prise en présence de ce conseiller sans que le procès-verbal ait mentionné son abstention ni la majorité à laquelle la délibé-

ration avait été votée.

le gouvernement a dû déclarer nulle la délibération du Conseil municipal de Paris qui subordonnait au vote préalable des électeurs un projet de convention à passer avec la compagnie à gaz. Un décret du 18 janvier 1895 dut prendre la même mesure contre la même assemblée qui avait résolu de façon analogue le projet d'établissement du chemin de fer métropolitain (80).

La méconnaissance d’un contrat, lors même qu'il serait approuvé législativement, ne saurait par contre, en aucun cas, être assimilée à une violation de la loi. Le Conseil municipal qui contrarie les droits ou les prétentions des particuliers, de l'État ou des administrations publiques, ne sort pas pour cela de ses attributions; il appartient aux contradicteurs de faire valoir leurs objections en intentant une action (81).

Les délibérations, déclarées nulles pour avoir porté sur des sujets étrangers aux attributions des conseils municipaux, sont en général viciées du fait qu'elles contiennent des blâmes, des menaces, des vexations ou des injures;:ou qu'elles organisent des services que les communes ne sont pas en droit de créer.

Il est certain que la compétence administrative des conseils municipaux n’est pas fixée d’une façon restrictive et limitative par la loi. La loi reconnaît, au contraire, qu'il existe des besoins locaux, un ordre public local et qu’en principe les autorités municipales sont compétentes pour y donner satisfaction.

Le Conseil d'État, ne pouvant donc se référer à une énumération légale, est obligé de se demander devant chaque cas particulier si les conseils municipaux se sont maintenus ou non dans les bornes de l'administration qui leur est confiée.

(80) Dalem: Recours contre délibérations des Conseils municipaux.

(81) Refus d'inscriptions au budget.

Or, de par leur nature même, les conseils municipaux ne peuvent attenter à la liberté du commerce et de l'industrie et aux rapports économiques des ‘citoyens entre eux (82).

On a été ainsi amené à écarter, en théorie, la possibilité par le Conseil municipal d'exercer un commerce ou une industrie, de régler, à l’aide de subventions, les rapports entre producteurs, ou entre producteurs et consommateurs, ou entre patrons et ouvriers (arr. 6 mars 1914).

Cette théorie cède d'ailleurs devant les circonstances exceptionnelles. Dès qu'il s’en rencontre, la compétence de l'administration s'étend brusquement jusqu'où va la po: lice de la cité : l'intérêt collectif l'exige.

Mais on s'est demandé, depuis quelque temps, si cet intérêt collectif ne réclamait point l'intervention constante de l'administration, c'est-à-dire, même lorsqu'on ne se trouve pas en présence d'industries spéciales, même lorsqu'il ne s’agit pas de pourvoir à des nécessités urgentes, même en cas de suffisance des moyens fournis par l'initiative privée, et si ce ne serait pas de la bonne politique locale celle qui laisserait à la commune la faculté de créer des services qui abaïsseraient pour tous les habitants le coût de la vie, augmenteraient pour tous la facilité de l'existence et par conséquent le plaisir d'exister, et commenceraient ainsi une certaine application d'un socialisme intelligent, à l’évolution insensible, réduit d'abord aux cadres et aux besoins de la cité.

(82) P.-G. Mayer: Recours contre délibérations des cons. mun.