Chapitre X VII

LE MUNICIPALISME DES INTERVENTIONNISTES

Le communisme muricipal a eu successivement le caractère d'un droit seigneurial, d’un droit de police et d’un monopole communal.

Le droit seigneurial, c'était la banalité.

‘Ces banalités, qu’on regardait comme des services échangés entre) le seigneur et les habitants, pouvaient se vendre . avec les fiefs dont elles dépendaient, et, si l'acheteur était un bourgeois ou une communauté de citoyens, le monopole seigneuriai devenait un simple monopole commercial ou urbain (8). :

Pendant tout le XIXe siècle, le maire n’a eu que des fonctions de police. Elles n’ont conduit qu'à la restriction de l'essor industriel. Celui-ci s’est même trouvé parfois absolument anéanti par la constitution de monopoles de fait au profit de concessionnaires ou de trusts. C'est toujours, dans ce cas, l'exercice de la fonction de police, mais si la police protège, ne peut-elle donc aussi jouer un rôle actif? Sa mission ne doit pas se borner à sauvegarder : elle a le devoir impérieux de s'assimiler toutes les choses vis-à-vis desquelles elle ne pourrait tenir qu’un rôle passif et inef-

ficace:

(8) Mater, op. cit.

Alors une première question se pose : la commune française a-t-elle capacité pour faire cela ?

Voici ce que disent les interventionnistes :

La loi française est muette. Or, le silence de la loi, c'est pour tout le monde la faculté d'agir. .

Il n'y a point d'incompatibilité forcée entre le commerce et la puissance publique. La preuve en est que l'état, qui reste la personnalité de puissance publique par excellence, exploite de nombreuses industries.

Quand on se demande si une municipalité a le droit de monter une entreprise, il ne faut pas rechercher si un texte le lui permet, mais si un texte le lui défend. Ainsi, l’art, 25 de. la loi du 21 germinal an XI l'empêche d'ouvrir des pharmacies parce que leur exploitant devant être à la fois propriétaire du fonds et muni d’un diplôme, cela ne peut être réalisé par une commune, simple personne morale. La loi du 16 juillet 1889 la met FEAR dans une situation défavorable en ce qui concerne les Din a puisqu'elle les réserve à l'État.

Par contre, des lois spéciales, en. quantité respectable, ont apporté une certaine capacité commerciale aux communes : la loi du 12 avril 1906 prévoit les prêts’ et les souscriptions d'actions ou obligations des Sociétés pour la construction des habitations à bon marché; la loi du 28 décembre 1904 attribue aux villes le monopole des pompes funèbres, à titre de service public, et spécifie qu’elles peu: vent l'exercer en régie; la loi du 3 février 1851 permet aux municipalités d'établir ou de subventionner des bains publics gratuits ou à prix réduits; la loi du 14 mars 1904 les autorise à créer des bureaux de hace gratuits; la loi du 11 juin 1880 leur donne le pouvoir de recourir à l’exploitation directe d'un chemin de fer d’intérêt-local ou d'un tramway.

- Il y à évidemment une objection : pourquoi toutes ces lois si le principe général n’est autre que la compétence commerciale naturelle des municipalités ?

Maïs qu'importe ! La question de capacité est considérée comme tranchée et on en examine immédiatement les conséquences. Il adviendra en effet qu’en ce temps-là les villes seront soumises à plusieurs des règles régissant les per:

sonnes, individus ou sociétés, qui se livrent habituellement

au commerce et à l’industrie.

Non pas qu'elles acquerront, pour cela, nécessairement, la qualite dé commerçantes. Ne sont commerçants que ceux qui accomplissent des actes de commerce et en font leur profession : ce n’est pas le cas pour les communes. Et on ne devra leur appliquer que les règles relatives aux actes de commerce, non celles dérivant de la qualité de commerçant.

Si donc les contestations soulevées par les actes de commerce des communes entraîneront la compétence des juridictions commerciales, les communes resteront quand méême enfermées dans les cadres de la comptabilité publique, et la faillite et la liquidation judiciaire leur demeureront totalement étrangères. Leurs meubles, leurs immeubles, leurs créances, leurs revenus seront toujours insaisissables.

Les municipalités industrielles et commerçantes seront soumises à l'ensemble de la législation industrielle et ouvrière. Cependant, les entreprises ayant uniquement pour but l'assistance et la charité par le travail n'y seront pas assujetties ‘et il y discussion pour les services organisés dans l'intérêt général de la salubrité.

Au point de vue étroit de la compétence, il faut faire également une distinction entre les procès qui intéressent les services publics proprement dits relevant des tribunaux administratifs, et les entreprises concernant le patrimoine relevant, suivant les cas, des tribunaux civils où des tri-

bunaux de commerce.

Les ouvriers et employés des entreprises industrielles et commerciales jouiront du droit de grève.

La patente sera due pour tout exercice d’une profession où la ville n’aura pas prévu l'absence des bénéfices. Il en sera autrement des véritables services publics.

Les distinctions continuelles ne sont pas en faveur de la théorie soutenue. Il semble bien que la loi n'ait dévolu à la commune que des fonctions administratives. Le Conseil d'État le soutient en principe.

Les interventionnistes ont échafaudé une critique sé-

vère de cette jurisprudence, — il est plus facile de démolir une doctrine que d’en construire une soi-même.

On a donc fait valoir l’analogie qui existe entre cette collectivité qui s'appelle une société anonyme et cette autre qui s'appelle la commune.

La direction d'une commune se rapproche sensiblement de la direction d’une grande compagnie : la complication est aussi profonde dans les rouages de celle-ci que dans les rouages de celle-là. La gestion de leurs ; entreprises comporte les mêmes nécessités et souvent les mêmes procédés et les mêmes moyens d’action. Il n’y a qu'une anti- . thèse : petite production, grande production. Les entreprises des communes appartiennent à la grande production.

L'argumentation du Conseil d'État, qui. se réduit d'ail. leurs à dire que la commune est une organisation politique et administrative, sombre sans discussion devant ce parallèle facile. Le rôle d’un tribunal doit se borner à rechercher si la loi positive permet ou non aux communes de France les opérations commerciales et industrielles.

Or, la règle de la spécialité qui a été invoquée par le Conseil d'État ne signifie rien. La règle de la spécialité fut inventée jadis à propos de la théorie des personnalités. La personnalité civile repose sur une fiction légale. La loi fait surgir brusquement un fantôme imaginaire auquel elle donne, avec la vie civile, la mission d'accomplir une fonc-

De PRES

tion administrative; mais, au-delà de cette fonction, il ne peut rien, n’a droit à rien, n'est rien. On peut dire, il est vrai, que la personnalité juridique est une et entraîne la capacité générale, C'est-à-dire l'aptitude à acquérir et à posséder tous les droits patrimoniaux, mais alors ces droits patrimoniaux ne prennent-ils pas un aspect exclu: sivement social et par conséquent ne doivent-ils pas être employés que pour atteindre un ou plusieurs buts déter-: minés ? Ge,

Les interventionnistes ont répondu :

Les lois ne comportent pas de restrictions. En tous les cas, il faudrait admettre que la ‘spécialité n'existe pas pour les communes. Les autorités qui les gouvernent ont le devoir de satisfaire tous les besoins locaux. Elles ont la plénitude de la représentation des intérêts collectifs de leurs ressortissants. La règle de la spécialité n'a et ne saurait avoir qu'une portée purement administrative. Elle ne s'applique pratiquement qu’en matière de dons et legs.

Enfin pour combattre l'objection tirée de ce qu'une industrie municipale aboutirait forcément à un monopole, on fait remarquer que les vieux préjugés de la libre concurrence sont atteints légalement ét que ces atteintes ne diminuent point avec le temps. Le monopole gagne du terrain tous les jours. Pourquoi interdire aux communes de faire brèche à leur tour dans le principe démodé ? | Mais, bien mieux, en vertu de ce principe même, une commune doit pouvoir agir comme un individu ou une société : nous voulons pour elle la liberté de tout le monde.

On craint le monopole ? Serait-il, par hasard, particulier au municipalisme ? Regardez les ententes entre commerçants, les trusts, les syndicats, les comptoirs... regardez les concessionnaires. Le tout est de savoir au profit de qui existera le monopole. Monopole de la commune ou monopole d'une société : voilà le dilemme.

Dans ces conditions, qui ‘oserait dire que la liberté du

La N

OX: ie

commerce et de l'industrie est en jeu ? Une grande com: pagnie. peut, elle aussi, jeter dans le milieu économique le poids énorme d'une richesse collective. Elle a à sa disposition les. ressources immenses des actionnaires et des obligataires et combien souvent ne sont-elles pas plus abondantes et plus maniables que celles provenant d'impôts versés à regret par des contribuables sans intérêts ? La même comparaison est encore invoquée pour nier ke fonctionnarisme et l'influence électorale des employés municipaux. On a fait, à ce propos, une distinction subtile. Les fonctionnaires n’augmenteraient pas, augmenteraient seulement les salariés de la ville. Maïs, après tout, quelle différence trouve-t-on qu'il reste entre le bureaucrate, le manœuvre, l’ouvrier de la Compagnie concessionnaire et l'ouvrier, le manœuvre le bureaucrate de la municipalité ? De pression électorale sur ou par les scribes des mairies ? On n'en a encore pas vu ! Et puis, comme dit M. Mater, ou bien les employés municipaux ne composent qu'une minorité dans le corps électoral et alors les conseillers se garderont prudemment de prendre nulles mesures défavorables à la majorité; ou bien les employés municipaux la forment cette majorité, et comme en définitive les services publics sont faits pour le public, importe-t-il beaucoup que le public en profite sous forme de salaires plus élevés ou de contributions abaïissées ? A condition toutefois que l'employé municipal et le contribuable soient, ce qui n’est qu’une hypothèse, la même personne. M. Bouvier, après avoir exposé une idée. semblable, nourrit de son côté l’espoir que les réclamations des fonc: tionnaires diminueront en intensité à mesure qu'on rendra leur situation économique plus avantageuse et leur situation juridique plus assurée, Plus les travailleurs sont groupés, syndiqués, organisés fortement en apparence con: tre la municipalité qui les occupe, et moins ils se mêlent aux luttes électorales, Quand ils ont acquis le maximum

auxquels ils peuvent prétendre ob e besoin d'appuyer les candidatures politiques ?

Mais quel est le point de satiété ? Lorsqu'on aura donné aux agents, employés et ouvriers communaux le statut légal qui leur fait défaut, aura-t-on par cela même coupé court aux abus ? Les fonctionnaires resteront toujours ‘des citoyens exerçant leurs droits électoraux et votant comme les autres d’après des préoccupations d'ordre général et politique, — à supposer que les autres votent ainsi.

On tâche ensuite de démontrer la fécondité financière des régies municipales.

Dans l’ensemble, les entreprises des communes ont été productives de revenus. Les échecs que certaines ont subis ne sont pas un motif suffisant pour combattre l'institution, pas plus que les incendies ne sont un argument sérieux contre l'usage du feu.

Un des premiers avantages a été de supprimer en gran: . de partie les procès auxquels donne lieu la concession des services publics. Quant aux procès avec les particuliers le nombre en est également notablement réduit : l'expérience montre qu'ils sont beaucoup moins fréquents entre les villes et leurs abonnés qu'entre les abonnés et les compagnies concessionnaires. C'est peut-être qu'on hésite devant les difficultés qui s'accumulent contre les plaideurs dont l'adversaire est une personne de droit public.

Les habitants ont obtenu des services mieux ordonnés. Il y a eu une réduction générale des prix. Parfois, la gra- ‘tuité de l’eau a pu être établie. D'ailleurs, pour les exemples on va les chercher à l'étranger, où l'organisation municipale ne ressemble ni en droit, ni en fait, à la nôtre.

Les interventionnistes l'ont reconnu de bonne foi Mais alors ils ont préconisé des modifications à notre régime municipal, sur les modèles de l'étranger. j

Ls LES

Sans doute, disent-ils, ‘en France, à l'heure actuelle, les communes ne sont pas préparées à tenir le rôle de commerçant. Elles ont trop d’autorisations à solliciter; les rè:. gles de la comptabilité publique les entourent et les étouf. fent.

. I1 y a confusion de l'organisation politique avec l'organisation administrative et de l’organisation administrative et politique avec l’organisation économique. ,

Mais pourquoi ne pas vouloir débrouiller tout cela ? L'homme qui ne sait rien reçoit généralement ou se donne à lui-même une instruction technique; puis il se met au travail, De même, il est urgent de constituer aux communes, à côté de la lourde machine politique, tout un rouage économique et commercial.

En Angleterre, les élus, qui correspondent à nos conseillers municipaux, nomment/ parmi eux des comités, — chez nous on dirait sans doute des commissions. Ces comités sont aidés par des hommes compétents, des professionnels non soumis à l’élection, dont la situation est stable et largement rémunérée, — on compte un comité par chaque entreprise municipale.— Leur gestion est vérifiée tous les ans par deux auditeurs, élus dans la commune en dehors du conseil municipal, qui dressent un rapport que les contribuables peuvent feuilleter et même comprendre. Les comptes sont spécialisés par entreprise. Les administrateurs sont personnellement responsables.

Il s’agit de régler ainsi et législativement l'exercice de l’activité des’ communes françaises. :

Spécialisation et autonomie des services municipalisés, soit au point de vue des organes de direction et d'administration, £oit au point de vue de la comptabilité. Ceci dans l'intérêt du bon fonctionnement des services et de leur rendement.

Responsabilité de la commune commerçante:et indus. trielle dans les termes du droit commun et de la même manière qu’une véritable société commerciale, ceci dans l'intérêt des tiers afin d'éviter l'arbitraire et la tyrannie des administrations. -

Réglementation large de la situation du personnel, ceci dans l'intérêt de tout le monde. US

Hire saurait donc être question de faire gérer une entreprise quelconque directement par un conseil municipal également quelconque, sauf peut-être dans les très petites communes pour ne point compliquer les choses, le but est de la faire gérer par la commune, qui ne se confond jamais avec le conseil municipal, à l’aide d’une or: ganisation technique et financière. ES

Mais néanmoins tout lien n’est pas rompu avec le budget général : chaque service y figure pour le solde de ses recettes et le solde de ses dépenses ce qui satisfait le principe de l'universalité et empêche de dissimuler quoi que ce soit dans le chiffre total des recettes et des dépenses publiques. Si une entreprise coûte à la ville, au lieu de lui rapporter, les subventions avancées devront être clairement indiquées dans le compte. |

On pourrait établir aussi le renouvellement partiel des

conseils municipaux. Il éviterait les soubresauts politi- :

ques ou même administratifs. Il empêcherait le remplace-

ment brusque d’une municipalité par une autre arrivant

avec des idées complètement opposées. Car il ne faudrait pas qu'une régie fût créée, puis abandonnée, puis reprise, suivant les résultats des élections successives : ce serait | déplorable.

La loi municipale pourrait encore attribuer aux com: munes plus d'indépendance. Une autonomie bien comprise n'aurait pas d’'inconvénients, parce que, si large fût-elle, il y aurait toujours des recours possibles contre les actes abusifs, Au contraire, le système des recours contentieux

nl Does

&randit avec la liberté des personnes morales dont il est

le corollaire et le palliatif.

Ce bouleversement étant supposé opéré, toute la question se ramène à savoir si en fait la municipalisation sera limitée où non. | F

On a fréquemment distingué entre les services publics et les entreprises de nature strictement commereiale ou industrielle.

Les services publics répondent aux besoins généraux de la population et nécessitent pour leur bon fonctionnement le contrôle plus où moins direct des pouvoirs locaux (eau, éclairage, transports en commun, distribution de

force motrice). Ils exigent une emprise sur le sol commu-,

nal, des expropriations, des autorisations administratives, une intervention nécessaire de la police. Le plus souvent, ils aboutissent à des monopoles de fait. Ils appartiennent de droit à la municipalisation.

Les, entreprises purement industrielles et commerciales pourraient, au contraire, être laissées en dehors du municipalisme, soit dans l'intérêt des finances urbaines, soit au nom du principe de la liberté de l’industrie.

Mais les partisans du municipalisme n'hésitent pas à pousser la municipalisation jusqu'aux entreprises de ce genre. lieur but n'est-il pas de se procurer des ressour-

St

ces sans recourir à l'élévation des impôts ? Or, il est fa-

cile de comprendre que l'eau, le gaz, l'électricité, les

tramways. tous les services publics destinés à rendre, la |

vie plus saine et plus facile mentiraient à leur but si on leur faisait rapporter beaucoup. La commune doit donc pouvoir exercer des industries seulement et essentiellement productives. Quant à la liberté du commerce, elle ne serait pas violée puisque la commune commerçante se

Soumettrait, dans ce. cas, à la libre concurrence let aux lois générales de la production. 1 M. Mater, admettant cette même façon de voir, écrit d'une façon moins claire : « Il faut aussi municipaliser tout ce qui permet de recueillir, sous formé de loyers et de commerces, les avantages de ces améliorations, il faut municipaliser le sol et les logements, le charbon, le pain, le lait et les vêtements... » ;

L'Italie a bien ses boucheries, ses boulangeries, ses pharmacies, ses blanchisseries municipales.

Zurich a son service médical; et les villes anglaises $e sont faites agriculteurs, menuisiers, imprimeurs : elles: fa- Briquent du savon, des fourneaux, des briques, des tissus, Elles tiennent des hôtels, des docks, des bains. D'autres

produisent des denrées alimentaires ou font l'élevage des

animaux domestiques; quelques-unes cultivent les légumes et même les fleurs. Colchester exploite les huîtres. i La terre classique du libéralisme, sans cesser de fécon-

der les initiatives individuelles, se couvre d'industries col-

. / , . , r û lectives florissantes sous l’impulsion généreuse du socialisme municipal.

x x Mais non ! Tout cela n'est pas du socialisme, disent les

interventionnistes. Il y a beau temps que les régies municipales ont vu le jour. Elles ont précédé chronologique-

. ment l'expansion de la propagande socialiste. Elles ont

été organisées avant l'entrée des socialistes dans les conseils de la cité.

Une commune qui se livre au commerce fait en réalité de la coopération : c'est une société coopérative qui embrasse tous les habitants, car le coopératisme n'est-ce pas en définitive la suppression des intermédiaires coûteux et la suppléance par l'association au défaut d'initiative pri-

vée ?

ie

Mais l'objection vient d'elle-même. La coopération ést une union absolument volontaire d’associés qui demeu: rant toujours libres de se retirer quand bon leur semble sans qu'aucune force supérieure à la leur ne puisse jamais les contraindre à rester groupés. La coopération, d'autre part, respecte la concurrence; elle doit lutter parfois péniblement contre de puissantes sociétés de commerce.

Avec le municipalisme, l'association, quoique moins apparente, est obligatoire : l'autorité publique l’impose au nom d'un prétendu intérêt général, et, prenant une initiative première, . elle engage tous ses ressortissants, tous, même les commerçants, les sociétés, les entreprises qu'elle dit avec ironie vouloir concurrencer à armes égales.