RUE SOUFFLOT ET RUE TOULLIER, A

Nous nous proposons dans ce travail de faire une étude critique du régime des secours à domicile à Paris et de rechercher quelles sont, ànotreavis, les meilleures solutions à adopter, celles qui sont au mieux des intérêts des assistés, au mieux aussi des intérêts sociaux. Or pareilles conclusions, pareille étude critique du régime actuel ne peuvent être vraiment sérieuses, vraiment utiles que si l’on se reporte aux origines du système, que si l’on recherche l’évolution qu'ont subie les idées en cette matière ; il nous faut donc avant tout, et ce sera l’objet de cette introduction, faire l'histoire des secours à domicile à Paris, en essayant de dégager les principes qui ont dominé aux différentes époques. Nous laisserons de côté pour l'instant les détails, ils viendront mieux à leur place quand, dans le cours de cette étude, nous verrons les personnes à secourir, la nature du secours, l’organisation pratique de l’assistance à domicile ; alors, et à propos de chacun de ces points, nous indiquerons les précédents historiques des

solutions actuellement admises.

et

Nous nous bornerons donc pour l'instant à esquisser à grands traits l’histoire de l'assistance à domicile, spécialement en ce qui concerne Paris. Mais, en faisant l'histoire des secours à domicile à Paris, nous sommes fatalement conduit à l'histoire de l’assistance en général, puisque nous étudions une de ses branches, et puisque Paris n'a fait souvent qu'appliquer en les modifiant, suivant les nécessités spéciales inhérentes à une grande ville et d’après le nombre considérable des malheureux qui l’habitent, les dispositions légales. Il serait à peu près impossible et dans tous les cas inexact, de détacher de l’assistance en général le service des secours à domicile, mais nous avons cru qu'il était nécessaire dès le début de justifier la méthode suivie dans cette introduction, qui aurait pu à première vue résulter d'une faute de plan, nous avons voulu montrer que l’historique de l'assistance n’était pas d'une façon générale un hors-d'œuvre et était au contraire nécessaire à la clarté de nos développements.

Plus que toute autre institution, l’Assistance porte l’empreinte des époques successives : son caractère, sa nature reflètent exactement l’idée et les tendances des divers gouvernements. Née dans le sein de la société chrétienne, pratiquée exclusivement par l'Église, surveillée par elle, réglementée par les conciles, elle n’est tout d’abord que l’accomplissement du devoir de charité. Sans doute, on trouve bien dans un des anciens documents relatifs à la question, émané du Concile de Tours en 567, que chaque cité devait nourrir ses pauvres et que les prêtres et autres habitants étaient obligés de contribuer à leur entretien. Mais cette idée de solidarité sociale exercée par la commune n’est qu'une vision passagère des idées modernes et en réalité, au début, le secours aux pauvres n'est qu’une

aumône : il est alimenté par les dons volontaires des fidèles. Bientôt la charité libre, volontaire devint insuffisante et on força la mäin aux fidèles. A certaines époques, la mendicité augmenta d’une façon inquiétante ; la guerre de Cent Ans eut pour résultat de dépeupler les campagnes au profit des villes et spécialement de Paris, où les mendiants devinrent légion, pour le plus grand danger de la société. C'est ce qui légitima l'intervention des Parlements : chargés de punir les mendiants, ils arrivèrent fatalement en réprimant la mendicité à organiser la bienfaisance, et à assurer la répartition des secours entre les membres de la communauté des pauvres. La charité devint une charité forcée. Cette transition est très nettement indiquée dans un arrêt du Parlement de Paris du 12 novembre 1543 (1): « Pour ce que les aumosnes qui sont le fondement de la nourriture et éducation des pauvres dépendent principalement de la charité des bons et notables bourgeois, manans et habitants de la ville deParis, laquelle a esté merveilleusement refroidie depuis le commencement de l'institution de la communauté des pauvres en manière que les aumosnes ont diminué des trois quarts au plus... » Il est enjoint aux curés, vicaires et prêcheurs de la ville de Paris « d’admonester le populaire, de faire l'aumosne à la communauté des pauvres, en leur faisant claire démonstrance par raisons vives et efficaces qu'ils y sont tenus et obligez et que pour l'exécution de l’obligation divine, 1l faudra que la justice séculière y mette la main, et conséquemment de ce qu’ils peuvent faire de leur bonne volonté et par ce moyen mériter envers Dieu et la

(1) Paris et l'assistance publique, par André Lefèvre, Rev. de Paris du Aer juillet 1899.

n INTRODUCTION

république, ils pourront estre contraints de le faire par justice et perdront la plus grande part de mérite ».

Ces admonestations ne devaient pas suffire et l’année suivante, on faisait un pas de plus dans la voie de la contrainte.

François [#, alors qu'il créait le Grand bureau des pauvres, levait une imposition de 1200 livres et cette taxe fut généralisée par un édit de Henri II en 1552. C'était le régime mixte de la charité volontaire et de la charité forcée ; ces taxes s'ajoutant aux aumônes, et les édits cottisant suivant l'expression de François [* «à l’'aumosne ceux qui étaient référans d'y contribuer ». Avec la création des octrois et des droits sur les spectacles, dont le produit est affecté à l'Hôpital général créé sous Louis XIV ; — la taxe des pauvres étant du reste maintenue el perçue par le Grand bureau des pauvres, — on s'acheminait de plus en plus vers l'idée que devait faire prévaloir la Révolution, proclamant l'obligation d'assistance et assurant l'accomplissement de ce devoir par les ressources publiques. Evolution du caractère de l'assistance, d'abord toute facultative, plus tard tendant à devenir une obligation sociale ; entretenue d’abord par les aumônes volontaires, rendues, si l'on peut dire obligatoires, acheminement vers l’assistance publique. subventionnée par les revenus de l'impôt, tel est le premier point important qui ressort de l'examen de notre ancienne législation.

En même temps s’accomplissait une autre évolution, liée en quelque sorte à la précédente : les municipalités etles pouvoirs publics se substituent, suivant les époques, aux prêtres, aux congrégations religieuses.

Au début, en effet, l'assistance ne pouvait être exercée que par ceux qui professionnellement peuvent recueillir

les aumônes, aussi l'Église est-elle maîtresse à l'hôpital, seule forme primitive du secours, de même que pour les secours à domicile recueillis par les prêtres et distribués par eux à leur gré.

Mais il ne pouvait plus en être ainsi au XVT° siècle alors que le pouvoir royal était devenu plus puissant et que les municipalités avaient conquis de nombreuses libertés. Le pouvoir royal par l’intermédiaire du Parlement intervint au nom de la sécurité du royaume pour combattre la mendicité et en même temps surveilla et organisa l’assistance. Les secours à domicile s’exercent par l’intermédiaire des paroisses, mais on associe aux curés et marguilliers deux ou plusieurs bons personnages chargés de visiter Les pauvres une fois la semaine et plus souvent s'il est besoin.

Aussi Louis XII, le 16 avril 1505, voulant mettre fin aux abus qui se commettaient à l’Hôtel-Dieu, chargea-t-il le Prévôt des Marchands et les Échevins d’en poursuivre /a refformation et le Parlement, le 2 mai de Ia même année, décida que les administrateurs de cet établissement seraient à l'avenir nommés par la municipalité (1). François I* fut de la sorte amené à faire des secours à domicile un service communal. Ce fut 1à l’objet des lettres patentes du 7 novembre 1544 qui donnèrent à la municipalité parisienne, c’est-à-dire au Prévôt des Marchands et aux Échevins «Ja superintendance des choses requises pour l’entretenement et la communauté des pauvres que Jusqu’icy a eue notre Cour du Parlement ou ses députés... et que pour y vacquer, entendre et satisfaire avec le soing, cure et diligence nécessaires, ils commettent et députent, ainsi

(1) Mesure étendue à toutes les autres communes par l'Edit de Charles IX de février 1566.

qu'ils ont accoustumé de faire pour le gouvernement de l'Hôtel-Dieu, un certain nombre de bourgeois, conseillers de la dicte ville et autres gens de bien, notables et charitables ». Les hôpitaux et les secours à domicile étaient done municipalisés. Cette organisation fut confirmée parun édit de Henri IT en date du 9 juillet 1547. Toutes les institutions de secours à domicile dans la ville de Paris furent placés sous la direction d'un nouvel organe le Grand bureau des pauvres (1), service purement municipal, composé de 32 membres élus par le Prévôt des Marchands et les Échevins etse divisant en deux groupes de 16 membres chacun : le premier le Grand Conseil était chargé de la direction générale du service, le second des détails d'exécution. Le grand bureau des pauvres s'occupait des contestations relatives à la taxe des pauvres, à l’acceptation des libéralités faites aux pauvres de Paris, dont il était le représentant et enfin de toutes les questions concernant les indigents.

Indépendamment de ces fonctions exercées en assemblée générale les 16 commissaires du bureau actif avaient chacun la direction de l'assistance à domicile dans leurs quartiers respectifs.

Mais la lutte contre les mendiants fit abandonner pour Paris le caractère communalde l'assistance, etau XVII° siècle le grand bureau des pauvres retomba sous l’autorité du Parlement. Le procureur général devint chef unique du grand bureau et les commissaires des pauvres furent à nouveau choisis par les curés, les marguilliers de chaque paroisse et par des habitants notables. De plus en 1656, sous l'influence de nouvelles idées, l'hospitalisation

(1) Le Grand Bureau fut véritablement créé par François Ier en 1544, mais son organisation date réellement de l’Edit de Henri IL en 1541.

INTRODUCTION yl

des pauvres et mendiants devint la règle ; et l'Hôpital général créé à cette époque fut le centre de l'action charitable à Paris ; le grand bureau des pauvres (1) restant seulement chargé de la distribution des secours à domicile, d’ailleurs fort réduits. L'Hôpital général, n'ayant aucun lien avec la municipalité parisienne, Louis XIV rattachait aussi étroitement au pouvoir central les établissements d'assistance parisiens, sous l’empire de préoccupations de police pour assurer /e renfermement des pauvres mendiants qui infestaient les rues de la capitale. En dehors de Ià pour toutes les autres villes le caractère communal subsiste (2).

L’exception faite pour Paris n'était que le résultat de la confusion toujours commise par les Édits entre la bienfaisance et la police. On laissait de côté l’idée d'humanité et comme à cette époque cette idée ne se concevait guère que sous la forme religieuse, l’Église, écartée officiellement de la direction de l'assistance, put conserver la haute main sur les bureaux de charité, institutions à peu près complètement indépendantes,entretenues par les aumônes

(4) En 1789 le grand bureau des pauvres n'assistait que 1172 vieillards, 492 enfants, au total 1664 personnes ; les vieillards touchant 12 sols par semaine, les enfants 6 sols. La dépense totale s’élevait à 46.000 livres,

‘ À partir de la création de l'Hôpital général, le grand bureau des pauyres continua à percevoir la taxe des pauvres ; l'Hôpital général eut les octrois et les droits sur les spectacles.

A côté du grand bureau fonctionnaient deux établissements annexes, où étaient hospitalisés des vieillards et enfants : l’hdpital des peliles maisons qui renfermait des vieillards, des teigneux etc. ; l'hôpital de la Trinilé où l'on mettait les enfants pauvres en apprentissage et où l’on tentait de leur donner un enseignement professionnel.

(2) C’est ainsi par exemple que l’ordonnance de 1698 qui crée les hôpitaux généraux les fait administrer par un bureau de direction composé de l’officiér de justice du lieu, du procureur du roi, du curé, du maire, d’un échevin, et d'un certain nombre de bourgeois notables nommés pour trois ans par une assemblée générale à laquelle prenaient part tous les habitants ayant le droit d'assister aux assemblées de la commune.

des fidèles. Ces bureaux qui existaient dans chaque paroisse, étaient placés sous la direction des curés, assistés de quelques personnes charitables et fonctionnaient concurremment avec le bureau des pauvres. Citons comme type de ces bureaux, celui de la paroisse Saint-Roch, dont nous trouvons l’organisation dans un règlement paru en 1717 (1). Ce bureau était composé du curé de la paroisse, président, des vicaires et de quelques personnes charitables dont plusieurs dames « entre lesquelles quelquesunes viennent avec une charité très édifiante confondre les premières dignités dont elles sont revêtues ».

Le but de l’œuvre était de soulager les pauvres, de soigner les malades, de s'occuper des petits enfants à la mamelle et enfin de créer des petites écoles pour les enfants pauvres.

Les secours accordés étaient à peu près exclusivement distribués en nature ; c'était du pain, du lait, du linge, des lits même. Des sœurs de charité soignaient les malades, auxquels on donnait gratuitement les médicaments et les soins des médecins (2).

Au point de vue du travail charitable la paroisse était divisée en 12 circonscriptions : à la tête de chacune d'elles étaient placés un ecclésiastique et des visiteurs, chargés d’assister les pauvres et de s’enquérir de leur situation et de leurs besoins. Les secours n'étaient accordés que sur le rapport des visiteurs de chaque circonscription et dans l'assemblée générale du bureau, ayant lieu tous les mois. Seuls pouvaient être secourus, les pauvres, qui remplis-

(1) Imprimé chez Jean-Baptiste Delespine en 1717. Ce bureau était plus ancien, mais il fut reconstitué à cette époque.

(2) Des nourrices étaient chargées des enfants pauvres.

saient tous leurs devoirs religieux et qui habitaient la paroisse depuis au moins un an.

En résumé en 1789, les pauvres étaient secourus par l'Hôpital général d'une part; de l’autre, par le Grand bureau des pauvres, qui à la fin du siècle n'avait plus qu'une action restreinte, et par les bureaux paroissiaux de charité. A l'Hôpital général, forme ordinaire de l'Assislance, étaient envoyés les pauvres sans asile, de beaucoup les plus nombreux ; du grand bureau des pauvres et des bureaux de charité (1), chargés de la distribution des secours à domicile, relevaient les malheureux ayant un domicile. Enfin des travaux publics étaient aux époques de misère organisés pour les indigents valides. Mais, et nous insistons sur ce point, l'enfermement des pauvres était la règle, le secours à domicile, l'exception.

La Révolution allait être en matière d'assistance Île commencement d'une ère nouvelle : l'obligation de l'assistance, le droit au secours, sont proclamés. Sur ce point l'évolution de l’ancien droit continue, et les tendances manifestées plusieurs fois dans la période antérieure reçoivent une consécration légale. « Les secours publics, dit l’article 23 de la déclaration des droits de l’homme, sont une dette sacrée et c’est à la Loi d'en déterminer l’étendue et l'application. »

Le décret de la Convention du 19 mars 1793, reconnait solennellement le droit à l'assistance et le devoir pour la société d'assurer la subsistance du pauvre ; il fut confirmé par la loi du 24 vendémiaire an II. « Le domicile de secours, lit-on, dans son article 1, est le lieu où l’homme nécessiteux & droit aux secours publics. » Mais désormais

(1) Les bureaux de charité devaient surtout s'occuper des pauvres honteux.

l'assistance devient une dette nationale ; le caractère communal qu’elle avait eu pendant longtemps sous l’ancien régime disparait; Le Comité de mendicité, institué par l’Assemblée constituante pour étudier les questions d’assistance et la suppression de la mendicité, réuni sous la présidence de La Rochefoucauld-Liancourt posa en principe que l'assistance serait une charge nationale, que tous les biens des hôpitaux seraient aliénés et que le prix en serait réparti suivant les besoins entre toutes les parties du pays. Ce projet ne fut pas discuté, mais il fut repris par le Comité des secours publics de l'Assemblée législative. Le rapporteur Bernard d’Airy proposa de centraliser les revenus des établissements charitables dont la masse accrue des subsides de l’État devait être divisée en trois parts destinées à l’entretien des hôpitaux, aux secours à domicile, aux ateliers de charité. Ce projet ne fut pas adopté de suite et à Paris au début de la période révolutionnaire la municipalité conserva la direction des secours à domicile. Un décret du 20 mai 1791 établit dans les 33 paroisses des commissions provisoires de bienfaisance, en chargeant la municipalité de nommer une ou plusieurs personnes, pour recevoir la totalité des revenus appartenant aux pauvres et de les répartir entre les paroisses. La commission ainsi nommée, malgré les réclamations des commissions provisoires de bienfaisance, reçut le nom de Commission municipale de bienfaisance. Telle fut l’organisation parisienne jusqu'en 1793.

A cette époque la Convention, mettant à profit les travaux des deux précédentes assemblées, organisa un nouveau système d'assistance, système de centralisation absolue. Ce fut l'œuvre de trois lois :

Celle du 19 mars 1793, la même que nous avons signa-

lée plus haut comme reconnaissant le droit à l'assistance. déclare que tous Les biens des administrations charitables font retour au domaine public (1). Les fonds de l’assistance étaient fournis par l'État et devaient faire face aux objets suivants : travaux pour les valides, secours à domicile pour Îles infirmes et les vieillards, maisons de santé pour les malades sans abri, hospices pour les enfants abandonnés, les gens âgés et infirmes sans domicile, secours pour les accidents imprévus.

Deux lois complétèrent celle du 19 mars 1793: la loi du 24 vendémiaire an IT, qui édicte des peines sévères contre la mendicité et condamne les citoyens faisant l’aumône à une amende dont le produit devait être distribué à la caisse des secours à domicile. Cette Loi, mesure de centralisation excessive, resta d’ailleurs lettre morte, tout au moins dans son principe. Le droit au secours étant reconnu, elle avait réglementé le domicile de secours.

La troisième loi révolutionnaire est celle du 14 mars 1794, Elle établissait un Grand livre de la bienfaisance publique et organisait le traitement à domicile. A Paris, la direction en était confiée à une Commussion centrale de bienfaisance dont les membres étaient élus par chacune des 48 sections à raison de un membre par section. Cette commission était chargée de répartir les revenus des pauvres entre les sections ; un directoire de 16 membres était placé à sa tête.

La municipalité parisienne était donc encore une fois dépouillée de la direction des secours à domicile par ce nouveau régime qui entra en vigueur le 24 août 1793.

(4) Un décret du 11 mars 1193 avait ordonné la mise en vente des fondations qui étaient destinées aux pauvres, un autre du 1° mai 1193 celle des biens des anciennes congrégations.

12 INTRODU CTION

Cependant on lui avait laissé le soin de régler l’organisation intérieure de chaque section : ce fut l’œuvre du règlement municipal du 7 septembre 1793. Dans chaque section était créé un comité de bienfaisance, correspondant directement avec la Commission centrale. Les commissaires sont nommés pour deux ans ; leur nombre varie suivant le chiffre de la population. Chaque section est divisée en un certain nombre d'arrondissements d’après le nombre des pauvres qu'elle renferme ; et chaque arrondissement est confié à deux commissaires, qui tous les trois mois dressaient la liste des indigents de leur arrondissement et surveillaient la distribution des sommes destinées à secourir les pauvres. Les secours étaient toujours distribués en nature, dans la proportion fixée par chaque Comité, après enquête faite soit par les commissaires, soit par les citoyens de bonne volonté, que pouvaient s'adjoindre les comités.

En résumé, la municipalité n'avait plus qu’un rôle secondaire dans l’organisation des secours à domicile : droit au secours, centralisation de l’assistance, tels étaient les deux principes que la Convention avait fait prévaloir en matière d'assistance.

Une pareille organisation exigeait des ressources financières très considérables, et aussi ne survécut-elle pas à l'assemblée qui l'avait créée. Faute de ressources, le droit à l'assistance resta lettre morte.

A Paris un arrêté du Directoire du 16 floréal an IV, établit provisoirement un Bureau général de bienfaisance, — ce fut la Commission centrale dont on changea le nom — et enleva à la municipalité le peu de pouvoir qui lui restait en la matière. Les membres du bureau de bienfaisance, en effet, étaient non plus élus mais nommés par le ministre de l'Intérieur. Le bureau de bienfaisance

avait sous sa direction 48 comités, comme par le passé. En un mot les services de l'assistance à Paris étaient de nouveau exclusivement placés sous la direction du pouvoir central ; les mesures législatives postérieures contribuèrent encore à augmenter cette dépendance.

Gette nouvelle période est inaugurée par la loi du 7 frimaire an V : on reconstitue le bureau de charité sous le nom nouveau de bureau de bienfaisance. En réalité l’effort de la Révolution avait abouti à un seul résultat : la substitution complète de l'élément laïque à l'élément religieux en matière d’assistance. C’est de cette façon du reste que le ministre de l'Intérieur interprétait la loi de l'an V dans une circulaire (1) : « Le véritable esprit de cette loi, disait-il, a été de confier à la direction de ces bureaux, la distribution des secours à domicile et les fonctions que remplissaient autrefois envers les pauvres les associations de charité et les anciennes administrations des pauvres, des paroisses, des fabriques et des fondations. » Mais tandis que les anciens bureaux de charité avaient une indépendance véritable, une personnalité réelle, les bureaux de bienfaisance, étaient à peu près entièrement sous la haute direction du pouvoir central.

Un règlement du 8 prairial an IX, pris en conformité d’un arrêté des consuls du 29 germinal, créa à Paris un régime exceptionnel en soumettant les bureaux de bienfaisance à la direction du Conseil général des hospices (2). Celui-ci se composait de 11 membres présidés par le préfet de la Seine. L'administration des secours à domicile était confiée à 12 comités centraux de bienfaisance, — un

(1) Circulaire du ministre de l'Intérieur du 19 vendémiaire an IX. (2) Le fait saillant de la nouvelle mesure était de réunir sous la même direction les services hospitaliers et le service des secours à domicile.

par arrondissement administratif, — composés du maire de l'arrondissement, des adjoints et de deux membres des bureaux de bienfaisance. Les bureaux (anciens comités) toujours au nombre de 48 n'étaient plus que des succursales des comités centraux (1). Les 12 bureaux conservant leur caisse, leur comptabilité, l'existence du comité central resta nominale, et il en résulta une variété des plus fâcheuses dans la distribution des secours.

Le Conseil général des hospices, frappé de ces inconvénients, proposa un projet de réorganisation approuvé par arrêtés ministériels des 12 et 18 octobre 1813. Mais les événements de 1814 n'en permirent pas l'application et le régime de l’an IX fut maintenu intégralement jusqu’en 1816. L'ordonnance du 16 juillet 1816 et l'arrêté ministériel du 19 reproduisirent le projet de 1813 el réorganisèrent le service des secours à domicile. « La nouvelle mesure, lisait-on dans le préambule de cette ordonnance, allait, en simplifiant les formes de cette administration et en multipliant le nombre des personnes chargées de rechercher les véritables pauvres, atteindre un double but : accélérer la distribution des secours et leur donner une plus juste application. » On conserva seulement 12 bureaux, 1 par arrondissement, qu'on appela de nouveau Bureaux de charité. Is étaient composés des maires, des adjoints, des ministres des différents cultes, ainsi que de 11 administrateurs assistés (2) d'un nombre indéterminé de commissaires et de Dames de charité. Il en fut ainsi jusqu’en 1848, à la suite des événements de 1830, l'ordonnance du 29 avril 1831, ayant seulement écarté les ministres du culte et substitué le mot bienfaisance au mot charité.

(1) Règlement du 8 vendémiaire an X.

(2) Le nombre des membres fut porté de 11 à 15 en 1818.

Avec la Révolution de 1848, réapparaît le système de la municipalisation du service de l'assistance à Paris. Le 26 février, le gouvernement provisoire chargeait le citoyen Thierry, conseiller municipal, de constituer une commission chargée au nom du maire de Paris d’administrer les services qui dépendaient du Conseil général des hospices. Mais dès le mois de novembre 1848, le gouvernement, croyant qu'il était dangereux de faire de l’Assistance un service purement municipal, fit sous l'influence de M. Dufaure rendre la loi du 10 janvier 1849 encore en vigueur aujourd’hui.

Il n’y eut une légère interruption qu'en 1870 : Le décretloi du 29 septembre 1870, du gouvernement de la défense nationale, confia le service des secours à domicile au Conseil municipal. Mais Le 25 juin 1871, un simple arrèté du chef du pouvoir exécutif, M. Thiers, remit en vigueur la loi de 1849. L'illégalité de cet arrêté, a d’ailleurs été couverte par l’article 11 de la loi du 21 mai 1873 relative aux commissions administratives des établissements de bienfaisance ainsi conçu : « Les décrets des 29 septembre 1870 et 18 février 1871, sont rapportés. L'administration de l'assistance publique à Paris sera provisoirement régie par les prescriptions de la loi du 10 janvier 1849 et du décret réglementaire du 24 avril suivant rendu en exécution de cette loi. »

La loi de 1849 consacre la réunion ‘en une seule admi-

nistration du service des secours à domicile et des services hospitaliers. A la tête des services est placé un directeur unique, responsable, agissant sous l'autorité du préfet de la Seine, et du ministre de l’intérieur et assisté d’un Conseil de surveillance. Les pouvoirs du directeur sont des plus étendus ; il exerce son autorité sur les services inté-

rieurs et extérieurs, prépare les budgets, représente en justice tous les établissements de secours hospitaliers (1) et de secours à domicile (2).

Quant au Conseil de surveillance, composé de 35 membres, il donne des avis purement consultatifs en droit, mais en fait moralement obligatoires. Le service des secours à domicile relève du directeur de l’assistance et plus spécialement d’un bureau de l'administration centrale, le Bureau des secours ; ils sont assurés en principe par les bureaux de bienfaisance. Comme la loi de l’an IX, la loi de 1849 donne en fait la haute direction du service de l'assistance à Paris, au ministre de l'Intérieur, c’est-à-dire au Gouvernement.

Quoique la loi de 1849 n’ait laissé aucune place au Conseil municipal de Paris dans la direction de l’assistance, la municipalité exerce cependant un certain contrôle sur tous les services. L'article 4 de la loi décide que les comptes et budgets de l'assistance publique doivent être soumis au Conseil municipal, et l'arrêté du 14 avril 1849 qui fixe la composition du Conseil de surveillance fait entrer dans cette dernière assemblée deux conseillers municipaux choisis par le Président de la République. Depuis, un décret du 28 mars 1896 a porté à 10 le nombre des représentants de la Ville de Paris (3).

(1) À Paris les établissements hospitaliers sont dénués de toute autonomie ; à la têle de chacun d’eux est un directeur administratif, responsable devant le directeur général.

(2) Un troisième service, celui des Enfants assistés, a été réuni à l’administration de l'assistance publique. Ce service en droit commun est confié au département, mais la place très large occupée par la Ville de Paris dans le département de la Seine l'a fait remettre au directeur de l'assistance publique. Les crédits nécessaires au fonctionnement du service sont votés par le Conseil général, et versés dans les caisses de l'assistance

publique. Il y a actuellement 38.000 enfants assistés. (3) Voici la composition du Conseil de surveillance (article 1} : Le préfet

L'article 8 de la loi de 1849 chargeait le Gouvernement de déterminer par un règlement d'administration publique l’organisation des secours publics dans Paris.

Cette disposition resta plus de trente ans lettre morte, l’organisation des secours à domicile étant seulement réglée par de simples arrêtés préfectoraux (1). Enfin à la suite d'une proposition de M. Sigismond Lacroix, le Conseil municipal, Le 16 mars 1880, émit le vœu que le Ministre de l'Intérieur nommât une commission spéciale pour élaborer un projet de règlement à Paris. Après 5 ans de travaux, le décret du 12 août 1886 fut promulgué. Ge texte fut immédiatement l’objet de vives critiques ; on lui reprocha « d’être un rapiéçage » dans lequel se trouvaient toutes les imperfections, les inégalités de l’ancien règlement. Aussi proposa-t-on une réforme, qui a abouti au décret du 15 novembre 1895 actuellement en vigueur.

C'est ce texte qui régit actuellement la matière que nous nous sommes proposé d'étudier. Nous avons vu ainsi ce qu'était devenue à Paris dans le cours des siècles l’assis-

de la Seine, président ; Le préfet de police ; Dix représentants du Conseil municipal ; Deux maires ou adjoints ; Deux administrateurs des bureaux de bienfaisance ; Un conseiller d'Etat ou un mailre des requêtes ; Un membre de la Cour de cassation ; Un médecin des hôpitaux et hospices en exercice; Un chirurgien des hôpitaux et hospices en exercice; Un médecin du service des secours à domicile en exercice; Un médecin accoucheur du service des hôpitaux en exercice; Un professeur de Ja Faculté de médecine ; Un membre de la Chambre de commerce ; Un membre patron et un membre ouvrier des Conseils des prud'hommes ; Neuf membres pris en dehors des catégories ci-dessus. Les membres du Conseil sont nommés par le président de la République, sur la proposition du Ministre de l'Intérieur et choisis sur des listes dressées à cet effet.

(1) Arrêté du directeur de l'Assistance publique, approuvé par le préfet de la Seine, le 20 mars 1860 ; — Arrêté du préfet de la Seine du 15 février

tance en général et spécialement l'assistance à domicile , nous pouvons en conclure qu’actuellement le service de l'assistance est sous la direction du pouvoir central, mais que la municipalité parisienne exerce un contrôle sur toute cette administration : contrôle peu sérieux à l’origine, mais qui depuis 1871 a été sans cesse en s’accroissant, par suite de l'élection du Conseil municipal de Paris par le suffrage universel, donnant ainsi à cette assemblée, autrefois simple commission administrative, une autorité morale et une influence bien plus grandes ; — et cela surtout par suite de l'insuffisance des ressources propres de l'assistance, cette dernière ne pouvant fonctionner que grâce aux subventions du Conseil municipal. Ainsi à Paris l'assistance à domicile forme un service rattaché à une institution groupant tous les établissements d'assistance, sous la direction d’un directeur responsable, devant le Ministre de l’Intérieur, sous la surveillance morale d’un conseil sans pouvoirs propres, et dépendant au point de vue budgétaire du conseil municipal de Paris (1). C'est là une exception à ce qui se passe dans toute la France : partout ailleurs le service des secours à domicile est distinct des services hospitaliers ; et, de plus, le service des secours à domicile assuré par les bureaux de bienfaisance, administrés par des commissions spéciales, constituent par leur destination des services municipaux puisqu'ils sont créés au profit des habitants, bien qu’au point de vue juridique

cause de la personnalité civile dont ils sont revêtus ils

(1) Nous reviendrons plus loin longuement sur ce point. Disons seu-

lement que la subvention municipale qui était de 5 millions en 1849, de

11.310.000 en 1878, s'élevait en 1897 à 23.000.000. Les subventions municipales et départementales faites à l’Assistance publique fournissaient 58 0/0, les revenus propres 11 0/0 seulement.

TR

constituent des établissements publics distincts de la commune (1).

Il nous reste à voir ce qu'est devenu, depuis les lois de la Convention, le droit à l'assistance créé par celles-ci. Jusqu'à ces derniers temps le système de charité légale dont les bases avaient été jetées en l'an IT, après avoir été abandonné en l’an V, disparut de nos lois. On revint aux idées contenues dans la Déclaration du 24 jain 1791, dont l’article 8 (2) proclame simplement que la République doit par une assistance fraternelle assurer l'existence des citoyens nécessiteux, soit en leur procurant du travail, soit en donnant, à défaut de la famille, des secours à ceux qui sont hors d'état de travailler.

En France : « la législation charitable est dominée actuellement par ce principe que si la Société a le devoir moral de ne laisser aucune souffrance sans soulagement, l’assistance ne peut jamais être réclamée comme un droit par l'indigent » (3).

Tel est Le principe, mais récemment une loi du 15 juillet 1893, accordant les soins médicaux gratuits aux malades indigents et en donnant aux intéressés un recours en cas de refus, des projets nombreux sur l’assistance aux vieillards semblent indiquer un retour aux principes admis en l’an Il, organisant un véritable droit au secours pour les malheureux. Nous sommes donc, on peut le dire, dans une période de transition : entre l'assistance considérée comme devoir social et assistance donnant un droit

au secours.

Nous avons essayé dans cette introduction de dégager

(4) V. les lois du 1 frimaire an V et du 21 mai 1873. (2) Cette déclaration est dans Le préambule de la Constitution de 1191. (3) Circulaire du Ministre de l'Intérieur du 25 juin 1873.

le caractère de l'assistance à domicile à Paris, aux diverses époques de notre histoire, en indiquant les principes généraux qui régissent l'Assistance publique tant en France qu’à Paris, nous allons aborder maintenant l’étude du régime actuel des secours à domicile à Paris, en laissant de côté tout ce qui concerne les services hospitaliers.

Nous aurions pu suivre le plan du décret de 1895, mais nous avons cru qu'un semblable plan conviendrait à un exposé et non pas à une étude critique de la législation en vigueur. [l nous a donc paru que nous serions mieux à même d'apprécier les solutions admises en les examinant d’une façon rationnelle.

Dans l'étude de ce sujet se posent deux séries de questions : l’une d'ordre théorique, l’autre d'ordre pratique, ou plutôt, — car, à notre avis, il serait inexact de parler de théorie en pareille matière, — l’une de principe, l’autre d'application. La première comprend deux ordres d’idées : Quelles personnes doivent être secourues ? Quelle doit être la nature des secours ? Puis, ces deux questions élucidées, il reste à examiner comment est faite la distribution des secours et comment est organisée l'assistance à domicile ? Tel est l’ordre que nous comptons adopter et nous diviserons cette étude en deux parties : I. Personnes à secourir et nature des secours. — IT. Organisation de l'assistance à domicile.