ORGANES ADMINISTRATIFS CHARGÉS DE LA DISTRIBU- TION DES SECOURS

Question préliminaire : Quelle doit être la nature du service de l’Assistance ?

Nous avons signalé à la fin de notre introduction le caractère exceptionnel du régime de la ville de Paris en ce qui touche les secours à domicile ; une question primordiale s’impose avant tout à notre étude: que faut-il penser du caractère actuel du service de l’Assistance publique à Paris ?

Il semble qu’en dehors du régime actuel la question ne puisse recevoir que trois solutions :

D'un côté on peut concevoir un système faisant de l’Assistance un service purement communal, de l’autre en sens inverse une organisation à laquelle la ville de Paris resterait étrangère, rattachant le service à l'Etat, — enfin un troisième système consisterait en le modifiant un peu à adopter le régime antérieur à la Loi de 1849.

Le premier système a ses partisans, il a, ainsi que nous l'avons vu, fonctionné quelque temps à Paris, où le gouvernement de la Défense Nationale l’avait mis en vigueur par son décret du 29 septembre 1870. Maintes fois depuis le Conseil municipal, en 1880, en 1892 (1), a demandé

(1) Dans le projet de l'organisation communale de la ville de Paris adopté

qu'on revint à cette organisation qui ferait de l'Assistance publique un service communal sous sa direction. Sans doute nous reconnaissons que, cette solution se Justifierait par ce fait que la moitié des ressources de l’Assistance est fournie par une subvention du Conseil municipal, et qu'il serait logique de donner à cette assemblée une part plus grande dans la direction du service ; mais, à notre avis. ce système offre trop d'inconvénients pour que l'on puisse s’y arrêter. Faire de l'Assistance publique un service communal, ce serait aller contre les vues du législateur qui a voulu dans toute la France que la gestion du bien des pauvres soit soumise à une administration distincte de celle de la commune, afin de la soustraire aux fluctuations que subissent les assemblées électives. L'administration charitable ne doit avoir d’autre but que le bon emploi de ses ressources, or rien ne serait plus dangereux que de la confier directement à un corps électif dont l'esprit et les tendances peuvent varier. Ce serait surtout une faute grave à Paris, où déjà le Conseil municipal cherche si souvent à sortir de son rôle. Là, plus que partout ailleurs, il est nécessaire que la politique, et la bienfaisance soient nettement séparées sous peine de faire des secours une manne électorale, et même de détourner dans une certaine mesure les personnes charitables de faire des dons à une administration qu’elles verraient animée de sentiments politiques différents des leurs.

par le Conseil municipal en 1880, il était consacré par l’article 21 : « l'Administration municipale organise et dirige les services et le personnel de l’Assistance publique. »

(1) M. Faillet en 1892 (21 novembre) avait déposé un projet dans le même sens : « Le service des secours à domicile est rattaché à l'Hôtel-de- Ville, il-est placé sous le contrôle d'une commission du conseil municipal: »

Faut-il faire de l'Assistance publique un service d'Etat? Un pareil régime aurait l'avantage d'assurer une distribution des secours impartiale, les membres du Parlement n'étant que pour une petite parten rapport direct avec les électeurs parisiens. Mais est-il possible d'enlever à la ville de Paris tout contrôle sur un budget qu’elle alimente annuellement d’une subvention de vingt millions ? Ce serait d’ailleurs une mesure centralisatrice, n'ayant guère chance d'être adoptée avec les idées prévalant actuellement sur ce point.

Ces deux systèmes écartés, il ne reste plus, semble-t-il, en présence que les deux solutions suivantes : il faut ou maintenir le régime actuel ou adopter en le modifiant un peu le système antérieur à la loi de 1849.

L'organisation actuelle est l’objet de vives critiques :

Le Directeur, dit-on, a une omnipotence sans contrôle. Sans doute il existe à côtéde lui un conseil de surveillance, mais il ne donne que des avis, non obligatoires pour le directeur. Ce dernier peut prendre les décisions qui lui plaisent sous la réserve de l’approbation supérieure. Dans ces conditions ne pouvant se retrancher derrière le conseil de surveillance, il ne peut résister aux sollicitations soit du Conseil municipal, soit de toute autre puissance du jour. Les abris se multiplient et il est sans force pour les faire cesser. Il en résulte qu’en fait le Conseil municipal est le maitre de la situation. D'abord, le patrimoine de l'Assistance publique étant insuffisant, c’est à lui qu'on est obligé de s'adresser pour combler le déficit, et alors il impose les conditions qu'il veut ; ensuite parce que le conseil de surveillance est actuellement composé en partie de membres du Conseil municipal : ce dernier n’accordant de subventions que moyennant certaines con-

ditions, l'administration de l’Assistance est réduite à aliéner chaque année une partie de son patrimoine pour assurer la marche du service. Donc si l’on continue de marcher dans cette voie, les revenus de l’Assistance diminuant peu à peu, tandis que ses besoins augmentent, elle sera entièrement à la discrétion du Conseil municipal, et en fait ce jour-là elle deviendra un service communal. Alors se produiront tous les inconvénients que nous avons signalés. Et qu'on ne s’imagine pas que nous faisions allusion à un péril imaginaire. Depuis 1884 l'Assistance publique a aliéné pour plus de 10 millions de capital (1).

Il est donc nécessaire de donner plus de force à l’admi-

(1) Voici le tableau des abréviations des rentes et des déficits depuis

Excédents de dépenses.

ASS I er amet Te Le OS CNE 2,122.025,99 LOS D LE SN ARR En Se se. 822.313,58 Es M Mt ee CE er TO 1,081.920,22 MS STORE EE MO ce ne PPENE Re T Ees 531.880,67 LS SORA NON LE NES SUR SORT 31.880,67 HGEIDS RSS ee os ne APE NES 1.435.833,60 MOOD NE EE ER RUE 2 A5 MIT 19 REA el ne ce A ot MOINE COR ET MES 303.149,19 OP TE SP MS TROT OS E E 596.365,23 LOT il enr ue eee 411,201,67 LRO REC, M ee Cut a Le RC 656.831,13 LOST PETER DUT TR 193-293;16 DOtals ss. =. PEN ET ie 11,605.650,22 Ventes de rentes RE Ce ee ie ee No STE NET Te 4122 144419 LSSTA ER ER PAT en Pate enr ous 1.914.500,21 TROP RP et et le 1e eo Que ee paquet 2,.088.339,95 SO UE et eee rs ee ‘ 1,749.506,56 LD Te er ds she Gate . 533.685 Doll RE CE 9.409.742,91

L’excédent des recettes en 1888 et 1889 s'est élevé à 1,383,309,84. Depuis 1884, l'excédent des dépenses sur les recettes s’est élevé à 10.222.340,68.

nistration pour lui permettre de résister aux exigences du Conseil municipal.

Ne pourrait-on par exemple remédier à cette situation en transformant le conseil de surveillance en un conseil d'administration analogue aux conseils d'administration des compagnies de chemins de fer, c’est-à-dire en une assemblée qui aurait des pouvoirs propres réglant toutes les affaires par ses délibérations et dont le directeur ne ferait qu'exécuter les décisions. N'est-ce pas là un système rationnel, ayant l'avantage de concorder avec les principes généraux de l’administration française et de transporter dans l’organisation de la bienfaisance ce qui existe dans l’organisation municipale? A côté du Directeur de l’Assistance publique, il y aurait un conseil ayant des pouvoirs propres de même qu'à côté du maire il y a un Conseil municipal (1). Ce régime donnerait à l’Assistance publique une indépendance plus grande vis-à-vis de tous les pouvoirs.

À Lyon d’ailleurs ce système fonctionne avec succès. Depuis 1802 (2) les hospices de Lyon sont administrés par un conseil général de 25 membres. Si le maire de Lyon en est le président-né, la présidence effective appartient à un membre, élu par le conseil. Les administrateurs, nommés par le préfet, exercent chacun gratuitement une fonction active et se partagent la surveillance et le contrôle de tout le service.

Tel est le raisonnement des adversaires du système actuel. Leurs objections sont-elles sans réplique ? nous ne le

(1) Kapport sur la loi du 10 janvier 1849, adressé au conseil de surveillance par M. Bonthoux, 1894, p. 7.

(2) L'organisation des hospices de Lyon date d'un arrêté du 17 janvier 1802, modifié par une ordonnance du 30 juin 1845,

croyons pas. Certes nous commençons par dire que beaucoup de leurs critiques sont fondées et nous reconnaissons qu'il est déplorable, nous aurons plusieurs fois l’occasion de Le signaler, que l'Administration de l'Assistance publique soit à la discrétion du Conseil municipal. Mais le moyen de l'éviter? Est-ce par la création d’un conseil d'administration, possédant des pouvoirs propres, qu'on arrivera à ce but? D'abord un pareil régime serait un retour à l'organisation antérieure à 1849, avec cette seule différence qu’à la commission exécutive prévue par l’arrêté de l'an IX serait substitué un Directeur qui, comme elle, ne ferait qu’exécuter les décisions du Conseil. Or, il faut se souvenir que la loi de 1849 a été adoptée justement, après que l’on eùt pu constater les inconvénients de l'arrêté du 27 nivôse an IX, et parce que l’on voulut à la responsabilité (1) collective, c’est-à-dire illusoire incombant au Conseil général des hospices, substituer la responsabilité unique du directeur par là même plus efficace. Pendant la discussion du projet de loi de 1849, on avait aussi préconisé le système d’un Conseil d'administration, et ce fut précisément la crainte de créer comme par le passé une assemblée irresponsable qui le fit repousser. Car enfin la responsabilité du Directeur devient un vain mot, s'il n'a pas de pouvoirs propres et s’il est seulement un agent d’exécution.:

Et puis en fait maintenant le pouvoir du Directeur est-il si exorbitant? Au fond son omnipotence est plus apparente que réelle. D'abord il est nommé par le ministre de l'intérieur qui peut le blâmer et le révoquer, et devant qui il est responsable, enfin il a à côté de lui un Conseil de

(1) Rapport de M. Bonthoux, op. cité,

surveillance. Les avis de cette assemblée ne sont sans doute que facultatifs, mais en fait, ils sont moralement obligatoires, et en définitive toujours suivis. Enfin le Directeur a, nous l'avons vu, à compter avec le Conseil municipal, qui de par son droit de fixer la quotité de la subvention exerce une grande influence. C'est là assurément une omnipotence comportant bien des restrictions. Est-on assuré d’ailleurs qu'un Conseil d'administration aura plus de force pour résister aux pressions du dehors. Les collectivités elles aussi subissent des influences étrangères, et elles offrent le désavantage de n'être soumises qu'à des responsabilités morales. Le Directeur au contraire est responsable devant le ministre et se trouve placé entre le Conseil de surveillance et le Conseil municipal, avec lesquels il a à compter.

On a invoqué l’exemple de Lyon, mais est-il possible de comparer la situation des deux villes. En premier lieu, Lyon a une population bien inférieure à celle de Paris, et puis ensuite, l'organisation dont nous parlons n’existe que pour les hôpitaux et hospices, et non pour les secours à domicile. Enfin les hospices de Lyon ont des revenus considérables, et se suffisent à eux-mêmes, à Paris, il n'en est pas de même. Cette indépendance financière des hospices de Lyon facilite singulièrement la tâche du Conseil général des hospices, vis-à-vis du Conseil municipal, avec lequel il n’a aucun conflit à redouter. La municipalité se désintéresse d’ailleurs, pour ainsi dire, de l’administration des hospices, à tel point qu’elle compte un seul de ses membres parmi les administrateurs (1).

(1) Grâce à des libéralités anciennes consislant en terrains sifués dans des quartiers déserts alors, mais qui ont pris aujourd’hui un essor inouï,

À Paris, le plus grave défaut de l'administration charitable provient de ce qu’elle n’a pas des ressources financières assez considérables pour la rendre indépendante du Conseil municipal. Ses besoins s'élèvent à 50 millions, ses ressources propres à 18. La ville de Paris qui comble la différence, a donc forcément, sur tout le service, une autorité excessive, qui a le désavantage de confondre la politique et la bienfaisance. Mais comment remédier à cette situation. Organiser un conseil d'administration, avec des pouvoirs propres? mais ne serait-ce pas créer une source de conflit avec le Conseil municipal ? Si le principe de la subvention, — nous le dirons plus loin, — est obligatoire, le chiffre n’en est pas fixé. Donc, du jour où le Conseil municipal verrait à la tête de l’Assistance un pouvoir rival du sien, il réduirait certainement autant que possible la quotité de cette subvention.

En fixerait-on législativement le chiffre. Ce serait donner le contrôle et la distribution de fonds provenant de l’impôt à une assemblée non élue, système contraire aux principes admis chez nous, en la matière.

Ferait-on nommer le conseil par les électeurs ? On retomberait dans une situation plus grave encore, et la distribution des secours serait plus directement qu'aujourd'hui soumise à toutes les compétitions électorales.

Sans nier les inconvénients du régime actuel, nous voyons que le système qui consisterait à le modifier — en présenterait de plus sérieux. Il nous parait done désirable de maintenir l’organisation de 1849, et nous estimons que les pouvoirs actuels donnés au Directeur permettent mieux de résister à tous les empiétements du Conseil municipal

les hospices de Lyon ont une dotation immobilière d’une grande richesse, et qui leur donne de fort beaux revenus.

sans créer d’antagonisme violent avec lui, que ne le ferait toute autre assemblée, investie d’une action propre. C'est au Directeur avec l'appui du ministre et l’aide morale du Conseil de surveillance à réaliser le mieux possible le but de la bienfaisance.

En somme, avec l'assistance service communal c’est la souveraineté absolue du Conseil municipal, ce sont les influences électorales et politiques acquérant la prépondérance ; — avec l'assistance service d'Etat ce sont tous les inconvénients d’une centralisation excessive, — avec un conseil d'administration, c’est un manque de responsabilité absolue. Aujourd’hui Le système actuel présente l’avantage de laisser une certaine influence au Conseil municipal, représentant les contribuables parisiens qui fournissent la plus grande part des ressources de l'assistance, et de tempérer les effets trop absolus de l’ingérence, d'une assemblée élective dans le service par la responsabilité effective du Directeur, devant le ministre de l’intérieur, c'est-à-dire devant le gouvernement.

Cette première question élucidée, énumérons maintenant les organes administratifs chargés de la distribution des secours soit aux indigents et nécessiteux, soit aux malades, en ce qui concerne les secours à domicile proprement dits, puis nous verrons quelles sont leurs ressources, autrement dit ce qu’ils ont à distribuer, c’està-dire leur système financier : cela fera l’objet de deux chapitres distincts :

Chapitre I. — Enumération : secours aux indigents et nécessiteux ; secours aux malades.