ORGANISATION DES BUREAUX

Dans l’organisation de nos bureaux français, deux traits ressortent, marquant de leur empreinte ineffacable le caractère de notre législation : le premier c’est que l'administration des secours à domicile est confiée à une agence collective, chargée à la fois de la délibération et de l’exécution. C’est un vestige des réformes administratives de la Révolution ; c’estun signe caractéristique de l’époque à laquelle ont été constitués nos services d'assistance. Tandis que, dans la plupart des autres cas, l’action, confiée à un agent unique, a été séparée de la délibératicn, faite par une assemblée, les diverses lois qui se sont succédé ont concentré dans les mêmes mains cette action et cette délibération par l’administration des secours à domicile. Et l’on ne saurait en blämer. Les pouvoirs des commissions participent plutôt de la puissance délibérante que de l'exécutive, et de même que les subventions aux communes sont déléguées aux commissions départementales, les secours individuels sont répartis par une agence collective.

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Un second caractère de l'institution en France, c’est l'excessive tutelle, à laquelle sont soumises les administrations. Elles sont sous la dépendance absolue du préfet, ou du sous-préfet, agents de l'autorité centrale. Si l'on a déconcentré à l'égard de leurs délibérations depuis 1852 et 1861,on n’a pas décentralisé et nous devons regretter cette situation, d’après laquelle elles ne peuvent prendre aucune résolution de quelque importance sans qu’un fonctionnaire,étranger généralement au pays, ne vienne la controler. Les auteurs, depuis M. Leroy- Beaulieu jusqu’à M. Fleury-Ravarin, condamnent à juste titre cette centralisation exagérée. Sans aller jusqu’à la conception anglaise, qui ne laisse au gouvernement qu'un droit d'organisation générale, en donnant aux comités locaux pleins pouvoirs, même en matière de. constructions et d'emprunts, nous souhaitons que le législateur relâche à bref délaiï, le lien trop étroit qui unit ici les administrations communales à l'autorité centrale.

Ces caractères primordiaux dé l'institution une fois détérminés, il nous faut exposer en peu de mots les diverses phases de la législation, en ce qui touche la n6mination des administrateurs : puis nous étudierons le fonctionnement de la commission,sés pouvoirs en général et enfin les actes du -bureät, en tant que personne morale, en tant que service public.

Section I. — Composition des commissions de bienfaisance

Nous insisterons peu sur cette question, qui, après avoir fait l’objet, dans nos assemblées délibérantes, de violentes discussions, semble avoir perdu de son actualité et de son âpreté.

Deux systèmes opposés se concoivent ici : ou bien la nomination est confiée au pouvoir céntral,ou à ses délégués ; ou bien on laisse le choix des administrateurs aux conseils locaux. Aujourd'hui c’est un système mixte qui est en vigueur, le préfetet le conseil municipal participant à la constitution du personnel de la commission. Mais la législation, dans le cours du siècle, a plusieurs fois varié.

En l’an V, c'étaient les administrations municipales de canton quidevaient désigner les commissaires au nombre de cinq. On les renouvelait tous les ans par moitié, en commençant par la fraction la plus forte. Bientôt le mode changea, et la loi du 28 pluviôse an VIII chargea les sous-préfets de remplir,ence qui touche les établissements charitables, les fonctions exercées auparavant par les autorités municipales.

« La loi du 28 pluviôse an VIIT, dit une circulaire du 20 juillet 4812 sur la constitution des corps administratifs et municipaux, n'ayant point alors limité la durée des fonctions administratives, on en avait conclu que

les membres auxquels elles étaient déléguées pouvaient

les exercer indéfiniment, et qu'en conséquence il ne devait plus exister d'époque fixe pour le renouvellement des commissions »(1).

L'omnipotence du souverain, qui cherchait à diriger toute chose, ne pouvait s’'accommoder de cette situation, et c’est alors que parut le décret du 7 germinal an XIII. Désormais la nomination des membres est confiée au Ministre de l'Intérieur, sur l’avis des préfets, et d’après une liste quintuple de candidats présentés par leurs futurs collègues. Le renouvellement se fait par cinquième, l’ordre étant déterminé une première fois par la voie du sort. Si,dansle cours d’une année ,parsuite de mort ou de démission, il y a vacances, elles compteront pour le tirage. La conséquence, c'est que lorsque le cinquième d’une administration est ainsi renouvelé, il n'y à pas lieu de procéder dans la même année au renouvellement pour cause d'ancienneté. Sous l'Empire, on inaugure donc le système centralisateur.

Sous la Restauration, aucune réforme, sice n'est un essai de déconcentration. Les membres du bureau de bienfaisance furent nommés, d'après l'ordonnance du 6 février 1818, directement par le préfet, dans toutes les communes de 5.000 habitants et au-dessous, où ce fonctionnaire nommait le maire. Signalons pour mémoire la constitution de conseils de charité, chargés d'assister les bureaux de bienfaisance, innovation qui dura peu, et dont l'utilité ne se faisait guère

sentir.

1. Recueil des circulaires et instructions du Ministère de l’Intérieur, À. 2.

Hu

En 1830, en tous cas, le préfetnomme; en 1831, le maire devient président né de la commission, et telle était la situation, quand un décret du 17 juin 1852, appliquant les dispositions de celui du 23 mars précèdent, vint supprimer, moins libéral encore que le texte de l’an XIIL,le droit de présentatation, que le Premier Empire avait accordé. Cet état choses anormal, illogique, dura plus de 25 ans. En 1873, une loi du 21 mai fitbien entrer dansla composition des commissions un élément nouveau, l'élément de droit, les représentants des cultes; mais elle n'y admit aucun représentant de l'autorité locale. Le vote du texte fut précédé de longues discussions. On se trouvait en présence de deux projets, l'un d’initiative parlementaire, l’autre émanant du gouvernement. De plus les deux projets, renvoyés à une commission des institutions charitables, furent remaniés par elle, pour aboutir à un système compliqué, qui distinguait entre les villesde plus de 100.000 habitants, les chefs-lieux de département, d'arrondissement et de cantons d'une part,et les autres communes. On introduisait dans la commission du bureau de bienfaisance une quantité de membres-nés, empruntés à la magistrature aux chabres de commerce, aux cultes. A la troisième délibération devant l’Assemblée nationale ce système compliqué fit place à destextes plus simples, qui devinrent la loi du 21 mai 1873. Abandonnant l'idée du gouvernement qui avait voulu réunir, ce dont onne saurait le blâmer, entre les mains d'une commission unique, les services hospitaliers et ceux d'assistance à domicile,le législateur institua à la tête de chaque service une commission com-

posée de cinq membres renouvelables, du maire et du plus ancien curé dela commune. Dans les communes où siège un conseil presbyteral ou un consistoire israélite, les commissions comprenaient en outre un délégué de ces conseils. De plus,un décret spécial en Conseil d'Etat pouvait porter le nombre des membres de cinq à sept. Les membres renouvelables par cinquième étaient nommés par le Préfet. sur une liste de 3 candidats présentés par la commission. Aïnsi, dans ces corps chargés d'administrer des établissements subventionnés par les communes, entretenus aux frais des habitants, soulageant les indigents d'une commune, c'est le pouvoir central, qui exerce la haute main. Singulièr contraste ! La loi cependant dura six ans, et ce n’est que le 5 août 1879, que fut voté le texte actuel. Sans donner complète satisfaction aux partisans de la décentralisation, c'est un premier pas dans le sens de la réforme.

* La proposition de M. Plessier, qui fut le préliminaire de la loi nouvelle, procédait de deux idées : l’attribution à une déligation du conseil municipal de l'admitration des établissements de bienfaisance ; l'exclusion de l’élément de droit en d'autres termes, la laïsication de la commission.

Il fondait l’une sur l'impossibilité, pour un préfet, de connaitre en chaque commune les personnes les plus aptes à remplir es fonctions d'administrateurs,ses choix devant être dès lors dictés par des influences occultes, politiques, toujours dangereuses. Il motivait l’autre sur l’antagonisme constant du maire et du curé dans la commission ct sur le caractère de l'assistance publique, qui

doit soulager le malheureux sans distinction de culte ni de parti.

On lui donna raison sur le deuxième point; sur le premier, on hésita, on fit un compromis, on admit un moyen terme; les commissions seront composées en principe de quatre membres nommés par le préfet, le nombre des délégués du conseil municipal restant fixé à deux (plus le maire, nommé par son conseil depuis 1882). Reproduisant la disposition antérieure, la loi permet d'augmenter le nombre des membres par un décret spécial rendu en Conseil d'Etat, dans toutes les communes où les besoins du service l’exigeront. Mais, dans ce cas, l'augmentation doit avoir lieu par nombre pair, afin que la moitié des membres supplémentaires soit élue par le conseil municipal et l’autre par le préfet. Les délégués du conseil restent en fonctions aussi longtemps que dure le conseil qui les a élus, et sont toujours rééligibles. Quant aux membres nommés par le préfet, ils le sont pour quatre ans et se renouvellent par quart. Enfin, si un membre doit être remplacé au cours de ses fonctions, le mandat du nouveau membre ne dure que le temps pour lequel était nommée la personne qu'il a remplacée.

Quant aux incapacités et aux incompatibilités, la loi de 1873 n’a réglé qu'un point : « ne sont pas éligibles, dit l’art. 4, dernier par., les personnes qui se trouveraient dans un des cas d'incapacité prévus par les lois électorales. » Mais toutélecteur peut-il être nommé membre d’une commission de bienfaisance? Le législateur n'en a rien dit; la jurisprudence du ministère s’est char-

gée de régler cette question. Tout d’abord elle à édicté que les médecins des bureaux de bienfaisance, se trouvant placés sous l'autorité des commissions qui les nommaient, ne pouvaient être membres de ces commissions. Mais aujourd’hui cette incompatibilité ne parait plus avoir sa raison d’être. Depuis la loi du 15 juillet 1893, la médecine gratuite ne dépend plus du bureau de bienfaisance. Deux systèmes peuvent être employés: ou bien nous aurons des médecins choisis, par le préfet, ou bien des médecins adhérents. Dans les deux cas, plus de nomination par la commission. Le motif disparaissant, l'incompatibilité ne doit plus subsister.

Une seconde incompatibilité est celle qui interdit de confier aux fournisseurs les fonctions d’administrateurs Ceux-ci seraient, en quelque sorte, juges et parties (circulaire du 26 sept. 1879).

En troisième lieu, par assimilation aux règles appliquées pour le conseil municipal, dans les communes de 500 habitants et au-dessous, ne pourront faire partie d'une même commission les parents au degré de père, de fils, de frère et les alliés au même degré.

Enfin la question s’est posée quant à l’adjoint chargé de remplacer à la présidence le maire empêché. Après variations, la jurisprudence du ministère décide qu'il ne doit pas être membre nommé, parce qu'il peut être appelé à suppléer le membre de droit.

Une dernière remarque à faire, c’est que la loi de 1873, modifiée en 1879, ne s'applique pas à la ville de Paris. Aux termes d’un décret du 12 août 1886, rendu en exécution de la loi du 13 janvier 1849, dans